II SA/Lu 864/22

II SA/Lu 864/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Joanna Cylc-Malec
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 699
art. 25, art. 48
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 80, art. 162
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2556
art. 3 pkt 41
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 30 września 2022 r., znak SKO.1177/22 w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 30 września 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Zamościu (dalej jako: SKO), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania P. W. (dalej jako: skarżący lub strona) od decyzji Starosty Zamojskiego z 11 maja 2022 r. stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia z 27 marca 2017 r. znak: ROŚ.6233.6.2017 na prowadzenie przez stronę działalności w zakresie zbierania odpadów - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie SKO wyjaśniło, że decyzją z 11 maja 2022 r. Starosta Zamojski stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z 27 marca 2017 r. na podstawie której skarżący posiadał zezwolenie na zbieranie odpadów w m. J., działka nr [...] oraz zobowiązał wymienionego do usunięcia magazynowanych odpadów oraz negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, powstałych w wyniku prowadzonej działalności objętej zezwoleniem, na własny koszt, w nieprzekraczalnym terminie do dnia 31 maja 2022 r.
Wydając to rozstrzygnięcie Starosta kierował się tym, że skarżący nie przedłożył umowy dzierżawy na kolejny okres, a dotychczasowa umowa wygasła z dniem 31 grudnia 2021 r. Brak prawa do terenu, powoduje natomiast, że zezwolenie stało się bezprzedmiotowe.
Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie zarzucając organowi wydanie błędnej decyzji i wnosząc o dopuszczenie dowodu w postaci pisma z dnia 26.05.2022 r. I. Ż. – córki R. Ż. poprzedniego właściciela działki nr [...], wyrażającego zgodę na dalszą dzierżawę oraz dowodu w postaci faktur za oczyszczenie terenu działki. Wyjaśnił, że czynił wiele starań oraz składał propozycje dotyczące przedłużenia umowy dzierżawy właścicielce działki nr [...] oraz uzyskał pozwolenie od córki R. Ż., na dalszą dzierżawę działki. Podkreślił, że swoją pracę na nieruchomości wykonywał przez wiele lat sumiennie i rzetelnie, właściciele placu nie mieli zastrzeżeń, współpraca układała się dobrze, opłata z tytułu czynszu dzierżawnego była płacona regularnie i terminowo, a teren był wielokrotnie czyszczony i sprzątany. W ocenie odwołującego wydana decyzja jest przedwczesna, gdyż organ nie dokonał właściwej interpretacji dokumentów.
Po rozpoznaniu odwołania, SKO przywołaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W jej uzasadnieniu SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że Starosta Z. udzielił skarżącemu decyzją z 27 marca 2017 r. zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr ewid.[...] w m. J., gm. S.. Decyzja ta została zmieniona decyzją z 2 marca 2020 r. z datą obowiązywania zezwolenia do 27 marca 2027 r. Występując o wydanie zezwolenia wnioskodawca przedłożył tytuł prawny do nieruchomości w postaci umowy najmu z 14 października 2009 r. zawartej pomiędzy nim a współwłaścicielem działki R. Ż. na okres do 31 grudnia 2021 r. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość pozostawała we współwłasności R. i A. małż. Ż. , a aktualna współwłaścicielka nieruchomości A. Ż. nie zawarła i nie zamierza zawrzeć kolejnej umowy najmu, przy czym zwróciła się do Starosty Zamojskiego o podjęcie działań w celu wyegzekwowania od skarżącego obowiązku opuszczenia nieruchomości i usunięcia z niej odpadów. Skarżący nie zawarł więc kolejnej umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości i aktualnie nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości.
W związku z tym - zdaniem SKO - nie ma możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności związanej z odpadami, objętej zezwoleniem. Ustawa o odpadach wprost wiąże uprawnienie do zbierania odpadów z prawem posiadacza odpadów do nieruchomości, na której odpady te są magazynowane, a przy ubieganiu się o zezwolenie narzuca obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do nieruchomości, co jest warunkiem wydania zezwolenia.
W ocenie SKO prawidłowo przy tym organ pierwszej instancji nałożył na stronę obowiązki w zakresie usunięcia odpadów i ewentualnie negatywnych skutków lub szkód w środowisku, przewidziane w przepisach prawa. W tym zakresie orzeczenie organu nie było przez stronę kwestionowane, zaś pismo właścicielki nieruchomości z 2 maja 2022 r. skierowane do organu wskazuje, że działalność skarżącego nie została jeszcze zakończona i nie uprzątnął on wszystkich odpadów z terenu działki.
Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wyjaśniło, że zgoda jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na przedłużenie umowy oraz takie okoliczności jak wcześniejsze wywiązywanie się strony z postanowień umowy oraz wstępna akceptacja kwoty czynszu dzierżawnego nie czynią postępowania administracyjnego wadliwym, a wydanej decyzji przedwczesną. Tytuł prawny do nieruchomości, na której prowadzono działalność w zakresie gospodarowania odpadami wygasł z dniem 31 grudnia 2021 r., a decyzję organ pierwszej instancji wydał 11 maja 2022 r. Także w toku postępowania odwoławczego umowa przedłużająca dzierżawę nie została przez stronę przedłożona. Sytuacja braku tytułu prawnego do nieruchomości utrzymuje się więc od kilku miesięcy.
Jednocześnie dodało, że organy administracji nie mogą ingerować w sferę stosunków cywilnoprawnych pomiędzy stronami umów, a dla niniejszego postępowania istotny jest sam fakt nieprzedłożenia umowy i brak tytułu prawnego do nieruchomości objętej zezwoleniem.
Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej skarżący wniósł skargę żądając uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Jego zdaniem, organy niezasadne orzekły wygaśnięcia decyzji Starosty Zamojskiego z 27 marca 2017 r. zezwalającej na zbieranie odpadów, na działce nr ewid.[...], czym naruszyły art. 7a k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny całego materiału dowodowego oraz nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony i uznanie, że zgoda jednego ze współwłaścicieli nieruchomości na przedłużenie umowy najmu nie stanowi tytułu prawnego do działki nr ewid.[...], podczas gdy nie ma prejudykatu stwierdzającego prawa nabycia spadku po współwłaścicielu R. Ż..
W uzasadnieniu skargi podniósł, że organy w żaden sposób nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego, zaś wyciągnięte wnioski leżące u podstaw wydanych decyzji oparły w całości na błędach postępowania dowodowego.
Odwołujący uzyskał bowiem od I. Ż. - córki R. Ż. zgodę na dalszą dzierżawę działki wraz z pomieszczeniami, czego organy nie uwzględniły, przez co nastąpiło błędne ustalenie stanu faktycznego, a wydane decyzje są powierzchowne, fragmentaryczne i nie korespondują z materiałem zgromadzonym w niniejszej sprawie.
Dodał, że swoją pracę na przedmiotowej nieruchomości wykonywał przez wiele lat sumiennie i rzetelnie, nigdy właściciele wydzierżawiającego placu nie mieli zastrzeżeń, ich współpraca układała się dobrze, opłata z tytułu czynszu dzierżawnego była płacona regularnie i terminowo, teren był wielokrotnie czyszczony i sprzątany, co potwierdzają liczne zgromadzone dokumenty oraz świadkowie.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo ustosunkowując się do zarzutów podkreśliło, że bezspornym jest, iż skarżący utraciła tytuł prawny do działki. Z akt sprawy wynika również, że A. Ż. małżonka zmarłego R. Ż. (przedmiotowa działka stanowiła współwłasność małżeńską) nie zawarła i nie zamierzała zawrzeć kolejnej umowy dzierżawy działki. Co więcej to ona zwróciła się do organu o podjęcie działań zmierzających do opuszczenia działki przez skarżącego.
Na rozprawie skarżący wyjaśnił, że w chwili obecnej nie użytkuje przedmiotowej działki. Oczekuje na zakończenie postępowania spadkowego po R. Ż., które ma rozstrzygnąć kwestie własności tej działki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie była zasadna.
Na wstępie swoich rozważań Sąd zaznacza, że nie było prawnego obowiązku odraczania rozprawy na wniosek skarżącego. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej jako p.p.s.a., Sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny.
Skarżący powoływał się na okoliczność toczącego się postępowania spadkowego po zmarłym R. Ż.. Kwestia ta nie ma jednak żadnego wpływu na zakres kontroli przedmiotowej decyzji. Bez znaczenia są również poruszane okoliczności należytego dbania przez skarżącego o przedmiotową działkę i chęć tego wykazania za pomocy dowodu w postaci zeznać świadków. Wyjaśnić bowiem należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym tylko w ograniczonym zakresie opiera się na dowodach przeprowadzonych przez Sąd. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może (z urzędu lub na wniosek stron) przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przytoczony przepis oznacza, że sąd administracyjny nie może przesłuchiwać stron lub świadków. W praktyce wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. przede wszystkim akt administracyjnych oraz pism i dokumentów składanych przez strony postępowania.
W rozpoznawanej sprawie, wskazane kwestie z uwagi na ich istotę (brak związku z przedmiotem zaskarżenia) nie mogły stanowić podstawy do odroczenia rozprawy. Natomiast wniosek o odroczenie rozprawy złożony w piśmie z 6 lutego 2022 r. z uwagi na brak możliwości w niej uczestniczenia przez skarżącego ze względu na wyjazd służbowy stał się bezprzedmiotowy, a to w związku z osobistym stawiennictwem skarżącego na rozprawie.
Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że spór w istocie dotyczy zaistnienia przesłanek uzasadniających wygaszenie zezwolenia na zbieranie odpadów jako bezprzedmiotowego.
Bezprzedmiotowości zezwolenia organy upatrują w utracie przez skarżącego z dniem 31 grudnia 2021 r. tytułu prawnego do działki nr [...] objętej zezwoleniem Starosty [...] z 27 marca 2017 r. na zbieranie odpadów.
W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 48 pkt 1-5 mającej w sprawie zastosowanie ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U z 2022 r. poz. 699 ze zm.) zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wygasa: 1) po upływie czasu, na jaki zostało wydane; 2) jeżeli podmiot objęty zezwoleniem zaprzestał działalności objętej zezwoleniem lub z innych powodów zezwolenie stało się bezprzedmiotowe; 3) na wniosek podmiotu objętego zezwoleniem; 4) jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie rozpoczął działalności objętej zezwoleniem w terminie 2 lat od dnia, w którym zezwolenie stało się ostateczne; 5) jeżeli podmiot objęty zezwoleniem nie prowadził działalności objętej zezwoleniem przez 2 lata.
Bezsprzecznie przesłanka z pkt 2 aktualizuje się w momencie stwierdzenia, że podmiot zaprzestał działalności lub z innych powodów stało się bezprzedmiotowe (niewykonalne, niemożliwe do wykonywania).
Przywołana bezprzedmiotowości ma charakter podmiotowy lub przedmiotowy. W tym zakresie konieczne staje się odesłanie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wygaszenie ma formę decyzji.
Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio.
W związku z tym oczywisty jest, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter odesłania do przepisów szczególnych. Takim przepisem w przedmiotowym postępowaniu jest natomiast art. 48 ustawy o odpadach, który implikuje konieczność stwierdzenia wygaśnięcia m.in. zezwolenia na zbieranie odpadów.
Podkreślenia przy tym wymaga, że bezprzedmiotowość może dotyczyć decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się niemożliwe, albo decyzji, które są w trakcie wykonywania, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za niemożliwe. W literaturze podnosi się, że: powstanie po wydaniu decyzji sytuacji odbiegającej od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Decyzja administracyjna wiąże rebus sic stantibus, co powoduje że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzję nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji i sama decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana (R. Stankiewicz, komentarz do art. 162 w: R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legalis 2021).
Przykładowo z powodu likwidacji podmiotu, rezygnacji z uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego dalsze wykonywanie decyzji.
W tych okolicznościach Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że utrata przez skarżącego tytułu prawnego do działki wskazanej w pozwoleniu na zbieranie odpadów jako miejsce ich zbierania stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia tego pozwolenia. Oczywistym bowiem jest, że utrata tytułu prawnego do działki, na której gromadzone są odpady wprost oznacza bezprzedmiotowość decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów. Podmiot prowadzący działalność w tym zakresie utracił bowiem możliwość magazynowania posiadanych odpadów, co oznacza, że posiadane zezwolenie jest niemożliwe do wykorzystania, jest bezprzedmiotowe. W sensie prawnym dochodzi do ziszczenia się przesłanki wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów o której mowa w art. 48 pkt 2 ustawy o odpadach.
Sąd nie podziela przy tym argumentacji strony, że przy ustalaniu tej okoliczności (utraty tytułu prawnego do działki nr [...] doszło z naruszeniem art. 7, 77 § 1, a przede wszystkim art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim organ dokonał oceny ujawnionych w sprawie dokumentów.
Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o odpadach magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny ale ustawa nie definiuje tego pojęcia, stąd odwołać się należy do art. 3 pkt 41 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.), gdzie tytuł prawny rozumie się jako prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy, najem, dzierżawę. Nie stanowi go zaś posiadanie, ani tym bardziej zgoda jednego z potencjalnych współwłaścicieli działki na dalszą jej dzierżawę.
Rozstrzygające w sprawie organy ustaliły natomiast w sposób jednoznaczny, że skarżący z dniem 31 grudnia 2021 r. utracił tytuł prawny do dysponowania wyżej wymienioną działką, co ewidentnie potwierdzają dowodowy zgromadzone w sprawie. O utracie prawa własności działki nr [...] przesądza jednoznacznie brzmienie aneksu do umowy dzierżawy z 10 listopada 2016 r., który wskazuje ostatni dzień jej trwania – "31.12.2021 r.". Nie został przedstawiony żaden dowód wskazujący, że umowa ta została przedłużona na jakikolwiek okres. Wręcz przeciwnie z akt sprawy wynika, że strony nie doszły do porozumienia w zakresie dalszej dzierżawy gruntu. Sam skarżący w piśmie z 17 stycznia 2022 r. przyznał, że umowa dzierżawy uległa zakończeniu i ma zamiar uporządkować plac po prowadzonej dotychczas działalności. Przywołane okoliczności są oczywiste.
Wskazać przy tym należy, że w dacie wydania zezwolenia magazynowanie odpadów odbywać się mogło na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny (art. 25 ust. 5). Zbieranie odpadów było możliwe wyłącznie za zezwoleniem (art. 41 ust. 1), wydawanym na wniosek, który musiał spełniać określone w art. 42 ust. 1 pkt 1-10 warunki. Po ich spełnieniu wnioskodawca otrzymywał zezwolenie (art. 43 ust. 1), które oznaczało m.in. miejsce zbierania odpadów.
W stanie faktycznym niniejszej sprawy, za trafną Sąd uznał ocenę organów co do tego, że skarżący utracił tytuł prawny do przedmiotowej działki, co stanowiło konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej mu na zbieranie odpadów. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym nie jest w tej sprawie dowolna i znajduje pełne w nim oparcie.
Tym samym odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał je za niezasadne. Sprawę rozstrzygnięto bowiem po wyczerpującym i prawidłowym zebraniu, a następnie rozpatrzeniu materiału dowodowego, który był wystarczający do podjęcia skarżonych rozstrzygnięć zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Biorąc pod uwagę, że organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, zarzut naruszenia art. 138 k.p.a. również nie zasługiwał na uwzględnienie.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy, przeprowadzając postępowanie w sposób zgodny z przepisami prawa procesowego, zaś wydane w sprawie decyzji nie naruszają przepisów prawa materialnego ani procesowego.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd administracyjny ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.