II SA/LU 86/03

II SA/Lu 86/03 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-03-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2003-01-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Krystyna Sidor
Wiesława Achrymowicz
Witold Falczyński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
art.5 ust.1 pkt.6 i ust.2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
art.42 ust.1 pkt. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.145 par.1 pkt.4, art. 148 par.2, art.149 , art.152
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par.1 pkt.1 lit. a i c, 135, 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński (spr.), Sędziowie asesor WSA Wiesława Achrymowicz, Sędzia NSA Krystyna Sidor, Protokolant ref.st. Małgorzata Poniatowska Furmaga, po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2004 r. sprawy ze skargi B. M., T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] ; II. zasądza od Wojewody na rzecz B. M. i T. K. po 50 ( pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2002r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia [...] grudnia 2000r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającą [...] Sp. z o.o., sieci [...], pozwolenia na budowę na działce Nr [...] przy ul. C., stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z: wieży konstrukcji stalowej o wysokości 50,5 m npt. z zawieszonymi na niej antenami nadawczo-odbiorczymi, dwóch kontenerów wraz z urządzeniami sterowniczymi usytuowanymi u podstawy wieży i kablowego przyłącza energetycznego zasilającego stację w energię elektryczną.
W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, a budowa stacji bazy telefonii komórkowej została zakończona.
Podczas postępowania administracyjnego, o realizacji inwestycji byli informowani tylko właściciele działek bezpośrednio graniczących z działką, na której zlokalizowana została stacja bazowa. Z chwilą realizacji inwestycji protest złożyli właściciele, których działki bezpośrednio nie graniczą z posesją, na której zlokalizowano inwestycję lecz oddzielone są od niej drogą 4,0 m szerokości - domagając się wznowienia postępowania w tej sprawie.
Ze względu na fakt, że projektowany zasięg promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez anteny stacji bazowej częściowo obejmuje teren działek należących do dwóch osób skarżących, sprawę przeanalizowano ponownie.
Stwierdzono, że na działkach dwóch osób skarżących (T.K. i B.M.) - objętych zasięgiem emitowanego promieniowania - na poziomie terenu od 0,3 do 1,8 m pomiary promieniowania elektromagnetycznego wykazały wartości poniżej 0,02 W/m2 (przy wartościach normatywnie dopuszczalnych 0,1 W/m2), natomiast działki pozostałych osób skarżących nie są objęte projektowanym zasięgiem promieniowania. W tej sytuacji obawy i protesty osób skarżących dotyczące szkodliwości promieniowania uznano za nieuzasadnione.
W ocenie organu administracji nie został również naruszony interes prawny skarżących, gdyż zgodnie z art. 42 ust.1 pkt. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), który normuje wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu m. in. wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - taki zapis został uczyniony. Interesy osób trzecich mają bowiem charakter interesów faktycznych, podczas gdy interesy strony mają charakter interesów prawnych. Interesem prawnym jest taki interes, który da się wyprowadzić z określonego przepisu prawnego, regulującego prawną sytuację podmiotu. Związek pomiędzy normą prawa materialnego a sytuacją prawną danego podmiotu musi być bezpośredni, a decyzja stosowania prawa, która na podstawie tego prawa może być podjęta, musi mieć możliwość wpływu na jego sytuację prawną. Ponadto ma to być interes indywidualny, czyli dający się przypisać konkretnemu podmiotowi. Interes faktyczny jakiegokolwiek podmiotu, chociażby dał się racjonalnie uzasadnić, jeżeli nie jest powiązany z regulacją materialno-prawną i z możliwością podjęcia na podstawie normy prawa materialnego decyzji w powyższy sposób skutkującej, nie nabiera charakteru interesu prawnego, a w konsekwencji strona nie legitymująca się takim interesem nie posiada przymiotu strony na gruncie art. 28 Kpa. Skarżący właściciele działek należą do podmiotów, które mają interes faktyczny w tym, aby na terenie , gdzie znajdują się ich działki, panowały akceptowane przez nich warunki, tj. nie powstawały w bliskim otoczeniu obiekty, które chociażby potencjalnie mogą pogorszyć dotychczasowe warunki. Nie oznacza to jednak, że uzasadnia to traktowanie tego interesu jako interesu prawnego. O tym ostatnim decyduje bowiem przepis prawa materialnego, który winien być wskazany w przesłanych protestach. Skarżący w swoich pismach nie wskazują na żaden przepis prawa materialnego, z którego dałby się wyprowadzić ich interes prawny w rozumieniu przedstawionym powyżej.
Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Zastępcy Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2002r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewody na skutek odwołań wniesionych przez T.K., B.M. oraz 15 innych osób - właścicieli działek nie graniczących bezpośrednio z nieruchomością objętą sporną inwestycją, które domagały się wznowienia postępowania w sprawie.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż osoby te nie mają przymiotu strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Nie wskazały one bowiem żadnego przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, stanowiącego podstawę interesu prawnego, który stwarzałby im legitymację procesową strony do żądania wznowienia postępowania .
Nie można uznać, że spełnia ten wymóg samo twierdzenie odwołujących się, iż występować będzie bliżej nieokreślone promieniowanie elektromagnetyczne na ich działkach lub w pobliżu ich działek . Przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę mogą zaś mieć tylko te osoby, których interesu prawnego wynikającego z uregulowań prawa budowlanego (art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane – Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) dotyczy realizacja inwestycji na wskazanym terenie.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli: B.M. i T.K., którzy podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną interpretację art. 5 Prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy, domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji i przyznania im statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Skarżący wyjaśnili, iż na podstawie wydanego pozwolenia budowlanego [...] wybudowała na działce Nr [...] przy ul. C. stację nadawczo-odbiorczą składającą się z masztu o wysokości 50,5 m wraz z antenami oraz dwóch kontenerów. Jeden z tych kontenerów jest zabudowany urządzeniami, które za pośrednictwem masztu i anten wysyłają promienie niejonizujące. Wytworzone pole elektromagnetyczne obejmuje znaczny obszar działek skarżących. Aktualnie uruchomione jest urządzenie nadawcze systemu [...]900 tj. o częstotliwości 900 MHz. Po uruchomieniu urządzeń nadawczych o częstotliwości 1800 MHz promieniowanie będzie przekraczało znacznie dopuszczalne normy. W czasie mgły i opadów deszczu promieniowanie to będzie wzrastać i wtedy normy dopuszczalne mogą być przekroczone nawet przy eksploatacji urządzeń 900 MHz.
l
\
Promieniowanie obejmuje ok.30% działek skarżących, wskutek czego działki te straciły praktycznie wartość gospodarczą i rynkową. Tereny te nie nadają się do żadnych upraw i nie wolno wznosić tam żadnych budynków.
Częste przebywanie w strefie promieniowania grozi też utratą zdrowia. Rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 14 lipca 1998r. oraz opinia Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z 19 września 2000r. zaliczają przedmiotową inwestycję do mogących pogorszyć stan środowiska naturalnego.
Odmowa przyznania skarżącym praw strony pozbawiła ich możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami określającymi wysokość aktualnego promieniowania oraz jego wielkość po uruchomieniu urządzeń znajdujących się w drugim kontenerze.
Nie mieli oni także możliwości składania wniosków dowodowych.
Zdaniem skarżących przepis art. 5 Pr. bud. pozwala na utożsamienie osób trzecich w procesie budowlanym ze stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Uprawnienie osób trzecich wskazane w art. 5 Pr.bud . stanowi bowiem ich interes prawny.
B.M. i T.K. powołali się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996r. sygn. III ARN 73/95 (OSNAPiUS 1996 r. , Nr 18, poz. 260), w którym przypomniano, iż określenie "uzasadnionych interesów osób trzecich" wynika z całościowych w tym względzie uregulowań, w tym ustawy – Prawo budowlane oraz art. 144 k.c.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postępowanie w niniejszej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie zostało zakończone przed dniem 1 stycznia 2004r. , wobec czego podlegała ona rozpoznaniu na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270).
Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest zagadnienie przysługiwania skarżącym T.K. i B.M. przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie [...] – Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej na działce Nr [...] przy ul. C.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Status strony w postępowaniu w sprawach z zakresu prawa budowlanego, podobnie zresztą jak w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, mają osoby trzecie w rozumieniu przepisów art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 42 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
W uchwale z dnia 4 grudnia 1995 r. Sygn. akt VI SA 20/95 (ONSA 1996 r., Nr 2, poz. 54 ), jak też w uchwale z dnia 25 września 1995 r. Sygn. akt VI SA 13/95 (ONSA 1995, Nr 4, poz. 154) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stroną postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek.
Powyższą ocenę prawną należy odnieść także do określenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Zarówno bowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i decyzja o pozwoleniu na budowę nie mogą naruszać uzasadnionych interesów osób trzecich.
W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądowym zwraca się przy tym uwagę, że nieuzasadnione byłoby ograniczanie kręgu osób trzecich wyłącznie do podmiotów władających nieruchomościami położonymi w bezpośrednim sąsiedztwie. Jeśli bowiem inwestycja będąca przedmiotem postępowania będzie powodowała powstawanie uciążliwości w środowisku naturalnym na przykład przez emisję zanieczyszczeń do powietrza , hałasu i wibracji, zakłóceń elektrycznych bądź promieniowania, to negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia może rozprzestrzeniać się na obszary nie graniczące bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być wzniesiona ta inwestycja (zob. T. Bąkowski – “Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu" – Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2001, ss. 114-117, J. Siegień – “Prawo budowlane – Komentarz", 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2001, ss. 94-97, wyrok NSA z 29.06.2001r. sygn. IV SA 594/99 – LEX Nr 54166).
W powołanej wyżej uchwale z 25 września 1995 r. Sygn. VI SA 13/95 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w każdej ze spraw kryterium oceny, czy określone podmioty będą mieć status strony, “będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a.". Innymi słowy interes prawny właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich musi być badany w każdym indywidualnym przypadku. To, czy winni być oni uznani za stronę postępowania, zależy od stopnia uciążliwości oraz zasięgu oddziaływania inwestycji na ich nieruchomości.
Z poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleń wynika, że działki T.K. i B.M. będą objęte zasięgiem promieniowania emitowanego przez anteny przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, z tym wszakże, iż promieniowanie to nie będzie przekraczało wartości normatywnie dopuszczalnych.
Skarżący wyrażają w tym względzie odmienne stanowisko i twierdzą, że po uruchomieniu urządzeń nadawczych o częstotliwości 1800 MHz promieniowanie będzie znacznie przekraczało dopuszczalne normy.
Co więcej, uważają oni, że normy te będą przekroczone także przy eksploatacji urządzeń o częstotliwości 900 MHz przy określonych warunkach atmosferycznych.
Rozstrzygnięcie tej kontrowersji możliwe jest jedynie w sytuacji, gdy skarżący są stroną postępowania i mogą w nim przedstawiać odpowiednie dowody.
Wypada podkreślić, że art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego zapewnia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę ochronę interesów osób trzecich m.in. przed uciążliwościami powodowanymi przez zakłócenia elektryczne i promieniowanie.
W sytuacji zatem, gdy promieniowanie emitowane przez anteny przedmiotowej stacji telefonii komórkowej niewątpliwie będzie się rozciągało na obszar nieruchomości skarżących, a sporna jest jedynie jego wielkość, to skarżący mają interes prawny wynikający z cyt. przepisu, by brać udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę tej stacji, w którym istotne jest ustalenie, czy promieniowanie to nie przekroczy dopuszczalnych norm.
Wydane w niniejszej sprawie decyzje organów obu instancji naruszają zatem art. 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego jak również art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpatrując sprawę należy więc ustalić, czy podanie skarżących o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).
Z kolei po przeprowadzeniu tego postępowania, w zależności od jego wyników, organ winien wydać jedną z decyzji, o jakich mowa w art. 151 k.p.a.
Z przytoczonych wyżej względów na podstawie art. .145 § 1 lit. a i c , art. .135 i art. 200 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.