II SA/Lu 850/22

II SA/Lu 850/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-03-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 20 ust. 4, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 35 ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 października 2022 r. znak: IF-VII.7840.7.52.2020/2022.DB-2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 4 października 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania A. P. (dalej jako: skarżący), Wojewoda Lubelski (dalej także jako: Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję Starosty Zamojskiego (dalej także jako: Starosta) z 28 lipca 2022 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą T. P. sp. z o.o. z/s w W. (dalej także jako: spółka, inwestor) pozwolenia na budowę telekomunikacyjnego obiektu budowlanego B. wraz z infrastrukturą towarzyszącą i wewnętrzną linią zasilającą, usytuowanego na działce nr ew. [...], położonej w obrębie S., jednostka ewidencyjna S.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W dniu 12 czerwca 2020 r. do Starosty wpłynął wniosek inwestora, działającego wówczas pod firmą P. I. sp. z o.o. zs. w W., w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i ustalenia pozwolenia na budowę wskazanego powyżej telekomunikacyjnego obiektu budowlanego.
Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z 22 października 2020 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. obiektu. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, jednak decyzją z 22 grudnia 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W wyniku skargi A. P., wyrokiem z 14 grudnia 2021 r. (II SA/Lu 191/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z 22 grudnia 2020 r. oraz decyzję Starosty z 22 października 2020 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność weryfikacji, czy dla inwestycji objętej wnioskiem istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W wykonaniu obowiązków wynikających z ww. wyroku, postanowieniem z 19 kwietnia 2022 r. Starosta nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez: przedłożenie kwalifikacji przedsięwzięcia, będącego wieloantenową instalacją wraz z oceną możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład projektowanej instalacji; dostarczenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, która uwzględnia sumowanie mocy wszystkich anten, dla których możliwe jest nakładanie się wiązek promieniowania.
W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie, inwestor pismem datowanym na 9 czerwca 2022 r. wskazał m.in., że w dniu 4 czerwca 2022 r. weszło w życie Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2022 r., poz. 1071). Akt ten zmienił katalog przedsięwzięć mogących wpływać na środowisko, wyłączając z niego instalacje radiokomunikacyjne.
W związku z powyższym organ I instancji doszedł do przekonania, że żądanie dostarczenia decyzji środowiskowej dla niniejszej inwestycji stało się bezprzedmiotowe. Dokonał także kontroli zgodności planowanego zamierzenia w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Starosta stwierdził, że planowana inwestycja jest zgoda z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. W tej sytuacji wskazaną na wstępie decyzją z 28 lipca 2022 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. telekomunikacyjnego obiektu budowlanego.
W odwołaniu od decyzji Starosty skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projektu budowlany bez odpowiedniego zbadania złożonego wniosku oraz z sytuacji, gdy projekt był niekompletny i nie zawierał stosownych opinii. Ponadto skarżący zarzucił niezastosowanie się do wyroku WSA w Lublinie z 14 grudnia 2021 r.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 4 października 2022 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że zastosowanie się do oceny prawnej i wykonanie wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Sądu sprowadzało się do zweryfikowania, czy planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej jako: r.p.o.ś.). Wojewoda wyjaśnił, że rozporządzenie z 2022 r. zmieniło powyższe rozporządzenie w ten sposób, że z wykazu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko usunięto instancje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne oraz radiolokacyjne. Podstawą zaś orzekania w sprawie administracyjnej są przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji. Jeśli w czasie od wszczęcia postępowania do wydania decyzji przepisy prawa materialnego ulegną zmianie organ orzekający obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika co innego. Przepisy zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie przewidują, że w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. zmiany stosować należy przepisy przedmiotowego rozporządzenia w brzmieniu dotychczasowym. Zdaniem Wojewody skoro sporna budowa telekomunikacyjnego obiektu budowlanego nie może zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, ani potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, weryfikacja czy zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. inwestycji na środowisko, jak i konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, stała się bezprzedmiotowa. Również bezprzedmiotowym stało się dokonanie zsumowania parametrów i oddziaływań anten promieniujących w tych samych lub istotnie zbliżonych kierunkach.
Z uwagi na to, że czynnikiem mogącym wpływać na środowisko jest powstanie obszaru oddziaływania pól elektromagnetycznych, wytwarzanych przez projektowane anteny nadawczo-odbiorcze instalacji radiokomunikacyjnej na obiekcie, Wojewoda przywołał treść rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U z 2019 r., poz. 2448; dalej jako: r.d.p.e.). Z dokumentacji projektowej wynika, że anteny sektorowe działać będą w pasmach częstotliwości 900 MHz, 1800 MHz oraz 2100 MHz. Dla projektowanych anten gęstość mocy S wynosić będzie odpowiednio 4,5 W/m2, 9 W/m2 oraz 10 W/m2. Rozwiązania przyjęte przez inwestora sprawiają, że pola elektromagnetyczne o ponadnormatywnych wartościach gęstości mocy wystąpią wyłącznie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi określonej w kwalifikacji przedsięwzięcia, będącej częścią projektu budowlanego. W kwalifikacji przedsięwzięcia przyjęto dopuszczalną wartość gęstości mocy S = 2 W/m2. Z przeprowadzonej analizy rozkładu pól elektromagnetycznych, którą wykonano dla najbardziej niekorzystnych przypadków, tj. jako sumaryczny dla wszystkich anten (pasm) w sektorze, wynika, że wartości, które przekroczą dopuszczalną (przyjętą) normę, wystąpią nie dalej niż 21,7 m od anten, na wysokości nie mniejszej niż 48,6 m, czyli w miejscach niedostępnych dla ludzi.
Wojewoda stwierdził również zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., uchwalonego uchwałą nr XLV/215/2002 Rady Gminy S. z dnia 24 września 2002 r.. Ze złożonego projektu wynika, że wieża wraz z osprzętem i instalacją radiokomunikacyjną usytuowaną będzie na obszarze przeznaczonym w planie pod użytki rolne. Obiekt telekomunikacyjny w postaci wieży radiokomunikacyjnej zalicza się do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że w sprawie zastosowanie ma art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 884; dalej jako: specustawa telekomunikacyjna), zgodnie z którym jeśli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu m. in. na cele rolnicze i leśne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.
Organ II instancji stwierdził również zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U z 2005 r., nr 219, poz. 1864 ze zm.). W ocenie Wojewody budowa telekomunikacyjnego obiektu budowlanego B. nie wpływa na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem. Nie będzie także powodować ponadnormatywnego promieniowania pól elektromagnetycznych w miejscach dostępnych dla ludzi, uwzględniając zabudowę istniejącą, jak przyszłą, realizowaną zgodnie z obowiązującym planem miejscowym.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody A. P. zarzucił naruszenie:
(1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), przez niezastosowanie się do wyroku Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Lublinie z 17 lutego 2021 r. ( II SA/Lu 191/21) i dowolną jego interpretację;
(2) art. 6 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.) w zw. z art. 59
i art. 62a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku
i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029, ze zm.; dalej jako: u.u.i.ś.), poprzez działanie niezgodne z prawem tj. m.in. wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji zatwierdzającą projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy organ nie spełnił przesłanek do wydania takiej decyzji, tj. organ nie zweryfikował dostatecznie, nie ocenił poprawnie, złożonej przez inwestora dokumentacji; organ nie przeprowadził rzetelnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, i wydał decyzję w sytuacji gdy nie powinien jej wydawać;
(3) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 P.b., m.in. poprzez wydanie decyzji prze utrzymującej w mocy decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na budowę, w sytuacji gdy nie zostały spełnione przesłanki do jej wydania, tj.: a) zgodność wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś, b) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, w sytuacji gdy decyzja taka zachowując zasadę praworządności nie powinna być wydana.
(4) art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., gdyż Wojewoda nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do starannego ustalenia stanu faktycznego sprawy, uwzględniając przy tym interes społeczny i słuszny interes strony; organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; prowadził postępowanie w taki sposób, że nie zachowywał zasady, bezstronności i równego traktowania, przez dawanie wiary oświadczeniom wnioskodawcy/inwestora, bez żadnej weryfikacji, a pomijanie zastrzeżeń skarżącego;
(5) art. 77 pkt 1 k.p.a., gdyż Wojewoda nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;
(6) art. 80 w zw. z art. 81a w zw. z art. 84 k.pa., gdyż organ nie dokonał żadnych merytorycznych czynności związanych z oceną zgodności inwestycji z warunkami środowiskowymi, poprzestał jedynie na uznaniu za niebudzące wątpliwości, oświadczenia inwestora wskazane we wniosku, nie dokonując żadnej własnej analizy, nie dokonał swobodnej oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, pomimo nieposiadania wiedzy szczególnej nie powołał biegłego, a jedynie oparł się na oświadczeniach inwestora;
(7) art. 34 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 2 i 5 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 P.b., poprzez wydanie decyzji w oparciu o projekt budowlany niespełniający wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego;
(8) § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 8 r.p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Sprawa udzielenia pozwolenia na budowę spornego obiektu telekomunikacyjnego na działce nr [...] była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w związku z tym kwestią kluczową, wymagającą weryfikacji w pierwszej kolejności, jest zagadnienie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku WSA w Lublinie z 14 grudnia 2021 r. (II SA/Lu 191/21).
Jak wskazano wyżej, przyczyną uchylenia poprzednich decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej wyrokiem Sądu z 14 grudnia 2021 r. była błędna ocena charakteru inwestycji w perspektywie oceny kwalifikacji przedsięwzięcia jako zawsze lub potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko, a w dalszej konsekwencji – wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. W ocenie Sądu błędne było stanowisko organów, opierające się na analizie oddziaływania odwołującej się wyłącznie do równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny. Uchylając zaskarżone decyzje, Sąd odwołał się do dominującego w ówczesnym orzecznictwie poglądu wskazującego na konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływań i obowiązku sumowania równoważnych mocy promieniowanych izotropowo przez pojedyncze anteny.
Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w ww. wyroku obejmowały następując kwestie:
(1) weryfikację, na podstawie danych zawartych w projekcie budowlanym i w oparciu o przepisy ochrony środowiska, czy w sprawie dla danego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; wiązać się to będzie z oceną czy planowaną inwestycję można zaliczyć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku; Sąd zastrzegł przy tym, że ocen takich należy dokonać przy zsumowaniu parametrów i oddziaływań anten promieniujących w tych samych lub istotnie zbliżonych kierunkach (azymutach).
(2) ocenę, czy w związku z sumowaniem parametrów i oddziaływań anten promieniujących w tych samych lub zbliżonych kierunkach nie doszło do przekroczenia dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku.
(3) kontrolę przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowalny z uwzględnieniem, że maksymalny możliwy kąt pochylenia osi wiązek promieniowania anten, a więc tzw. tilt, tak jak i wszystkie inne istotne parametry projektowanego przedsięwzięcia, powinny zostać określone i wynikać z projektu budowalnego i jego załączników, nie zaś być podawane wyłącznie jako pewne dane stanowiące podstawę do dokonania analiz kwalifikacji przedsięwzięcia.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Zastrzeżenie zawarte w końcowej części przywołanego przepisu jest w rozpoznawanej sprawie kluczowe. Ocena prawna i wskazania Sądu zawarte w wyroku z 14 grudnia 2021 r. bazowały na przepisach rozporządzenia z 10 września 2019 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji będącej ówczesnym przedmiotem skargi (grudzień 2020 r.) i na poglądach wyrażanych w ówcześnie dominującej linii orzeczniczej. Stan ten uległ fundamentalnej zmianie z dwóch przyczyn.
Po pierwsze, w dniu 7 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę (III OPS 1/22) o następującej treści: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko [...] jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Tym samym, z uwagi na moc wiążącą uchwały NSA (art. 269 p.p.s.a.) ocena prawna WSA w Lublinie wyrażona w wyroku z 14 grudnia 2021 r. stała się nieaktualna.
Po drugie, jak zasadnie wskazały organy administracji architektoniczno-budowlanej, w dniu 4 czerwca 2022 r. weszło w życie wspomniane wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach zmian, prawodawca usunął z wykazów przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokalizacyjne (uchylono pkt 7 w § 2 ust. 1 i pkt 8 w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2019 r.). W efekcie instalacje tego rodzaju, w tym stanowiące element stacji bazowych telefonii komórkowych, nie wymagają już przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko o decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 u.u.i.ś.). Co istotne dla rozpoznawanej sprawy, zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego z 5 maja 2022 r. wskazano, że do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zmienianego w § 1, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, lub zgłoszeń, o których mowa w art. 72 ust. 1a tej ustawy, stosuje się przepisy rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
W efekcie w rozpoznawanej sprawie, przy wydawaniu nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornego obiektu po dniu 4 czerwca 2022 r. należało już stosować przepisy rozporządzenia z 2019 r. w nowym brzmieniu, a zatem z pominięciem obowiązku przeprowadzenia oceny środowiskowej i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jest to kolejna przyczyna, dla której ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku z 14 grudnia 2021 r. utraciły moc wiążącą.
Prawidłowe zastosowanie rozporządzenia z 2019 r., z uwzględnieniem jego nowelizacji z 2022 r. i zawartych w tej nowelizacji przepisów przejściowych prowadzi do wniosku, że dla spornej inwestycji nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, gdyż nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 u.u.i.ś.). Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie miały zatem podstaw, aby uzależnić udzielenie pozwolenia na budowę od przedstawienia takiej oceny przez inwestora (art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b.).
Jakkolwiek zatem organy miały obowiązek ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., w miarodajnym w rozpoznawanej sprawie brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r.), to w grę wchodziły wyłącznie wymagania wynikające bezpośrednio z obowiązujących przepisów prawa, a nie z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która w rozpoznawanej sprawie nie była wymagana.
Z uwagi na charakter inwestycji, będącej źródłem promieniowania elektromagnetycznego, ocena przedłożonego projektu budowlanego powinna zostać przeprowadzona przez pryzmat przepisów dotyczących dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, na co wskazywano w wyroku z 14 grudnia 2021 r. (w tym zakresie ocena prawna zawarta w wyroku z 14 grudnia 2021 r. zachowała aktualność). Wbrew zarzutom skargi, taką ocenę organy administracji architektoniczno-budowlanej przeprowadziły, opierając się na dokumentacji projektowej oraz przepisach wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (s. 2-3 decyzji Starosty, s. 6 decyzji Wojewody)
Elementem przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej była "Analiza rozkładu pół elektromagnetycznych w otoczeniu instalacji radiokomunikacyjnej P. sp. z o.o.". W analizie przedstawiono obliczenia, tabele i mapy dotyczące zasięgu występowania pól elektromagnetycznych, zarówno dla anten sektorowych, jak i dla radioliniowych, w przypadku tych pierwszych – uwzględniając zarówno tilt minimalnej, jak i tilt maksymalnej pracy. Obliczenia przeprowadzono zarówno dla maksymalnej mocy EIRP na pasmo dla pojedynczej anteny, jak również dla łącznej mocy dwóch anten usytuowanych na tym samym azymucie, dla obydwu pasm (tabele na s. 6-7 Analizy). Autor analizy przyjął stały, najbardziej rygorystyczny pułap poziomu pola elektromagnetycznego – dopuszczalna wartość gęstości mocy S=2 W/m2 (s. 5 Analizy). Przy takich założeniach maksymalny zasięg występowania pól elektromagnetycznych o gęstościach mocy przekraczających ww. wartość sięgał 21-5-21,7 m (w zależności od tiltu pracy) od środka pola elektrycznego anten, a minimalna wysokość występowania tych pól mieściła się w wartościach od 51,1 do 51,7 m n.p.t. dla tiltu minimalnego oraz 50,0 do 50,9 m n.p.t. dla tiltu maksymalnego anten sektorowych. W przypadku anten radioliniowych, maksymalny zasięg występowania pól wynosił od 4,4 do 7,5 m, a minimalna wysokość – od 48,6 do 49,0 m n.p.t. W takich uwarunkowaniach jest oczywiste, że obszary, w których mogą wystąpić potencjalne przekroczenia wartości gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego stanowią miejsca niedostępne dla ludzi, zarówno biorąc pod uwagę aktualny (istniejący), jak
i potencjalny (zgodny z ustaleniami planu miejscowego) sposób zagospodarowania działek sąsiadujących. Co istotne – na co trafnie zwrócił uwagę Wojewoda, we wspomnianej Analizie przyjęto dopuszczalną wartość gęstości pola mocy na poziomie obniżonym w stosunku do tego, który powinien mieć zastosowanie dla anten działających w pasmach częstotliwości wskazanych w projekcie. Innymi słowy: autor analizy przyjął ostrzejsze wymogi niż realnie dopuszczalne przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z 26 września 2019 r. (dla projektowanych anten rzeczywista, dopuszczalna rozporządzeniem wartość gęstości mocy wynosi – w zależności od częstotliwości pracy anteny – 4,5 W/m2, 9 W/m2 oraz 10 W/m2). Pomimo takich, ostrzejszych założeń, analiza wykluczyła możliwość wystąpienia w miejscach dostępnych dla ludzi obszarów oddziaływania anten, na których może wystąpić potencjalnie przekroczenie gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego.
Organy prawidłowo oceniły również zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego (art. 35 ust. 1 pkt 1 in principio P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r.). Należy przy tym zauważyć, że w tym zakresie, na podstawie art. 153 p.p.s.a. wiążąca pozostaje ocena prawna wyrażona w poprzednim wyroku – z 14 grudnia 2021 r. Już wówczas, w sposób wiążący Sąd wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W całości pozostaje aktualny wywód zawarty w uzasadnieniu wyroku z 14 grudnia 2021 r., w którym wskazano: "Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu działka, na której ma być realizowana inwestycja, położona jest częściowo w obszarze oznaczonym symbolem MR - tereny zabudowy wiejskiej z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową siedliskową i jednorodzinną z dopuszczeniem działalności związanej z zaopatrzeniem i bytowaniem ludności wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi oraz w części działka na terenie oznaczonych symbolem RZ - użytki zielone (łąki i pastwiska), przy czym ze złożonego wraz z projektem budowlanym wypisu i wyrysu z planu miejscowego wynika, że sama wieża wraz z osprzętem i instalacją radiokomunikacyjną usytuowana będzie na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym pod użytki zielone (teren oznaczony symbolem RZ). Tego rodzaju obiekt telekomunikacyjny w postaci wieży radiokomunikacyjnej zaliczyć należy inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co oznacza, że w sprawie zastosowanie miał art. 46 [specustawy telekomunikacyjnej]). Z przepisu art. 46 ust. 2 tej ustawy wynika wprost, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W sytuacji braku w planie zakazów lub ograniczeń dotyczących lokalizacji tego rodzaju obiektów powyższe uprawniało organ do stwierdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".
Organy stwierdziły również zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r.), w szczególności przepisami Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Skarżący nie wskazuje w tym względzie żadnych zarzutów, a Sąd nie dostrzega również z urzędu żadnych wadliwości projektu w perspektywie wymogów techniczno-budowlanych dla tego rodzaju obiektu.
Wbrew zarzutom skargi, organy administracji architektoniczno-budowlanej prawidłowo oceniły również elementy formalne projektu, tj. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenia o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 20 ust. 2
i art. 12 ust. 7 P.b. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r.).
Organy uznały, że projekt jest kompletny, a Sąd nie dostrzega, aby brakowało w nim jakiegokolwiek elementu wymaganego przepisami obowiązującego w dacie sporządzenia projektu (miarodajnego dla sprawy) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935, ze zm.). Do projektu dołączono wymagane opinie, tj. opinię Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z 22 czerwca 2017 r. (k. 48 projektu) oraz opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego z maja 2017 r. (k. 79 i n. projektu).
Skarżący podnosi zarzut niekompletności projektu, jednak zarzut ten opiera się na twierdzeniu, że "aby wniosek był kompletny, powinien zawierać opinię niezależnego biegłego w zakresie możliwości zaistnienia interferencji fal elektromagnetycznych".
Zarzut w istocie zatem nie dotyczy kompletności dokumentacji przedłożonej przez inwestora (skarżący nie wskazuje, że projekt nie zawiera któregoś z obligatoryjnych elementów wymaganych ww. rozporządzeniem z 2012 r.), ale jego wadliwej oceny. Skarżącemu chodzi bowiem o to, że aby prawidłowo ocenić dokumentację przedłożoną przez inwestora, trzeba poddać ją ocenie biegłego.
Argumenty te nie są zasadne z kilku przyczyn.
Po pierwsze, ustalenia w zakresie oddziaływań pół elektromagnetycznych emitowanych przez sporną instalację bazują na wspomnianej wyżej Analizie rozkładu pól. W miarodajnym stanie prawnym nie istniały przepisy wymagające, aby taka analiza była sporządzona przez osobę mającą odpowiednie uprawnienia budowlane, bowiem nie jest to element bezpośredniego projektowania budowlanego. Tym niemniej jednak odpowiedzialność za rzetelność tej analizy biorą na siebie wszyscy autorzy projektu, w tym projektant, składając – na podstawie art. 20 ust. 4 P.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2020 r.) – oświadczenie, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Takie oświadczenie – z 25 sierpnia 2020 r. – jest dołączone do projektu (k. 6).
Po drugie, z istoty zakresu weryfikacji projektu budowlanego i dołączonej przez inwestora dokumentacji (art. 35 P.b.), a także z przepisów określających zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej (art. 81 ust. 1 P.b.) wynika, że pracownicy tych organów muszą dysponować odpowiednią wiedzą techniczną, aby weryfikować prawidłowość przedkładanej przez inwestora dokumentacji.
Po trzecie, jak już była o tym mowa wyżej – analiza rozkładu pól elektromagnetycznych została przeprowadzona również dla łącznej mocy dwóch anten usytuowanych na tym samym azymucie, dla obydwu pasm (tabele na s. 6-7 Analizy).
Po czwarte, skarżący stawia ogólny argument konieczności weryfikacji przedłożonej przez inwestora dokumentacji przez niezależnego biegłego, ale ze swojej strony nie wskazuje żadnych konkretnych zastrzeżeń, nie wytyka żadnych konkretnych błędów w tej dokumentacji.
Jeżeli zatem dokumentacja projektowa została sporządzona przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i mające odpowiednią wiedzę techniczna, które wzięły odpowiedzialność za prawidłowość tej dokumentacji, pracownicy organów administracji architektoniczno-budowlanej nie dostrzegli w tej dokumentacji błędów, a skarżący również nie podnosi żądnych konkretnych zastrzeżeń, to nie sposób racjonalnie uznać, by zachodziła potrzeba powoływania w sprawie opinii biegłego. Organ powinien powołać biegłego, jeżeli w sprawie wymagane są wiadomości specjalne (art. 84 k.p.a.), czyli wówczas, gdy nie jest w stanie samodzielnie ustalić faktów kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), z uwagi na to, że ustalenia te wymagają takiej wiedzy czy umiejętności, którymi z założenia nie dysponują pracownicy organu. Biorąc pod uwagę przedstawione argumenty, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie było żadnych podstaw do sięgnięcia po dowód z opinii biegłego.
Z powyższych rozważań płynie wniosek, że skoro inwestor spełnił wszystkie wymagania określone prawem (art. 35 ust. 4 P.b.), w rozpoznawanej sprawie organy nie miały podstaw do wydania decyzji odmownej dla inwestora. Rozstrzygnięcia organów są zatem zgodne z prawem.
Podniesione w skardze zarzuty są niezasadne.
W szczególności niezasadny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. (pkt 1 zarzutów skargi), z uwagi na omówioną wyżej utratę mocy wiążącej istotnej części oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z 14 grudnia 2021 r., spowodowaną zmianą stanu prawnego. Z analogicznych przyczyn niezasadne są również zarzuty związane z udzieleniem pozwolenia na budowę bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – w szczególności zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. i w zw. z art. 59 i art. 62a u.u.i.ś. (pkt 2 zarzutów skargi) oraz naruszenia § 2 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (pkt 8 zarzutów skargi).
Jak już wyżej wyjaśniono, organy dokonały prawidłowej oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej, która była kompletna i zawierała wszystkie niezbędne elementy i nie miały podstaw, aby przeprowadzać ich weryfikację z wykorzystaniem opinii biegłego. Chybione są zatem zarówno zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-3 P.b. (pkt 3 zarzutów), jak i zarzuty naruszenia zasady prawdy materialnej oraz zasad oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 81a, art. 84 § 1 k.p.a.; pkt 4, 5 i 6 zarzutów skargi). Jak wywiedziono wyżej, wbrew argumentom skarżącego, projekt budowlany spełniał wszystkie wymagania określone w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach odrębnych, zatem zarzut naruszenia art. 34 ust. 4 w zw. z art. 34 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 2 i 5 oraz art. 35 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 P.b. jest bezpodstawny.
Całkowicie niezasadny jest również zarzut naruszenia zasady harmonizowania interesów stron i interesu publicznego (art. 7 k.p.a.) oraz zasad bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Jak wskazano wyżej – skoro inwestor spełnił wszystkie prawnie określone wymogi, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły odmówić udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.). Skarżący dość specyficznie rozumie bezstronność i równe traktowanie – widząc jedynie potrzebę ochrony swojego interesu jako współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, nie dostrzegając jednak praw inwestora wynikających z zasady wolności budowlanej (art. 4 P.b.). Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu w tym, że budowa spornego obiektu znacznie obniży – jego zdaniem – wartość terenów sąsiadujących. Nie uwzględnia jednak faktu, że każdy właściciel nieruchomości musi liczyć się z faktem, że nieruchomości sąsiadujące mogą być zagospodarowywane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, choć niekoniecznie korzystny dla tegoż właściciela. Jeżeli plan miejscowy pozwala na realizację tego rodzaju inwestycji na analizowanym terenie, inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych norm oddziaływania na środowisko (w analizowanym przypadku: nie są przekroczone dopuszczalne normy wartości pola elektromagnetycznego), projekt spełnia wszystkie prawem określone wymogi, to skarżący musi pogodzić się z tym, że inwestor ma prawo do korzystania z wolności zabudowy, czyniąc to w pełni w graniach dozwolonych prawem. Trzeba przy tym zauważyć, że inwestycja jest realizowana na obszarze przeznaczonym w planie pod użytki zielone, tereny sąsiednie są przeznaczone pod zabudowę zagrodową, sposób umiejscowienia spornego obiektu (południowa część działki nr [...], znaczne oddalenie od jakichkolwiek zabudowań; zob. mapa na k. 125 projektu budowlanego) wskazuje ewidentnie na dążenie inwestora do ograniczenia potencjalnego negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiadujące. W tej sytuacji twierdzenia skarżącego o braku wyważenia interesu inwestora i sprzeciwiającego się inwestycji współwłaściciela nieruchomości sąsiadującej oraz braku bezstronności
i równego traktowania są zdecydowanie pozbawione racjonalnych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.