II SA/LU 85/21

II SA/Lu 85/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Sygn. powiązane
II OSK 2642/21 - Wyrok NSA z 2024-09-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: L. WINB), po rozpoznaniu odwołania A. R. (dalej jako: skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta L. z [...] r. o umorzeniu postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z podniesieniem i utwardzeniem terenu działki nr [...] przy ul. [...] w L..
Stan sprawy, w którym wydano decyzję przedstawia się następująco:
Postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych na ww. działce zostało wszczęte w [...] r., na wniosek skarżącej. W [...] r. przeprowadzono kontrolę na nieruchomości, w trakcie której stwierdzono, że od strony działki sąsiedniej nr [...], stanowiącej własność skarżącej, powierzchnia terenu jest częściowo utwardzona. Utwardzenie działki wykonane jest z dwóch pasów z kostki betonowej. Każdy pas ma wymiary: 0,71 m szerokość i 11,60 m długość, a wylewka betonowa ma wymiary: 6,0 m długość oraz 2,35 m szerokość. Spadek części utwardzonej działki, zlokalizowany jest wzdłuż ogrodzenia pomiędzy obydwiema działkami. Skarżąca oświadczyła do protokołu, że grunt na działce nr [...] został podniesiony o ok. 30 cm, a nastąpiło to w trakcie budowy nowego ogrodzenia od frontu tej działki. Zwróciła również uwagę na zły stan ogrodzenia na jej działce, który w jej ocenie jest konsekwencją robót wykonanych na działce nr [...].
W wykonaniu postanowienie organu I instancji z [...] r. inwestorzy (właściciele działki nr [...]) przedłożyli ekspertyzę (opinię techniczną) wykonanych robót budowlanych, opracowaną w [...] r. przez inż. J. S., posiadającego wymagane uprawnienia. W toku postępowania pozyskano również mapę inwentaryzacji sieci wodociągowej na terenie obejmującym sporne działki, wykonanej w [...] r. Porównując ukształtowanie tego terenu na podstawie aktualizacji mapy zasadniczej, wykonanej w [...] r. przez geodetę J. K. (dołączonej do wspomnianej ekspertyzy), z mapą inwentaryzacji sieci wodociągowej sporządzoną w [...] r., organ nie stwierdził podwyższenia terenu nieruchomości inwestorów.
W związku z tym decyzją z [...] r. PINB miasta L. odmówił nakazania inwestorom wykonania robót budowlanych polegających na rozebraniu utwardzenia terenu oraz usunięcia gruntu celem obniżenia poziomu terenu na działce nr [...]. Od decyzji tej skarżąca wniosła odwołanie, jednak decyzją z [...] r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W wyniku skargi A. R., wyrokiem z [...] r. (II SA/Lu 43/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obydwu instancji. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły należycie zakresu robót budowlanych wykonanych przez inwestorów, w szczególności nie ustaliły, czy w wyniku robót budowlanych nie powstał obiekt budowlany w postaci nasypu wraz z utwardzeniem terenu; nie odniosły się do argumentów skarżącej wskazującej na nieuzasadnioną "fragmentację" prowadzonego postępowania (wydzielenie dwóch odrębnych spraw – wykonania wjazdu na działkę nr [...] oraz podniesienia i utwardzenia gruntu, w sytuacji, gdy sprawy te dotyczą tej samej inwestycji); nie wyjaśniły czasookresu wykonania robót; wadliwe oceniły materiał dowodowy, w tym przedłożoną ekspertyzę budowlaną.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy przeanalizowano mapy inwentaryzacji geodezyjnej kanalizacji sanitarnej doprowadzonej do budynku na działce nr [...] z [...] r. oraz inwentaryzację podłączenia kanalizacji sanitarnej do budynków przy tej ulicy, z [...] r. W trakcie ponownych oględzin nieruchomości (przeprowadzonych w [...] r.) ustalono, że działka nr [...] od strony działki o nr [...] ma utwardzoną powierzchnię w postaci dwóch pasów kostki betonowej. Spadek terenu na odcinku utwardzonych pasów kształtuje się w stronę działki nr [...]. Na końcu pasów ułożone są płyty betonowe z spadkiem w stronę działki nr [...]. Pozostałe utwardzenie działki stanowi wylewka betonowa oraz płyty ażurowe. Ukształtowanie terenu na działce nr [...] przedstawia się w ten sposób, że spadki terenu kształtują się od strony południowej do strony północnej oraz od strony wschodniej na zachodnią. Część utwardzona działki nr [...] jest ukształtowana tak, że wody opadowe spływają na tą działkę. Różnica wysokości terenu pomiędzy działkami nr [...] wynosi od ok. 20 cm do ok. 11 cm. Do nieruchomości prowadzą dwa zjazdy z ul. [...]. Jeden wykonany z nawierzchni asfaltowej, drugi z płyt betonowych ażurowych. Nie można jednoznacznie określić, że teren działki nr [...] został podwyższony. Ustalono, że utwardzenie terenu nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego stan techniczny jest dobry. Do akt dołączono również "Ocenę dotyczącą zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] przy ul. [...] oraz nr [...] przy ul. [...] w L.", sporządzoną w ramach czynności prowadzonych przez Urząd Miasta L. w kwestii dotyczącej stosunków wodnych. Z oceny wynika, że grunt na działce nr [...] w pasie przyległym do działki nr [...] został podniesiony, a zmiana stanu wody na gruncie działki nr [...] odbywa się ze szkodą dla działki nr [...] przez to, że luźno posadowione płyty betonowe ogrodzenia i ubytki betonu w tym ogrodzeniu umożliwiają spływ wód opadowych na działkę sąsiednią.
Na podstawie powyższych ustaleń, decyzją z [...] r. PINB miasta L. nakazał właścicielom działki nr [...] wykonanie robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez wykonanie na terenie działki nr [...] korytka odwadniającego wzdłuż granicy z działką nr [...], zakończonego rowem odwadniającym. W wyniku odwołania skarżącej decyzją z
[...] r. L. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji przeprowadził oględziny ([...] r.), które wykazały, że stan faktyczny od przeprowadzonych poprzednio oględzin nie uległ zmianie. Ustalono również, że pomimo trwających w czasie oględzin (od kilku godzin) opadów deszczu, nie stwierdzono zalewania działki nr [...].
Decyzją z [...] r. organ I instancji nakazał właścicielom działki nr [...] wykonanie robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem poprzez umocowanie luźno posadowionych płyt betonowych ogrodzenia działki nr [...] i usunięcie ubytków betonu w tym ogrodzeniu, celem uniemożliwienia spływu wód opadowych na działkę nr [...]. Decyzja ta, na skutek odwołania skarżącej, została uchylona decyzją L. WINB z [...] r.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy przeprowadzono kolejne oględziny ([...] r.). Ustalono m.in., że ogrodzenie na działce nr [...] jest w dobrym stanie technicznym i nie wpływa negatywnie na ogrodzenie działki sąsiedniej. Działka nr [...], w tym jej utwardzenie, ukształtowane jest tak, że wody opadowe spływają na teren tej działki. Odprowadzenie wody z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr [...], odbywa się rurami spustowymi na teren własny nieutwardzony.
W oparciu o powyższe ustalenia PINB miasta L. decyzją z [...] r. nakazał właścicielom działki nr [...] wykonanie robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poprzez: usunięcie płyt ażurowych znajdujących się pomiędzy powierzchnią utwardzoną z kostki brukowej, a ogrodzeniem wykonanym z elementów betonowych prefabrykowanych; wykonanie cieku wodnego wzdłuż granicy z działką nr [...], przy czym wodę należy odprowadzić do cieku na terenie własnym, wykonanie rowu chłonnego z retencją powierzchniową położonego prostopadle do cieku wodnego ze spadkiem w kierunku południowym. Skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, jednak decyzją z [...] r., L. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W wyniku skargi A. R. wyrokiem z [...] r. (II SA/Lu 143/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzje organów obydwu instancji. W ocenie Sądu organy nie zastosowały się do wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie z [...] r. Organy nie dokonały ustaleń, czy w wyniku prac prowadzonych na działce nr [...] powstał nasyp stanowiący budowlę ziemną. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał organom dokonanie jednoznacznych ustaleń w tej kwestii.
W związku z uchyleniem rozstrzygnięcia wydanego w sprawie, w [...] r. przeprowadzono ponowną kontrolę na działce nr [...]. W jej trakcie zmierzono różnice wysokości terenu między działką nr [...] a sąsiednimi działkami, w tym działką nr [...]. Na podstawie uzyskanych wyników wyliczono, że teren działki nr [...] bezpośrednio przy betonowym ogrodzeniu jest wyższy od 13 cm do 23 cm od terenu działki nr [...]. Ponadto stwierdzono, że teren utwardzony kostką i płytą betonowa oraz zlokalizowany ok. 70 cm od betonowego ogrodzenia, przy granicy z działką nr [...], wyniesiony jest w stosunku do terenu przy ogrodzeniu działki nr [...] od 11 cm do 20 cm. Różnica terenu między działką nr [...], a utwardzonym terenem na działce nr [...] wynosi od 25 cm do 42 cm. Spadek utwardzenia terenu działki nr [...] przebiega wzdłuż granicy z działką nr [...] - w kierunku zachodnim, natomiast spadek terenu działki od strony zachodniej (za budynkiem) w kierunku północno-zachodnim. Ponadto stwierdzono, że od czasu poprzedniej kontroli na działce nr [...] rozebrano utwardzenie z płyt ażurowych przy ogrodzeniu betonowym oraz wykonano utwardzenie terenu z dwóch pasów płyt ażurowych ułożonych bezpośrednio na gruncie. W pozostałej części stan nie zmienił się w stosunku do oględzin z [...] r. i poprzednich kontroli. Analiza ukształtowania terenu na innych działkach doprowadziła do ustalenia, że ze względu na znaczny spadek terenu właściciele dokonywali niewielkiej niwelacji terenu w celu wypłaszczenia działek.
W toku postępowania skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania w sprawie dotyczącej wykonania robót budowlanych związanych z podniesieniem i utwardzeniem terenu działki nr [...] do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie samowolnej budowy nasypu pod drugi wjazd z drogi publicznej na tą działkę. PINB miasta L. przekazał zgodnie z właściwością sprawę wykonania drugiego zjazdu do Zarządu Dróg i Mostów w L.. Jednocześnie wszczął postępowanie administracyjne, na żądanie strony, w sprawie rozbudowy o garaż i zadaszenia nad wjazdem do garażu budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...]. Postanowieniem z [...] r. organ odmówił zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej.
Analizy ukształtowania działek, w oparciu o ustalenia poczynione w toku oględzin, jak również w oparciu o mapy inwentaryzacji robót związanych z wykonaniem kanalizacji sanitarnej z [...] r. i z [...] r. doprowadziły organ I instancji do ustalenia, że istnieje skokowa różnica poziomów terenu między działką nr [...], a działkami sąsiednimi wynosząca od 0,05 m do 0,23 m, przy czym teren działek nr [...] i [...] jest niższy, a teren działki nr [...] jest wyższy od terenu działki nr [...]. Utwardzenie terenu na działce nr [...] od strony działki nr [...] jest wyniesione w stosunku do terenu tej działki o 0,25 m - 0,42 m, a w stosunku do samego terenu działki nr [...] o 0,11 m - 0,20 m. Obecny spadek terenu wokół budynku mimo wykonanej niewielkiej niwelacji terenu odpowiada naturalnemu spadkowi terenu. W konkluzji organ stwierdził, że na działce nr [...] nie doszło do znaczącego podniesienia terenu, poza częściowym utwardzeniem, jednak nie wyższym niż opaska odwadniająca budynku. Odprowadzenie wody opadowej z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], odbywa się rurami spustowymi na teren nieutwardzony tej działki, a utwardzenie powierzchni na działce nr [...] jest tak ukształtowane, że wody opadowe spływają także na teren nieutwardzony tej działki. W ocenie organu nie doszło do naruszenia § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; dalej jako: r.w.t.), który zabrania dokonywania zmiany naturalnego spływu wód opadowych
i kierowania ich na działki sąsiednie.
W oparciu o powyższe ustalenia, decyzją z [...] r. PINB miasta L. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie robót budowlanych związanych z podniesieniem i utwardzeniem terenu działki nr [...].
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła wadliwe ustalenia faktyczne, całkowicie odbiegające od rzeczywistego stanu faktycznego na działce nr [...] i prowadzące do bezzasadnego umorzenia postępowania.
Po rozpatrzeniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z
[...] r., L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy podzielił stanowisko organu
I instancji, że fakt podwyższenia jednej nieruchomości względem drugiej nie stanowi robót budowlanych polegających na wykonaniu budowli ziemnej. Inwestor dokonał utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej nr [...]. W miarodajnym stanie prawnym na wykonanie tego rodzaju robót wymagane było dokonanie zgłoszenia, którego to zgłoszenia inwestorzy nie dokonali.
W ocenie organu odwoławczego PINB miasta L. ustosunkował się do zaleceń i uwag zawartych w wyroku WSA w Lublinie z [...] r. Organ
I instancji ustalił, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z niwelacją całej powierzchni działki nr [...], która nie doprowadziła do powstania żadnego widocznego obiektu kubaturowego. Wyniesienie samego utwardzenia terenu w stosunku do terenu działki nr [...] jedynie o 0,11 m - 0,20 m, czyli do wysokości przylegającej do budynku opaski odwadniającej, bez wątpienia także nie doprowadziło do powstania budowli ziemnej, czyli obiektywnie istniejącego i widocznego obiektu kubaturowego. Podwyższenie terenu pod utwardzeniem wynika z wypoziomowania utwardzonej części działki które w żaden sposób nie stanowi obiektu budowlanego. Organ I instancji słusznie więc stwierdził, że na działce nr [...] nie wykonano jakiejkolwiek budowli ziemnej podlegającej reżimowi art. 28 Prawa budowlanego.
Przedmiotowe utwardzenie terenu nie narusza również ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (uchwała nr [...] z [...] r.) określającego na tym terenie przeznaczenie, co najmniej 50 % powierzchni terenu na zieleń i tereny biologicznie czynne (karta 409). Ustalono, że aktualna powierzchnia biologicznie czynna działki nr [...] wynosi 53%.
Utwardzenie nie narusza również przepisów techniczno-budowlanych. Pierwotny spadek terenu widoczny na archiwalnych mapach sytuacyjnych był w kierunku północno-zachodnim, więc zgodnie z naturalnym spływem wód opadowych część tych wód pochodząca z działki nr [...] w sposób naturalny spływała na działkę nr [...], a z działki nr [...] dalej w kierunku północno-zachodnim. Wykonana niwelacja działki nr [...] w żaden sposób nie zmieniła naturalnego kierunku spływu wód opadowych. Utwardzenie terenu na działce nr [...] zostało tak ukształtowane, aby wody opadowe z tego terenu spływały w kierunku zachodnim na tą właśnie działkę i nie były w żaden sposób kierowane na działkę sąsiednią.
W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do podejmowania działań ze strony organu nadzoru budowlanego, dlatego należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję L. WINB pełnomocnik A. R. zarzucił naruszenie:
(1) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego; uchybienie to polegało na niezastosowaniu się przez organ do oceny prawnej dwukrotnie wskazanej w niniejszej sprawie przez WSA w Lublinie, co prowadziło do przyjęcia, że nasyp i utwardzenie gruntu dokonane przez właścicieli działki nr [...] nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę oraz zezwolenia Zarządu Dróg i Mostów, podczas gdy prawidłowa, wskazywana przez Sąd, wykładnia przepisów prawa budowlanego nakazuje uznanie nasypu oraz utwardzenia za obiekt budowlany, gdyż stanowi element większej inwestycji, tj. budowy wjazdu na działkę nr [...] z drogi publicznej;
(2) art. 7 k.p.a. poprzez: a) dokonanie nieuprawnionej "fragmentacji" postępowania administracyjnego poprzez odrębne rozpatrywanie sprawy budowy wjazdu z drogi publicznej, nasypu i utwardzenia gruntu, a także samowoli budowlanej -wzniesienia wiaty garażowej nabudowanej w miejscu muru oporowego znajdującego się na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]; b) prowadzenie postępowania z pominięciem wytycznych wynikających z uzasadnień wyroków WSA w Lublinie znajdujących się w aktach; c) wskazanie dowolnych pomiarów podwyższenia gruntu w miejscach już za nasypem wjazdu (na jego spadku) i oparcie decyzji w oderwaniu do rzeczywistego stanu faktycznego. Uchybienia te skutkowały błędnym przyjęciem, że właściciele działki nr [...] nie podnieśli gruntu i nie dokonali jego utwardzenia w celu budowy drugiego wjazdu z drogi publicznej, a wcześniej nie wybudowali wiaty garażowej w miejscu muru oporowego i skarpy, które zostały zasypane. W ostateczności doprowadziło to do błędnego umorzenia postępowania.
(3) art. 8 § 1 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób nieobiektywny, ukierunkowany na akceptację samowoli budowlanych postawionych przez właścicieli działki nr [...], z pominięciem wykładni prawa określonej przez WSA w Lublinie, a także na przekór wszelkim twierdzeniom skarżącej oraz wskazywanym przez nią dowodom, co całkowicie pozbawia zaufania skarżącej do organów administracji publicznej.
(4) art. 9 w zw. z art. 11, a także z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu stanowiska skarżącej i okoliczności przez nią podnoszonych, a w konsekwencji niepełne uzasadnienie wydanej decyzji, co uniemożliwia skarżącej prawidłową ocenę i kontrolę decyzji.
(5) art. 75 §1 w zw. z art. 77 §1, a także z art. 80 k.p.a. poprzez: a) pominięcie dowodów przemawiających za słusznością stanowiska skarżącej, bez wskazania ku temu przyczyn i podstawy prawnej, w tym: zdjęć gruntów, na których wyraźnie wskazana jest rzeczywista różnica w wysokości działek, opinii wykonanej na zlecenie Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta w L., w której wprost wskazano, iż doszło do nadmiernego podniesienia gruntu (o kilkadziesiąt centymetrów), pomiaru dokonanego przez pracowników PINB, dokonanego na podstawie wysokości muru betonowego z obu stron, z którego wynika, że różnica wysokości sąsiednich działek (nr [...] i [...]) wynosi ok 60 cm na spadku nasypu, mapy inwentaryzacji studzienek kanalizacyjnych z [...] r., mapy projektu budowy ulicy [...] z [...] r., mapy zasadniczej z [...] r., na których to mapach widoczny jest naturalny spadek gruntu w kierunku zachodnim, na działkę nr [...]; zeznań skarżącej, z których jednoznacznie wynika, że właściciele działki nr [...] podnieśli grunt w celu budowy murowanej wiaty garażowej oraz drugiego wjazdu z drogi publicznej, po którym jeżdżą samochody ciężarowe, co skutkowało rozepchaniem, przechyleniem i dewastacją ogrodzenia, a także spływem wody z gruntu sąsiedniego na grunt skarżącej; b) dowolne wskazanie przez organ pomiarów wysokościowych na gruncie działki nr [...] w miejscach na spadku wjazdu w kierunku ogrodu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego stwierdzenia, iż grunt został podniesiony jedynie nieznacznie; c) stwierdzenie, że na skutek zdemontowania płyt ażurowych oraz rzekomego wykonania przez właścicieli działki nr [...] cieków wodnych odprowadzających wodę w głąb ich gruntu doszło do wygaśnięcia przedmiotu postępowania, a obiekt budowalny (samowola budowlana) inwestorów zyskał status zgodnego z prawem, podczas gdy okoliczności te pozostają bez znaczenia dla sprawy, gdyż wciąż na granicy działek znajduje się wielotonowy nasyp pod wjazd; d) pominięcie przy orzekaniu faktu, że właściciele działki nr [...] zasypali mur oporowy znajdujący się na granicy działek nr [...] (tj. w miejscu wybudowania murowanej wiaty garażowej) oraz budowy na nasypie drugiego wjazdu, który powstał na skutek przeniesienia zasypanej skarpy w wyżej wskazanym miejscu, co doprowadziło do błędnego stwierdzenia, że grunt został podniesiony nieznacznie, podczas gdy rzeczywista wielkość uskoku to kilkadziesiąt centymetrów; e) nadanie wiarygodności dokumentom, co do których organ posiadał wiedzę, że są znikomej wartości dowodowej; dotyczy to sporządzonej w [...] r. aktualizacji mapy zasadniczej, w której przepisano rzędne wysokościowe gruntu z mapy sporządzonej w [...] r. oraz mapy inwentaryzacji sieci wodno-kanalizacyjnej z [...] r.; aktualizacja mapy z [...] r. nie zawiera aktualnych rzędnych wysokościowych, nie uwzględnia zasypania przez właścicieli działki nr [...] spadku wokół muru oporowego, ponadto nie zaznaczono na niej murowanej wiaty garażowej (w miejscu zasypanego muru oporowego), natomiast zaznaczono drugi wjazd, będący przedmiotem postępowania, co doprowadziło do nieprawidłowego wniosku, że grunt został podniesiony jedynie o kilkanaście centymetrów, a nie kilkadziesiąt, a także skutkowało wprowadzeniem Zarządu Dróg
i Mostów w błąd w zakresie w jakim zasugerowano, że wjazd, który jest przedmiotem postępowania, został wybudowany legalnie.
(6) art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny (po blisko 7-letnim postępowaniu), co doprowadziło pozbawieniem stron merytorycznego rozstrzygnięcia ich sprawy, a de facto skutkowało legalizacją sprzecznego z prawem działania inwestorów, tj. samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego sprzecznego z prawem.
(7) art. 3 pkt 3 i 7 w zw. z art. 28 ust. 1, a także art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.; dalej jako: P.b.) w brzmieniu sprzed 20 lutego 2015 r. Naruszenie to polegało na uznaniu, że wykonany przez właścicieli działki nr [...] drugi wjazd usadowiony na nasypie nie stanowił obiektu budowlanego i nie wymagał pozwolenia na budowę, podczas gdy wjazd na nasypie oraz utwardzenie gruntu miało na celu budowę wjazdu z drogi publicznej i w tym zakresie bez wątpienia stanowił obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę, co skutkowało błędnym założeniem, że na działce nr [...] nie wykonano jakiegokolwiek obiektu budowlanego, co następnie skłoniło organ do umorzenia postępowania;
(8) art. 98 § 1 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania na czas rozstrzygnięcia postępowania dotyczącego samowolnej budowy nasypu pod drugi wjazd z drogi publicznej na działkę nr [...], do którego budowy konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę oraz zezwolenia Zarządu Dróg i Mostów oraz do czasu wyegzekwowania rozebrania murowanej wiaty garażowej, podczas gdy organ zamiast zawiesić postępowanie, przekazał sprawę do Zarządu, gdzie wszczęto postępowanie "na żądanie strony", mimo że takie postępowanie już się toczy od [...] r., co skutkowało przedwczesnym umorzeniem postępowania.
(9) § 29 w zw. z § 28 ust. 1 r.w.t., poprzez stwierdzenie, że wody opadowe spływają w głąb działki nr [...], nie zaś na grunt skarżącej i uznanie, że dotychczas istniejąca infrastruktura kanalizacyjna na działce nr [...] jest wystarczająca do odprowadzenia wód, podczas gdy inwestorzy nie wykonali cieków wodnych na swojej działce, a wody - wobec niższego położenia działki skarżącej - w dalszym ciągu spływają na jej grunt.
(10) art. 61 § 1 i 61a § 1 k.p.a., poprzez wszczęcie postępowania w zakresie tego samego obiektu budowlanego, a tym samym dokonanie nieuprawnionej "fragmentacji" postępowania administracyjnego poprzez odrębne rozpatrywanie sprawy: budowy drugiego wjazdu z drogi publicznej, nasypu i utwardzenia gruntu, a także samowoli budowlanej - wzniesienia wiaty garażowej wybudowanej w miejscu muru oporowego znajdującego się na działce nr [...] przy granicy działek nr [...]
(11) art. 21 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez umożliwienie inwestorom wzniesienia obiektu budowlanego na ogrodzeniu skarżącej, co skutkowało faktycznym pozbawieniem skarżącej prawa władania nad jej rzeczą.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Ponadto pełnomocnik wniósł o połączenie dwóch postępowań administracyjnych dotyczących tego samego obiektu budowlanego, tj. postępowania dotyczącego budowy drugiego wjazdu na działkę nr [...] oraz postępowania niniejszego, dotyczącego podniesienia i utwardzenia gruntu.
W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia [...] r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu
i dźwięku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uwzględnienia poprzednio wniesionej skargi i uchylenia poprzednich rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego (decyzji L. WINB z [...] r. i decyzji PINB miasta L. z [...] r.), kwestią o podstawowym znaczeniu jest ocena, czy organy zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyrokach Sądu z [...] r. i z [...] r.). Jest to tym bardziej istotne, że od prawidłowego wykonania tych wytycznych zależało ukierunkowanie działań organów nadzoru budowlanego.
Zasadniczym problemem pojawiającym się w obydwu wcześniejszych wyrokach wydanych w rozpoznawanej sprawie był brak ustaleń pozwalających na prawidłową kwalifikację prawną robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...], w szczególności w kontekście tego, czy w wyniku tych robót budowlanych doszło do powstania obiektu budowlanego w postaci nasypu.
Szczególnie istotne w tym zakresie są wywody zawarte w wyroku z [...] r., w których WSA w Lublinie wskazał, że samo nawiezienie ziemi jest niewystarczające, musi prowadzić do stworzenia określonej całości techniczno-użytkowej, do powstania obiektywnie istniejącego i widocznego obiektu kubaturowego. We wskazaniach co do dalszego postępowania Sąd nakazał organom ustalenie w sposób jednoznaczny, czy roboty wykonane w związku z przedmiotowym utwardzeniem terenu wiązały się także z wykonaniem na działce nr [...] budowli ziemnej, w szczególności zaś budowli w postaci nasypu ziemnego. Aby to ustalić organy powinny zbadać czy w związku z wykonaniem powyższego utwardzenia terenu wykonano również tego rodzaju prace ziemne, które doprowadziły do powstania obiektu ziemnego stanowiącego całość techniczno-użytkową o określonej konstrukcji i funkcji, w szczególności zaś obiektu o konstrukcji i funkcji nasypu ziemnego. W celu stwierdzenia czy na działce nr [...] doszło do wykonania stanowiącej całość techniczno-użytkową budowli ziemnej o konstrukcji i funkcji nasypu ziemnego organy miały ustalić przede wszystkim czy teren ten został wyniesiony nie tylko w stosunku do działki sąsiedniej nr [...], ale także czy został on wskutek wykonanych prac ziemnych podwyższony w stosunku do pozostałego otaczającego obszaru, w tym także w stosunku do pozostałej części działki nr [...].
W ocenie składu orzekającego w aktualnie rozpoznawanej sprawie, organy wykonały te wytyczne, dokonując ponownej analizy stanu faktycznego sprawy, z wykorzystaniem analizy map sytuacyjno-wysokościowych, jak również kolejnych oględzin nieruchomości.
Wnioski płynące z tych ustaleń są prawidłowe: nie doszło do wykonania nasypu, nie sposób stwierdzić istnienia żadnego obiektu kubaturowego, dającego się wyodrębnić z przestrzeni. Niewątpliwie inwestorzy na działce nr [...] dokonali niwelacji powierzchni tej działki, jednakże proces ten obejmował zdecydowanie większą powierzchnię niż sam teren pomiędzy domem mieszkalnym a granicą działek nr [...] Z samych wywodów skarżącej wynika, że niwelacja objęła też inne fragmenty działki (w skardze podniesiono m.in. że inwestorzy zasypali mur oporowy znajdujący się na granicy działek nr [...]). Skoro proces niwelacji obejmował tak duży obszar działki, nie sposób uznać, że prowadził do powstania nasypu. Po drugie, nie sposób dostrzec żadnego widocznego obiektu, który wyróżniałby się od pozostałego terenu działki. Po trzecie, sam teren utwardzony został wyniesiony na wysokość 0,11-0,20 m w stosunku do przyległego terenu, do wysokości przylegającej do budynku mieszkalnego opaski odwadniającej. Wbrew zarzutom skarżącej, nie są to ustalenia gołosłowne, lecz poczynione na podstawie pomiarów wysokości ogrodzenia betonowego względem przylegającego terenu w kilku miejscach, obejmujących również sporny teren utwardzony (vide: protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r., k. 809-819 akt adm.). Nie sposób nie zgodzić się z konkluzją organów, że podwyższenie terenu pod utwardzeniem wynika z wypoziomowania tego terenu. Podwyższenie nie doprowadziło do powstania żadnego obiektu budowlanego (nasypu).
W świetle takich prawidłowych ustaleń, stanowiących wykonanie wytycznych zwartych w wyrokach WSA w Lublinie, sporne roboty budowlane należało zakwalifikować jako wykonanie utwardzenia terenu, co w ówczesnym stanie prawnym ([...] r.) wymagało dokonania zgłoszenia. Niesporne jest, że żadnego zgłoszenia inwestorzy (właściciele działki nr [...]) nie dokonali, organy nadzoru budowlanego prawidłowo przyjęły, że oceny należy dokonać w trybie przepisów regulujących tzw. postępowanie naprawcze, tj. art. 50-51 P.b.
W ramach tego trybu ocenie podlegały kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami planu miejscowego oraz z warunkami technicznymi.
W perspektywie zgodności wykonania robót budowlanych w postaci utwardzenia terenu z ustaleniami planu miejscowego kluczowa była kwestia wynikającego z planu (§ 82 ust. 1 pkt 8) wymogu zachowania co najmniej 50 % powierzchni terenu na zieleń
i tereny biologicznie czynne (wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała nr [...] Rady Miejskiej w L. z [...] r.; k. 407-421 akt adm.). Z ustaleń organów wynika, że aktualna powierzchnia biologicznie czynna działki nr [...] wynosi [...] %, spełnia zatem powyższy wymóg. Ustalenia ta wynikają z ekspertyzy wykonanej na zlecenie inwestorów w związku z obowiązkiem nałożonym przez organ I instancji (k. 218 akt adm.). Ekspertyza została sporządzona w kwietniu [...] r. przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. W pierwszym wyroku wydanym w rozpoznawanej sprawie – z [...] r. – WSA w Lublinie wytknął pewne uchybienia w zakresie oceny tej ekspertyzy przez organy, jednak zastrzeżenia te nie odnosiły się do kwestii zachowania powierzchni biologicznie czynnej (wątpliwości Sądu wynikały przede wszystkim z formy ekspertyzy, w jakiej znalazła się w aktach administracyjnych sprawy, co jest wynikiem raczej niedbałości organu, a nie dowodem wadliwości ekspertyzy). Skarżąca w toku postępowania administracyjnego kwestionowała te ustalenia organu, dowodząc, że są one niezgodne z rzeczywistym stanem zagospodarowania działki nr [...]. W ocenie Sądu argumenty skarżącej nie znajdują oparcia w materiale dowodowym zebranym w sprawie, w szczególności w protokole oględzin nieruchomości z [...] r. Należy przy tym podkreślić, że samo zadaszenie terenu na gruncie porośniętym trawą (taki stan zagospodarowania przejściowo występował na fragmentach działki nr [...]) nie powoduje, że teren ten traci charakter biologicznie czynnego.
W perspektywie zgodności utwardzenia terenu z warunkami technicznymi kluczowe znaczenie ma zgodność z wymogami wynikającymi z § 28, a zwłaszcza § 29 r.w.t. Biorąc pod uwagę treść tych przepisów, konieczne było ustalenie: (1) czy spełniony jest warunek odprowadzania wód opadowych z budynku znajdującego się na terenie działki nr [...] na własny teren nieutwardzony; (2) czy doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych, i czy (3) nastąpiło to w celu kierowania wód opadowych na działkę sąsiednią (nr [...]).
Co do kwestii pierwszej, ustalenia poczynione przez organy, udokumentowane w protokołach oględzin wskazują, że budynek ma odpowiednie odwodnienie. W toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. (k. 638 akt adm.) ustalono, że odprowadzenie wody z dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr [...], odbywa się rurami spustowymi na teren własny nieutwardzony. Z protokołów kolejnych oględzin nie wynika, aby stan ten w jakikolwiek sposób zmienił się.
Pozostałe dwie kwestie miały kluczowe znacznie dla rozstrzygnięcia sporu. W ocenie Sądu tym razem organ I instancji dokonał szerokiej analizy w kwestii ukształtowania terenu w wyniku utwardzenia, którą to analizę przedstawił w uzasadnieniu decyzji z [...] r. Wyniki tej analizy zostały zaakceptowane przez L. WINB w decyzji z [...] r.
Odnosząc się do wyników tej analizy należy zauważyć na wstępie, że już samo w sobie utwardzenie zmienia w jakimś stopniu stosunki wodne, zmniejsza bowiem naturalną retencję terenu. Analizowana sprawa nie dotyczy jednak zmiany stosunków wodnych, ale oceny wykonanych robót budowlanych w perspektywie przepisów prawa budowlanego, w szczególności zakazów wynikających z § 29 r.w.t. Na materiał dowodowy, w oparciu o który organ I instancji dokonał swojej analizy, składały się w pierwszej kolejności mapy geodezyjne obrazujące ukształtowanie terenu (mapy inwentaryzacji powykonawczej po inwestycjach związanych z budową kanalizacji sanitarnej z [...] r. i z [...] r. oraz aktualizacja mapy zasadniczej, dokonana w [...] r.). Skarżąca kwestionuje wartość dowodową mapy z [...] r., Sąd jednakże tych zastrzeżeń nie podziela. Mapa została sporządzona przez uprawnionego geodetę
i włączona do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (pieczęć na kopii mapy znajdującej się w aktach administracyjnych, k. 215). Jest to zatem dokument urzędowy o wzmocnionej mocy dowodowej (art. 76 § 1 k.p.a.). Podważenie treści tych ustaleń wymaga przeprowadzenia prac geodezyjnych, których wyniki zostaną również włączone do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania treści tego dokumentu.
Szczegółowa i logicznie umotywowana analiza treści tych map doprowadziła do trafnych w ocenie Sądu wniosków, że: 1) należy uwzględnić różnice rzędnych wysokościowych na mapach z [...] r. i z [...] r., wynoszące ok. 26-30 cm; różnice te występują na wszystkich punktach pomiarowych, co dowodzi trafności konkluzji organów, że wynikają one z zastosowania innych układów wysokościowych punktów odniesienia dla tych map; 2) analiza rzędnych wskazuje na tą samą tendencję: różnica poziomu działek nr [...] wzdłuż ich granicy, zarówno na mapach z okresu [...], jak i na współczesnej mapie z [...] r., wynosi tyle samo, tj. ok. 84 cm. Jest to pierwsza poszlaka wskazująca na to, że utwardzenie terenu na działce nr [...], wykonane w [...] r., nie zmieniło kierunków kształtowania się spadków terenów działek w porównaniu do okresu sprzed inwestycji ([...] r.).
Drugim źródłem ustaleń faktycznych w kwestii wpływu utwardzenia na ewentualną zmianę naturalnych kierunków były oględziny. Aby rozstrzygnąć kluczową dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kwestię tego, czy utwardzenie gruntu na działce nr [...] doprowadziło do zmiany naturalnego wód opadowych w celu kierowania wód opadowych na działkę sąsiednią (nr [...]), należało dokonać szczegółowych pomiarów aktualnego stanu ukształtowania terenu na obydwu działkach, w szczególności na obszarze, na którym znajdują się ogrodzenia obydwu działek. Takich pomiarów dokonano w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. (k. 816-819 akt adm.). Jest to wartościowy, obiektywnie weryfikowalny materiał dowodowy. Skarżąca nie przedstawiła takich argumentów, które byłyby w stanie podważyć prawidłowość pomiarów dokonanych w trakcie oględzin.
Biorąc pod uwagę cel ustaleń – określenie ukształtowania spornego terenu pod kątem ustalenia, czy doszło do zmiany naturalnych kierunków spływu wody, w ocenie Sądu zastosowana przez pracowników organu metoda pomiarów była prawidłowa. Należało znaleźć punkty odniesienia pozwalające na ustalenie ukształtowania terenu, w szczególności stopnia i kierunków jego spadku. Punktem odniesienia był szczyt ogrodzenia betonowego znajdującego się na działce nr [...]. Pracownicy organu dokonali pomiarów w trzech liniach punktów, przebiegających wzdłuż utwardzonego terenu: pierwsza linia punktów pomiaru przebiegała na działce nr [...], druga pomiędzy ogrodzeniami znajdującymi się na obydwu działkach, trzecia – przed betonowym ogrodzeniem na działce nr [...]. Dodatkowo dokonano pomiarów w punktach znajdujących się na linii przebiegającej wzdłuż utwardzonego terenu, aby ustalić wysokość, na jaką utwardzenie wznosi się ponad teren położony bezpośrednio przy betonowym ogrodzeniu. Z pomiarów wynika, że na linii znajdującej się na działce nr [...] wysokość od szczytu ogrodzenia betonowego do poziomu działki w tym miejscu kształtuje się na zmiennych poziomach, z różnicą do 8 cm. Co bardziej istotne, na pozostałych dwóch liniach (między ogrodzeniami i na działce nr [...]), wysokość od szczytu ogrodzenia betonowego do poziomu terenu stopniowo rośnie od strony drogi publicznej w kierunku działki nr [...]. Oznacza to, że poziom terenu obniża się w tym kierunku (im wyższa odległość od szczytu ogrodzenia do poziomu terenu, tym teren jest w danym miejscu niższy). Płynie z tego wniosek, że teren ma spadek w kierunku zachodnim. Wnioski te potwierdza analiza różnicy wysokości terenu utwardzonego w odniesieniu doi terenu przy ogrodzeniu betonowym. Różnica ta stopniowo rośnie (patrząc od strony drogi publicznej), do szczytowego punktu, w którym wynosi 20 cm, po czym wyraźnie obniża się, do 11 cm, a dalej w kierunku działki nr [...] – do poziomu 0 cm.
Z ustaleń tych wynika, że pierwotny spadek terenu, widoczny na archiwalnych mapach z [...] r. przebiegał w kierunku północno-zachodnim. Lekkie, naturalne nachylenie, powodowało, że część wód w naturalny sposób spływała wówczas na działkę nr [...], a następnie dalej, w kierunku północno-zachodnim. Po utwardzeniu działki, według stanu udokumentowanego w drodze bezpośrednich pomiarów, spadek poziomu terenu przebiega w kierunku zachodnim. Skoro tak, to wody opadowe spływają na teren działki nr [...], znajdujący się za utwardzonym fragmentem, a zatem nie doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych w kierunku działki nr [...].
Niewątpliwie istnieje różnica poziomów gruntu na działkach nr [...] i nr [...] na fragmencie utwardzonym oraz bezpośrednio przy ogrodzeniach. Samo podwyższenie fragmentu obszaru działki nr [...] w wyniku utwardzenia nie oznacza jednak wykonani robót z naruszeniem § 29 r.w.t. O naruszeniu można byłoby mówić dopiero wówczas, gdyby doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych w celu kierowania wód opadowych na działkę sąsiednią (nr [...]). Analiza bazująca na porównaniu map z [...] r. i z [...] r. oraz pomiarach wysokości ogrodzenia betonowego na działce nr [...] względem terenu w trzech miejscach wskazuje, że naturalny kierunek spływu wód na działce nr [...] został zachowany.
W tej sytuacji, skoro nie doszło do naruszenia wymogów technicznych wynikających z § 28 i § 29 r.w.t., organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do nakładania na inwestorów żadnych obowiązków w trybie postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.).
Argumenty podniesione w skardze w ocenie Sądu nie zasługują na uwzględnienie.
Niezasadne są zarzuty niezastosowania się do wiążącej oceny prawnej
i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w poprzednich wyrokach WSA w Lublinie, z [...] r. i z [...] r. Jak już wyjaśniono wyżej, wbrew argumentom pełnomocnika skarżącej, wskazania zawarte w ww. wyrokach zostały wykonane, kwalifikacja prawna robót dokonana przez organy nadzoru budowlanego jest prawidłowa – nie doszło do wybudowania nasypu, lecz do utwardzenia gruntu. Utwardzenie wymagało zgłoszenia, którego nie dokonali inwestorzy, co zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.). Takie działania organy podjęły, prawidłowo ustaliły, że wykonane roboty budowlane nie naruszają ani przepisów prawa miejscowego, ani przepisów określających warunki techniczne. W tej sytuacji niezasadne są zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. i zasady legalizmu (art. 6 i 7 k.p.a.) – pkt 1 i 2b skargi. Podobnie niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – pkt 7 skargi.
W dalszej konsekwencji chybiony jest również zarzut z punktu 11 – nie doszło do budowy żadnego obiektu budowlanego, skarżąca nie ma zatem racji twierdząc, że naruszono konstytucyjne gwarancje przysługującego jej prawa własności poprzez dopuszczenie do powstania takiego obiektu z bezprawnym wykorzystaniem jej ogrodzenia.
W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskutek "nieuprawnionej fragmentacji postępowania", poprzez rozpatrywanie poszczególnych wątków w ramach odrębnych spraw (pkt 2a i pkt 10 skargi).
Z całokształtu akt administracyjnych wyłania się wieloletni, skomplikowany spór sąsiedzki pomiędzy właścicielami działek nr [...] Skarżąca w obszernych pismach procesowych składanych w toku postępowania podnosiła liczne wątki, związane nie tylko z problemami prawa budowlanego, ale również z immisjami czy kwestiami parkowania pojazdów. Trzeba mieć na uwadze fakt, że nie wszystkie kwestie sporne podnoszone przez skarżącą w ogóle podlegają właściwości organów nadzoru budowlanego, część z nich w ogóle nie podlega regulacji administracyjnoprawnej, właściwymi do ich rozstrzygnięcia mogą być sądy powszechne (np. immisje). Rolą sądu administracyjnego nie jest próba rozwiązania tego złożonego konfliktu sąsiedzkiego, lecz kontrola zgodności z prawem konkretnej, zaskarżonej decyzji.
Zarzuty "rozczłonkowania" postępowania nie są zasadne z kilku względów. Po pierwsze, jak wynika z lektury pierwszego wyroku wydanego w sprawie (z [...] r.), kwestia rozbicia sprawy na wiele wątków nie była przez sąd potraktowana jako błąd mający znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Istotą problemu był brak należytych rozważań w kwestii kwalifikacji prawnej robót budowlanych, w szczególności pod kątem tego, czy roboty doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci nasypu. Jak wskazano wyżej, w aktualnie zaskarżonej decyzji, uchybienia te zostały naprawione, organy dokonały prawidłowej kwalifikacji prawnej robót. Po drugie, z wywodów skarżącej wynika, że istnieją cztery wątki sporu mające związki z prawem budowlanym: utwardzenie gruntu na drugim wjeździe na działkę nr [...], budowa drugiego wjazdu, budowa wiaty oraz budowa ogrodzenia betonowego od strony działki nr [...]. Każda z tych robót budowalnych podlegała innym wymogom, w tym zakresie reglamentacji. Nie jest błędem wpływającym na treść rozstrzygnięcia sprawy wyodrębnienie poszczególnych wątków do oddzielnych postępowań. Pewne wątki tego skomplikowanego sporu sąsiedzkiego dadzą się bowiem "zamknąć" szybciej, gdyż ustalenia faktyczne będą już wystarczające. Z kolei inne wątki są bardziej złożone pod względem faktycznym. Wyodrębnienie jest zatem uzasadnione, pozwala bowiem "zamykać" poszczególne wątki, w których możliwe jest już wydanie rozstrzygnięcia, bez oczekiwania na rozstrzygnięcie pozostałych wątków. Nie było zatem błędem organów prowadzenie odrębnych postępowań w sprawie kilku wątków szerokiego sporu sąsiedzkiego, nie doszło zatem do naruszenia art. 61 k.p.a. Zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. jest przy tym niezrozumiały, gdyż przepis ten stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Nie sposób zrozumieć, w jaki sposób zarzucana "fragmentacja" postępowania przez organy nadzoru miałaby prowadzić do naruszenia tego przepisu.
Trzeba przy tym jeszcze raz podkreślić, że sąd administracyjny może kontrolować zaskarżoną decyzję tylko w takim zakresie, w jakim spór był przedmiotem rozstrzygnięcia organu (co podkreślano już w poprzednim wyroku wydanym w sprawie – z [...] r.). Inne rozstrzygnięcia, wydawane w sprawach pozostałych wątków sporu, podlegały lub będą podlegać odrębnemu zaskarżeniu i ewentualnej odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej.
W związku z tymi zarzutami pozostaje także zarzut braku zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowań prowadzonych w innych wątkach sporu między właścicielami działek nr [...] (kwestia zezwolenia na wykonanie wjazdu na działkę nr [...] z drogi publicznej oraz rozebrania wiaty garażowej na tej działce). W aktach administracyjnych znajduje postanowienie PINB miasta L. odmawiające zawieszenia postępowania na wniosek skarżącej, złożony [...] r. (k. 908-909). Sprawa dotycząca budowy zjazdu z drogi publicznej została przekazana do rozpatrzenia Zarządowi Dróg i Mostów w L. (zawiadomienie z [...] r., k. 902 akt adm.). Z kolei co do kwestii wiat garażowych na działce nr [...] – w aktach postepowania (k. 651) znajduje się decyzja PINB miasta L. z [...] r., umarzająca postępowanie prowadzone w tej sprawie. Z argumentów podniesionych przez stronę jeszcze w toku postępowania (odwołanie od decyzji PINB miasta L. z [...] r., k. 533) wynika, że decyzja z [...] r. nie została zaskarżona z powodu choroby skarżącej. Skarżąca podniosła także, że złożyła nowy wniosek, który w ówczesnym stanie sprawy (czerwiec [...] r.) nie został jeszcze rozpoznany. Na marginesie należy dodać, że w aktach sprawy znajduje się również decyzja PINB miasta L. z [...] r., odmawiająca wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia betonowego na działce nr [...]. Z pisma L. WINB z [...] r. (k. 688) wynika, że od tej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, decyzją z [...] r. L. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, skarżąca nie wniosła skargi do sądu administracyjnego.
Odnosząc się do analizowanego zarzutu należy zauważyć, że pełnomocnik skarżącej wskazuje w tym zakresie na naruszenie art. 98 § 1 k.p.a., który dotyczy zawieszenia postępowania na wniosek strony, tymczasem argumentacja skarżącej wskazuje raczej na związek z innym postępowaniem, co wskazywałoby na podstawę do zawieszenia postępowania z uwagi na zagadnienie wstępne – art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z oczywistych względów ewentualne toczące się postępowanie w sprawie dotyczącej wykonania zjazdu z drogi publicznej bez zgody zarządcy drogi, prowadzone w trybie przepisów ustawy o drogach publicznych nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpoznawanej sprawy dotyczącej utwardzenia gruntu. O zagadnieniu wstępnym, stanowiącym podstawę do zawieszenia postępowania, można mówić tylko w przypadku, gdy pomiędzy sprawami istnieje związek prawny, powodujący, że nie można rozstrzygnąć jednej sprawy (zawieszanej) bez rozstrzygnięcia sprawy drugiej (zagadnienie wstępne). O ile pomiędzy sprawami wykonania zjazdu z drogi publicznej
i utwardzenia istnieje związek faktyczny, gdyż te inwestycje są powiązane, to z pewnością nie ma między nimi związku prawnego. Ocena zachowania wymogów wykonania zjazdu z drogi publicznej bez zgody zarządcy drogi nie wpływa w żaden sposób na ocenę zgodności wykonania utwardzenia na działce nr [...] z perspektywy przepisów prawa budowlanego. Brak jest między tymi sprawami związku prawnego, który mógłby być kwalifikowany jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Należy przy tym zauważyć, że reglamentacji z perspektywy prawa budowlanego podlega wyłącznie wykonanie zjazdów z dróg krajowych i wojewódzkich oraz zatok parkingowych na tych drogach (wymóg dokonania zgłoszenia – art. 29 ust. 1 pkt 11a P.b.). Ulica [...], z której wykonano zjazd na działkę nr [...] jest drogą gminną. W tej sytuacji nie było błędem organu nadzoru budowlanego przekazanie tej sprawy zgodnie z zakresem kompetencji do właściwego zarządcy drogi, jako organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu (art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych; Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.).
Z kolei analizując możliwość zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 k.p.a. należy zaważyć, że przepis ten wymaga nie tylko wniosku strony, ale również dodatkowych przesłanek – braku sprzeciwu drugiej strony (przesłanki tej nie ustalono) oraz braku sprzeczności z interesem publicznym. Ani w interesie publicznym, ani w interesie żadnej ze stron sporu, nie leżało odwleczenie rozstrzygnięcia w sprawie stanowiącej jeden z wątków szerokiego sporu sąsiedzkiego do czasu rozstrzygnięcia sprawy, która nie miała znaczenia prawnego dla wydania prawidłowej decyzji w sprawie utwardzenia działki nr [...]. W tej sytuacji w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 98 k.p.a. należy uznać za chybiony.
Zdaniem Sądu niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania dowodowego, które to naruszenia miały prowadzić do błędnej (wybiórczej) oceny materiału dowodowego zebranego sprawie, pominięcia dowodów przedstawianych przez skarżącą i w konsekwencji do wadliwego ustalenia faktycznego sprawy (zarzuty z punktów 2b, 3, 4, 5 skargi).
Sąd nie znajduje podstaw do tego, aby pomiary poczynione przez pracowników organu I instancji, udokumentowane w protokole kontroli uznać za dowolne i oderwane od stanu rzeczywistego. Skarżąca nie przedstawiła przeciwdowodu w postaci własnych pomiarów, które wskazywałyby na wadliwość pomiarów poczynionych przez urzędników. Co więcej, pomiary pracowników organu mają potwierdzenie w analizie map, wskazujących kierunki kształtowania się spadków terenu w stanie sprzed ([...] r. i [...] r.), jak i po wykonaniu spornych robót budowlanych ([...] r.). Kwestia budowy wiaty garażowej z drugiej strony działki (po likwidacji pierwszego wjazdu) nie była przedmiotem rozstrzygnięcia, nie może być też przedmiotem kontroli sądu.
Jak już wskazano wyżej, ustalenia organów bazują na wiarygodnym, weryfikowalnym materiale dowodowym (mapach, pomiarach udokumentowanych w protokołach). Wbrew argumentom skarżącej przedkładane przez nią wielokrotnie zdjęcia nie stanowią dowodu pozwalającego na poczynienie odpowiednio jednoznacznych ustaleń faktycznych. Powodem jest ich zbyt słaba czytelność, brak możliwości obiektywnej weryfikacji czasu i miejsca wykonania, ujęcie wyłącznie dwuwymiarowe, bez stosownych pomiarów, udokumentowanych protokołem. Taki materiał dowodowy nie jest w stanie dać odpowiedzi na zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy pytanie: czy doszło do podwyższenia działki nr [...] w taki sposób, że nastąpiła zmiana naturalnego kierunku spływu wód opadowych i skierowanie ich na działkę skarżącej. Nie sposób zweryfikować twierdzeń skarżącej w oparciu o zdjęcia, które nie wiadomo, kiedy i gdzie dokładnie zostały wykonane. Nie sposób opierać się w tym zakresie wyłącznie na twierdzeniach skarżącej, musi istnieć jakiś obiektywny punkt odniesienia, w oparciu o który twierdzenia te da się zweryfikować. Oczywiście nie można deprecjonować wartości żadnego dowodu, ale sprawach, w których istnieje tak silny spór sąsiedzki, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia nie mogą opierać się na tak niejednoznacznym, nie poddającym się żadnej obiektywnej weryfikacji materiale dowodowym, jak wydruki zdjęć przedkładane przez skarżącą. Źródłem ustaleń musi być materiał obiektywnie weryfikowalny – w postaci map, pochodzących z państwowego zasoby geodezyjnego i kartograficznego, protokołów kontroli, zawierających odpowiednie rysunki, pomiary i zdjęcia. Wbrew zarzutom skarżącej, organy oparły swoje rozstrzygnięcia na takim właśnie obiektywnie weryfikowalnym, wiarygodnym materiale dowodowym.
Nieuwzględnienie argumentów skarżącej, jak również przedkładanych przez nią dowodów w postaci wydruków zdjęć, nie było efektem braku obiektywizmu po stronie pracowników organów, ale wynikało z faktu, że twierdzeniom tym przeczyły ustalenia oparte na bardziej wiarygodnych i lepiej weryfikowalnych źródłach dowodowych (mapach, pomiarach udokumentowanych protokołami oględzin). Jeżeli strona sporu przedstawia dowody na poparcie swoich racji, organ ma obowiązek zweryfikować te dowody. Takiej obiektywnej weryfikacji organy dokonały. Nie doszło zatem do arbitralnego pominięcia stanowiska skarżącej, po prostu argumenty i dowody przedstawiane przez skarżącą zostały podważone ustaleniami opartymi na dowodach bardziej obiektywnych, wiarygodnych i lepiej weryfikowalnych. Nie jest błędem organów to, że ujmowały w uzasadnieniach podstawowe problemy, a nie prowadziły drobiazgowej polemiki z nader obszerną argumentacją skarżącej. Taki sposób uzasadnienia decyzji nie był błędny, bo argumenty organów odnoszą się do istoty żądań i argumentów skarżącej. Nie doszło do naruszenia zasady informowania (art. 9 k.p.a.), ani wymogów prawidłowego sporządzenia uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.).
Wbrew argumentom podniesionym w zarzucie wskazanym w punkcie 5c skargi ("stwierdzenie, iż na skutek zdemontowania płyt ażurowych oraz rzekomego wykonania przez [właścicieli działki nr [...]] cieków wodnych odprowadzających wodę [...] doszło do wygaśnięcia przedmiotu postępowania") żadne takie stwierdzenia nie pojawiają się ani w decyzji organu I instancji, ani w decyzji L. WINB. Pełnomocnik skarżącej opatrznie ujmuje argumenty organu podane w decyzji. W kwestii usunięcia płyt ażurowych – organ po prostu stwierdził ten fakt, ale nic w decyzji nie wskazuje na to, aby na tej podstawie stawiał tezę, że usunięcie płyt doprowadziło do bezprzedmiotowości postępowania. Kwestia wykonania cieku wodnego w aktualnie zaskarżonej decyzji w ogóle się nie pojawia. Organ umorzył postępowanie, gdyż nie znalazł podstaw do nakładania w drodze decyzji nakazów z art. 51 P.b., skoro z prawidłowych ustaleń faktycznych wynikało, że utwardzenie gruntu na działce nr [...] nie doprowadziło do zmiany naturalnego kierunku spływu wody w sposób sprzeczny z § 29 r.w.t.
W odniesieniu do argumentów podnoszonych w punkcie 5d zarzutów skargi (kwestia pominięcia zasypania muru oporowego na działce nr [...]), trzeba wskazać, iż z ustaleń organu wynika, że właściciele działki nr [...] dokonywali niwelacji terenu również na innych obszarach działki, w tym i od strony granicy z działką nr [...]. Jak już jednak wskazano, nie ma żadnych podstaw do tego, aby twierdzić, że powstała budowla w postaci nasypu, a analiza map z [...] r. i z [...] r. przeczy twierdzeniom skarżącej o znacznym podwyższeniu terenu całej działki. Twierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w analizie (porównaniu) warstwic znajdujących się na mapie z [...] r. i punktów (rzędnych) wysokościowych na mapie z [...] r. Organ słusznie zwrócił uwagę na zmianę punktów odniesienia, dowodem na to jest zmiana wskazań rzędnych wysokościowych na innych działkach. Zmianę dobrze ilustruje analiza rzędnych wysokościowych przy studzience kanalizacyjnej zlokalizowanej na działce nr [...] przy granicy z działką nr [...]. Różnica rzędnych w tym miejscu na mapach z [...] r. i z [...] r. wynosi ok 0,4 m i jest zgodna z różnicami rzędnych w pozostałych miejscach pozwalających na porównania, również na innych działkach. Twierdzenia skarżącej o podniesieniu studzienki nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, argumenty PINB miasta L., bazujące na materiale fotograficznym, przekonująco dowodzą braku jakichkolwiek śladów podnoszenia studzienki związanego z nawożeniem ziemi na tym fragmencie działki nr [...].
Nietrafne są również argumenty podnoszone w punkcie 5e zarzutów skargi, kwestionujące wartość dowodową mapy z [...] r. Jak już wskazano wyżej, mapa z [...] r. została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie ma żadnych podstaw do kwestionowania jej wartości dowodowej. Twierdzenia skarżącej w tym zakresie w istocie są gołosłowne, mapa została sporządzona przez uprawnionego geodetę, podważenie jej ustaleń nie może opierać się na twierdzeniach skarżącej i przedkładanych przez nią wydrukach zdjęć nie pozwalających na poczynienie żadnych konkretnych, precyzyjnych i obiektywnie weryfikowalnych ustaleń. Nie sposób uznać, że niezbyt wyraźne wydruki zdjęć stanowią przeciwdowód podważający wiarygodność dokumentów urzędowych, sporządzonych przez osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami. Mapa z [...] r. nie zawiera warstwic, gdyż do ich stworzenia konieczne byłoby prowadzenie prac geodezyjnych na znacznie szerszą skalę, obejmującą znacznie większy obszar. Tym niemniej jednak mapa zawiera punkty (rzędne) wysokościowe i są one cennym elementem pozwalającym na dokonanie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń w kwestii ukształtowania terenu działek nr [...] w pobliżu ich granicy w [...] r.
Wbrew zarzutom skarżącej (pkt 6 skargi) nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., gdyż L. WINB nie miał podstaw, aby uchylić prawidłową decyzję PINB miasta L.. Skoro z prawidłowych ustaleń wynikało, że wprawdzie roboty budowlane związane z utwardzeniem działki nr [...] przeprowadzono bez wymaganego zgłoszenia, jednakże nie naruszały one ani przepisów prawa miejscowego, ani przepisów określających warunki techniczne, organ I instancji nie miał podstaw do nakładania obowiązków określonych w art. 51 P.b. L. WINB słusznie zauważył, że ani przepisy, ani orzecznictwo nie dają jednoznacznej odpowiedzi w kwestii prawidłowego zakończenia postępowania naprawczego w takiej sytuacji. Sąd podziela wyrażany w orzecznictwie pogląd, że w tej sytuacji nie można uznać, aby umorzenie postępowania naprawczego było naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z punktu widzenia stron postępowania nie ma w istocie żadnej różnicy pomiędzy umorzeniem postępowania naprawczego a decyzją merytoryczną, odmawiającą nałożenia na inwestora określonych obowiązków, z braku podstaw prawnych do nakładania tych obowiązków. Nie ma racji skarżąca, że doszło w ten sposób do pozbawienia stron merytorycznego rozstrzygnięcia ich sprawy. Specyfika sytuacji wyraża się w tym, że organy przeprowadziły właśnie analizę meritum sprawy, ale nie znajdując podstaw do nałożenia na inwestora określonych obowiązków, umorzyły postępowanie. Nie można zatem zasadnie twierdzić, że doszło w ten sposób do pozbawienia stron prawa do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia ich sporu. Taką rolę, w tej specyficznej sytuacji, pełni w istocie decyzja o umorzeniu postępowania.
Jak już obszernie wyjaśniono wyżej, niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 7 i 9 zarzutów skargi). Prawidłowe ustalenia doprowadziły organy do wniosku, że pomimo utwardzenia terenu na działce nr [...] nie doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych, inwestorzy nie naruszyli zatem § 29 r.w.t. Zarzuty skarżącej w tym zakresie nie są zasadne.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.