II SA/LU 844/24

II SA/Lu 844/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-01-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 88 par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 27 sierpnia 2024r., znak: SKO.RÓ/40/23/2024 w przedmiocie nałożenia grzywny za niewydanie opinii uzupełniającej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy Biłgoraj z dnia 25 lipca 2024r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz skarżącego J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 6 maja 2024r., znak: SKO.RÓ/40/23/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu - po rozpatrzeniu zażalenia J. S. - utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Biłgoraj z dnia 25 lipca 2024r., nr ROŚ.6331.4.2020 o nałożeniu na skarżącego - na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. - grzywny za niewydanie opinii uzupełniającej.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na wniosek M. S., D. S., M. S. i R. S. zostało wszczęte postępowanie w sprawie nakazania przywrócenia stanu poprzedniego ukształtowania gruntu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach ew. [...] i [...] przez właściciela Gminę B. przeprowadzającą remont stacji wodociągowej w H. .
W ramach postępowania organ dopuścił dowód z opinii biegłego, którą sporządził biegły J. S. w kwietniu 2021 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z 19 grudnia 2023r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Biłgoraj z 9 października 2023 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zalecając, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 770/22, uzupełnienie opinii przez biegłego we wskazanym zakresie.
W związku z tym organ w piśmie z 8 stycznia 2024 r. wystąpił do biegłego o wydanie opinii uzupełniającej poprzez :
1) wskazanie, czy z terenu działek [...], [...] i [...] w obrębie geodezyjnym H. , gmina B., został w całości usunięty materiał w postaci ziemi z wykopów, kamieni i gruzu.
2) jeżeli materiał nie został usunięty - ustalenie szczegółowego zakresu niezbędnych prac, które powinny zostać wykonane, aby usunąć w całości materiał w postaci ziemi z wykopów, kamieni i gruzu, w szczególności dokonać ustalenia obszaru, na którym mają być wykonane prace, rzędne wysokościowe terenu, metodę usunięcia.
W wyznaczonym terminie biegły nie złożył opinii, lecz pismo z dnia 28 stycznia 2024r., w którym poinformował, że "wskazane czynności należą do sfery postępowania egzekucyjnego i wykraczają poza opinię, dlatego nie mogą być wykonane przez biegłego".
W piśmie z 1 lutego 2024r. organ ponownie wezwał biegłego do złożenia opinii uzupełniającej w zakreślonym terminie, pod rygorem nałożenia grzywny.
W odpowiedzi na wezwanie biegły złożył pismo z 22 lutego 2024r., w którym podtrzymał swoje poprzednie stanowisko.
Wobec niesporządzenia opinii uzupełniającej, organ I instancji postanowieniem z dnia 8 marca 2024r. wymierzył biegłemu grzywnę w maksymalnej wysokości 200 zł (art. 88 § 1 k.p.a.); postanowienie zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z 6 maja 2024r.
W dniu 25 czerwca 2024r. organ I instancji ponownie wezwał biegłego do uzupełnienia opinii, jednak w piśmie z 15 lipca 2024r. skarżący odmówił wykonania wezwania.
W związku z tym organ I instancji wskazanym na wstępie postanowieniem z 25 lipca 2024r. ponownie wymierzył mu grzywnę w wysokości 200 zł.
W zażaleniu J. S. podniósł, że opinię opracował zgodnie z umową zlecenia nr 127/2021r.; opinia została przyjęta bez zastrzeżeń przez Gminę i stronę postępowania. W opinii biegły zalecał usunięcie nasypu do powierzchni [ziemi] istniejącej przed nawiezieniem; nie wskazał rzędnych, ponieważ nawieziona ziemia, która miała być usunięta, miała nieregularny kształt i nie było możliwe dokładne określenie rzędnych na podstawie map. Biegły zalecił obserwację odkrywanej powierzchni i pozostawienie powierzchni z resztkami roślinności i innymi śladami świadczącymi o tym, że jest to ziemia rodzima, istniejąca przed nawiezieniem. Pozostawienie tej ziemi było - zdaniem biegłego - najlepszym rozwiązaniem. Istnieje natomiast prawdopodobieństwo, że pozostawiono płaty ziemi nawiezionej, a więc nie usunięto jej do końca zgodnie z zaleceniami biegłego; ponadto teren został rozjeżdżony i wymieszany z inną ziemią. Obecnie zbadanie przepuszczalności ziemi wymaga badań laboratoryjnych, do czego biegły nie posiada uprawnień.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu nie uwzględniło zażalenia i zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, podzielając stanowisko tego organu.
Kolegium podkreśliło, że konieczność sporządzenia przez biegłego opinii uzupełniającej wynika z wyroku Sądu z dnia 7 marca 2023r. sygn. akt II SA/Lu 770/22, którego przedmiotem była decyzja o odmowie przywrócenia poprzedniego stanu ukształtowania terenu. Sąd stwierdził, że organ w sposób niebudzący wątpliwości powinien ustalić stan faktyczny w sprawie, przede wszystkim zebrać pełny materiał dowodowy celem wyjaśnienia, czy rzeczywiście z przedmiotowego terenu został w całości usunięty materiał w postaci ziemi z wykopów, kamieni i gruzu. Kolegium podkreśliło, że Sąd ocenił też stanowisko biegłego, że badanie przepuszczalności gruntu wykracza poza zakres wykonanej opinii. Sąd stwierdził, że stanowisko to stanowi negację konieczności podjęcia kluczowych dla sprawy ustaleń.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien wyegzekwować od biegłego sporządzenie opinii uzupełniającej celem określenia, czy nawieziony materiał mógł zostać usunięty w całości, gdzie nawieziony materiał aktualnie zalega i skąd oraz w jakiej ilości należy go usunąć. Kolegium podkreśliło, że organ nie domaga się natomiast wykonywania żadnej siatki geodezyjnej, otworów (wykopów) i badań laboratoryjnych; o ile zajdzie potrzeba przeprowadzenia takich prac, organ bez wątpienia będzie rozważał potrzebę powołania innego biegłego. Powołany w niniejszej sprawie biegły ma przedstawić swoje stanowisko, czy doszło do naruszenia stosunków wodnych, a jeśli tak, co było jego skutkiem oraz wskazać jakie działania należy podjąć, aby przywrócić grunt do poprzedniego stanu; stanowisko to powinno być jasne, czytelne i nie budzące żadnych wątpliwości. Tymczasem biegły traktuje zlecenie rozszerzająco i polemizuje z organem, że czynności jakie ma wykonać wykraczają poza sferę postępowania hydrologicznego, a przy tym nie wyjaśnia, dlaczego nie jest możliwe wskazanie, w jaki sposób należy przywrócić grunt do stanu poprzedniego, aby nie dochodziło do naruszenia stosunków wodnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, a także w piśmie procesowym z 27 listopada 2024r. J. S. domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem art. 88 § 1 k.p.a., podkreślając, że przepis dotyczy tylko sytuacji, gdy biegły bezzasadnie odmawia wydania opinii, a taka nie ma miejsca w jego przypadku.
Biegły sporządził opinię, w której zalecił nakazanie Gminie usunięcia nasypu do powierzchni istniejącej przed nawiezieniem, przy czym w miarę wywożenia należało odkrywać powierzchnię istniejącą przed zmianami i taką pozostawiać - nasyp odróżniał się od powierzchni dotychczasowej (pierwotnej) porośniętej trawą, co prowadziłoby do przywrócenia stosunków wodnych występujących w tym terenie; konieczna była obserwacja tego procesu. Prawdopodobnie zalecenie nie zostało wykonane, a część ziemi nawiezionej pozostała i obecnie wymieszała się z ziemią rodzimą, dlatego zbadanie obecnie jej przepuszczalności wymagałoby badań, których skarżący nie może wykonać. Jego zdaniem, organ bezpodstawnie wzywa go do określenia, czy ziemia, kamienie i gruz zostały usunięte i do określenia szczegółowego zakresu prac w celu usunięcia w całości tych materiałów, gdyż faktycznie dotyczy to etapu egzekucyjnego, a więc prawidłowości wykonania zaleceń biegłego sformułowanych w opinii. Żądanie opracowania opinii uzupełniającej wykracza poza odpowiedzialność biegłego za wykonane zlecenie.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Rację ma skarżący, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nałożenie na niego grzywny było nieuzasadnione.
Zgodnie z art. 88 § 1 k.p.a. – kto (...) bezzasadnie odmówił wydania opinii (...), może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie.
Celem grzywny wymierzanej na podstawie tego przepisu jest przede wszystkim zmobilizowanie biegłego do wydania opinii w sytuacji, gdy tego nie robi, pomimo ustanowienia go biegłym w wymaganej formie procesowej (postanowieniem, art. 123 § 1 k.p.a.) i pomimo zawartej z nim stosownej umowy. Grzywna stanowi pewną dolegliwość, która ma skłaniać biegłego do "wydania opinii", a więc do jej sporządzenia na piśmie i przedstawienia organowi.
Sądowi wiadome jest z urzędu, tj. ze sprawy o sygn. akt II SA/Lu 574/24, w której Sąd wyrokiem z dnia 21 listopada 2024r. uchylił wcześniejsze postanowienia organów obu instancji w przedmiocie nałożenia na skarżącego takiej samej, jak obecnie grzywny, że skarżący sporządził opinię oraz wydał ją organowi. Opinia została sporządzona w wykonaniu umowy zlecenia zawartej w dniu 7 kwietnia 2021r. z Gminą B. i która – co nie jest kwestionowane - została przyjęta bez uwag przez zamawiającą Gminę. Nie zachodzi więc sytuacja, o której mowa w art. 88 § 1 k.p.a., ponieważ biegły wydał opinię, która była następnie podstawą wydania decyzji w sprawie.
Okoliczność, że opinia została następnie zakwestionowana przez sąd administracyjny, kontrolujący decyzję wydaną w oparciu m.in. o tę opinię, nie stanowi podstawy do zastosowania art. 88 § 1 k.p.a. i nałożenia na biegłego grzywny. Nieprawidłowość wykonania opinii nie należy bowiem do ustawowych przesłanek wymierzenia biegłemu grzywny. Tylko jaskrawe, rażące przypadki nieprawidłowości opinii, świadczące o tym, że w istocie ma ona pozorny charakter, uzasadniałyby przyjęcie, że faktycznie biegły opinii nie wydał, a więc nie sporządził jej.
Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Zakres opinii został określony umowie zlecenia, zgodnie z którą przedmiotem opinii miało być ustalenie:
1. czy zmieniono poziom ukształtowania gruntu na działce ewid. nr [...], [...] i [...] położonej w obrębie geodezyjnym H. , gmina B. w wyniku nawiezienia ziemi w 2020r.,
2. jaki był dotychczasowy kierunek spływu wód na działce nr [...], [...] i [...] i czy w wyniku zmiany poziomu kształtowania gruntu na działkach został zmieniony i w jaki sposób,
3. czy ewentualna zmiana kierunku spływu wód na działkach nr [...], [...] i [...] spowodowała lub może spowodować szkodliwy wpływ na działki sąsiednie, chodzi to zwłaszcza o podnoszone przez skarżącego zalewanie przez wody płynące z nieruchomości sąsiedniej (tj. z działki ewid. [...], [...] i [...]) na działki ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...],
4. w przypadku ewentualnego szkodliwego oddziaływania spływu wód opadowych, wskazanie sposobu i środków usunięcia skutków ujemnego oddziaływania.
Biegły niewątpliwie w tym zakresie się wypowiedział, natomiast kwestia poprawności metodologicznej czy prawidłowości wniosków, składająca się na wiarygodność opinii, nie może stanowić podstaw nakładania na biegłego grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. W toku wydawania postanowienia o nałożeniu grzywny organ nie może badać zawartości merytorycznej opinii. Oceny merytorycznej i jej przydatności dla rozstrzygnięcia organ dokonuje prowadząc postępowanie w ramach postępowania wyjaśniającego (art. 77, 80 k.p.a.), co nie przybiera sformalizowanej postaci. Nieprawidłowość opinii wynikająca np. z braku pewnych pomiarów, może uzasadniać pominięcie tej opinii jako wiarygodnego środka dowodowego, natomiast nie może być usuwana w trybie art. 88 § 1 k.p.a. poprzez wymierzenie biegłemu grzywny. Dodać należy, że na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie ma również instytucji opinii uzupełniającej, która jest przewidziana w postępowaniu cywilnym. Biegły w postępowaniu administracyjnym ma obowiązek złożyć wyjaśnienia i odnieść się do uwag stron, może być również przesłuchany, co wynika m.in. z art. 77 § 1, art. 79 § 2, art. 81, art. 89 § 2, art. 91 § 2 k.p.a. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują "wydania opinii uzupełniającej", a więc bez zawarcia stosownej umowy z biegłym w tym zakresie, organ nie może wymagać od niego takiej opinii, a tym bardziej nakładać na niego grzywny w trybie art. 88 § 1 k.p.a. w celu jej wyegzekwowania.
Niewątpliwie natomiast organ może domagać się od biegłego złożenia dodatkowych wyjaśnień i tak właśnie słusznie potraktował skarżący pisma organu z 8 stycznia 2024r. i z 1 lutego 2024r. (akta admin. sprawy o sygn. akt II SA/Lu 574/24), a także z dnia 25 czerwca 2024r. wzywające go do złożenia opinii uzupełniającej. Skarżący odniósł się do przedstawionych przez organ kwestii w pismach z 28 stycznia i 22 lutego 2024r. (akta sprawy sygn. akt II SA/Lu 574/24) wskazując, że wymagają one wiedzy geologicznej, geodezyjnej, gleboznawczej, której skarżący nie posiada. Podobne stanowisko wyraził w piśmie z dnia 15 lipca 2024r. (k.4) odnosząc się do wezwania organu z 25 czerwca 2024r. Z jego oświadczeń, jak i ze skargi wynika, że w sytuacji, gdy po sporządzeniu opinii stan faktyczny na spornych działkach się zmienił (teren został rozjeżdżony, a grunt rodzimy zmieszał się z nową nawiezioną ziemią), aby ocenić przepuszczalność tego gruntu, konieczne stało się wykonanie badań laboratoryjnych tego gruntu, a w tym zakresie skarżący nie posiada odpowiedniej wiedzy i umiejętności.
W ocenie Sądu, w świetle przedstawionych uwag oraz okoliczności sprawy, nie było podstaw do wymierzenia biegłemu grzywny na podstawie art. 88 § 1 k.p.a.
Wbrew stanowisku organów, nie było to również intencją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który wyrokiem z dnia 7 marca 2023r., II SA/Lu 770/22 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu (nakazującą Gminie B. przywrócenie stanu poprzedniego stosunków wodnych poprzez dokonanie określonych czynności). We wskazanym wyroku Sąd, w ramach kontroli legalności tej decyzji, stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie oceny wiarygodności kluczowego dowodu tj. spornej opinii. Sąd uznał, że opinia nie była wiarygodna, a więc nie mogła stanowić kluczowego dowodu w sprawie. Sąd zalecił więc organowi "dokonanie oceny opinii w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym, który powinien być kompleksowo zgromadzony. (...). W razie dostrzeżenia braków opinii organ powinien rozważyć zadanie biegłemu dodatkowych pytań". Przedmiotem badanej przez Sąd sprawy nie była grzywna wymierzana na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., Sąd nie był nawet uprawniony do wypowiadania się w tej kwestii.
Sąd ten rzeczywiście stwierdził niejasności w wypowiedziach biegłego składanych w sprawie, ale jest to sfera wiarygodności opinii i wyjaśnień biegłego, a nie jego niewywiązywania się z obowiązku wydania opinii, do czego został powołany i na co wyraził zgodę zawierając stosowną umowę, a tylko w takim przypadku organ mógłby rozważać zastosowanie art. 88 § 1 k.p.a.
Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że organ I instancji powinien "wyegzekwować od biegłego sporządzenie opinii uzupełniającej celem określenia, czy nawieziony materiał mógł zostać usunięty w całości, gdzie nawieziony materiał aktualnie zalega i skąd oraz w jakiej ilości należy go usunąć" oraz że organ "nie domaga się wykonywania żadnej siatki geodezyjnej, otworów (wykopów) i badań laboratoryjnych" w okolicznościach sprawy nie znajduje uzasadnienia. Ocena tego, jakie czynności w ramach sporządzania opinii należy podjąć, jakie przyjąć założenia (metodę) należy wyłącznie do kompetencji biegłego, zaś organ nie może mu tego narzucać. W sytuacji, gdy biegły jasno stwierdza, że w danych okolicznościach, wyrażenie opinii wymaga wiadomości i umiejętności, których ten biegły nie posiada, organ nie może go do tego zmusić stosując art.88 § 1 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd uwzględnił skargę i uchylił postanowienia organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz.935); orzeczenie o kosztach zostało wydane na podstawie art. 200 cyt. ustawy (koszty obejmują zwrot wpisu od skargi - 100 zł).
Dodać należy, że skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 cyt. ustawy.