II SA/Lu 843/23

II SA/Lu 843/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-12-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Gospodarka gruntami
Sygn. powiązane
I OSK 666/24 - Wyrok NSA z 2025-12-15
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 134 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 162
art. 18 ust. 1e pkt 1
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. D. oraz D. L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lipca 2023 r., znak: GN-V.7534.1.28.2023.MJC w przedmiocie odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz M. D. oraz D. L. po 213 (dwieście trzynaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
M. D. oraz D. L. (dalej jako "strona", "skarżące") wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 18 lipca 2023 r. w przedmiocie odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją nr [...] z dnia 8 grudnia 2021 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową", Prezydent Miasta [...] udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę drogi gminnej nr [...] - ul. S. w L. wraz z budową skrzyżowania ul. S. z ul. H. , budowę planowanej drogi gminnej ul. H. od skrzyżowania z ul. S. do granicy działek nr ew. [...] i [...] wraz z budową i przebudową: oświetlenia, ulicznego, kanalizacji deszczowej, sieci gazowej, sieci elektroenergetycznej, sieci wodociągowej oraz budową kanału technologicznego – dalej jako "decyzja ZRiD". Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 12 stycznia 2022 r. Z tym dniem działki nr: [...], [...], [...] i [...] należące do M. D., H. K. i D. L. przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...].
Następnie pismem z dnia 17 marca 2022 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działki nr [...], [...], [...] i [...], położoną w granicach ww. inwestycji drogowej.
Postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r., Prezydent Miasta [...] powołał biegłego - T. J., posiadającą uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego nr [...], w celu dokonania oględzin przejętej nieruchomości. Oględziny nieruchomości zostały przeprowadzone w dniach 24 i 25 marca 2022 r. i dotyczyły sporządzenia opinii w formie operatu szacunkowego, określającego wartość części tej nieruchomości. W dniu 18 listopada 2022 r. został wykonany operat szacunkowy dla przejętej nieruchomości, określający jej wartość na kwotę 318 035 zł.
W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 15 maja 2023 r. w pkt 1. ustalił odszkodowanie w kwocie 318035 zł za część nieruchomości położonej w L. (obr. 30 - R. W., ark. 1) oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki: nr [...] o pow. 0,0379 ha, nr [...] o pow. 0,0284 ha i nr [...] o pow. 0,0021 ha – przejętą na własność Gminy [...] pod rozbudowę drogi gminnej nr [...]L - ul. S. oraz oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0042 ha – przejętą na własność Gminy [...] pod budowę planowanej drogi gminnej - ul. H. w L. . W pkt 2. odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej. W pkt 3. decyzji organ I instancji przyznał wskazane w pkt 1. odszkodowanie w udziałach po 1/3 M. D., H. K. i D. L..
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin nieruchomości sporządzony w toku jej szacowania ustalono, iż przejęta nieruchomość położona jest w południowo-zachodniej części L. (w dzielnicy mieszkaniowej [...] - osiedle B.) w odległości ok. 5 km od centrum miasta, przy skrzyżowaniu osiedlowych ulic: S. i H. w odległości ok. 150 m od skrzyżowania z ul. [...]. Przejęte pod drogi działki gruntu wydzielone zostały z nieruchomości niezabudowanej, użytkowanej jako pas drogowy oraz plac przed budynkiem usługowym. Tworzą spójny przestrzennie kompleks, o kształcie zbliżonym do litery L. Na wszystkich działkach znajdują się składniki budowlane w postaci: ogrodzenia placu parkingowego przed budynkiem usługowym siatką powlekaną, na słupkach z rur stalowych bez cokołu (dł. 77 m), bramy przesuwanej bez napędu o konstrukcji z profili stalowych z wypełnieniem z paneli z drutu (dł. 4mb), słupków przybramowych (2 szt.), fundamentu betonowego pod bramę (0,91 m2), słupa oświetleniowego stalowego z oprawą pojedynczą, utwardzenia asfaltem - ciągów pieszo-jezdnych o pow. 283 m2 i gruzobetonem - placu przed budynkiem o pow. 350 m2. Natomiast na działce nr [...] - występują również składniki roślinne: żywopłot liściasty (dł. 3,5 m), krzewy liściaste (7 szt.), akacja, śliwa mirabelka oraz trawnik kl. V (pow. 15 m2). Powierzchnia działek jest równa i nie występują istotne utrudnienia w zagospodarowaniu.
Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], wydzielone pod drogi działki położone są w terenie oznaczonym symbolem 1KDD - tereny dróg publicznych oraz w minimalnym fragmencie (ok. 2m2 powierzchni) działka nr [...] - w terenie zabudowy usługowej (symbol 1U). Zatem aktualny sposób użytkowania nieruchomości w rozumieniu art. 134 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – dalej powoływana jako "u.g.n."), wynikający z przeznaczenia w dokumentach planistycznych - bez uwzględnienia ustaleń decyzji ZRiD - to tereny dróg publicznych.
Prezydent stwierdził, że przedłożona opinia w sprawie wyceny przejętej nieruchomości została sporządzona i podpisana przez osobę uprawnioną zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Opinia zawiera wszelkie elementy przewidziane przepisami, jest spójna i logiczna, nie zawiera niejasności, nie stwierdzono w niej błędów rachunkowych, jest opinią kompletną, wobec czego stanowi dowód w postepowaniu odszkodowawczym.
Organ I instancji uznał, że kwota określona w operacie szacunkowym jest wartością odpowiednią dla przedmiotowej nieruchomości, a więc najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku lokalnym.
W toku postępowania organ I instancji ustalił również, że zawiadomienia, o których mowa w mającym zastosowanie w niniejszej sprawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej zostały skutecznie doręczone stronom w dniach 14 grudnia 2021 r. (H.[...] i D.[...]) i 15 grudnia 2021 r. (M.[...]). Tym samym, termin złożenia stosownych oświadczeń upływał odpowiednio: 13 stycznia i 14 stycznia 2022 r.
Na podstawie informacji udzielonej przez Zarząd Dróg i Mostów [...] w piśmie z dnia 28 listopada 2022 r. oraz zgromadzonego w sprawie materiału, organ I instancji stwierdził, że w ww. terminach dotychczasowe właścicielki nie złożyły pisemnych oświadczeń o wydaniu nieruchomości i nie nastąpiło ich protokolarne przekazanie na rzecz ZDiM [...] (wydanie nieruchomości nastąpiło dopiero w dniu 7 kwietnia 2022 r.), ani też nie rozpoczęły się roboty budowlane związane z realizacją inwestycji na podstawie wydanej decyzji z dnia 8 grudnia 2021 r., co mogłoby być uznane za objęcie nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Stwierdzono, że pomimo nadanego decyzji ZRiD rygoru natychmiastowej wykonalności, inwestycja nie była prowadzona w sposób przyspieszony. Rozpoczęcie robót nie miało charakteru czynności niezwłocznej, ale nastąpiło niemal 3 miesiące po wydaniu decyzji, po protokolarnym przekazaniu terenu budowy. Zatem nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do powiększenia wysokości odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wydania.
Z powyższą decyzją nie zgodziły się M. D., H. K. i D. L., wnosząc o zmianę pkt 2 zaskarżonej decyzji poprzez podwyższenie kwoty ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i przesłuchanie świadków zgłoszonych w toku postępowania administracyjnego: K. D., T. L. i P. G. oraz przesłuchanie skarżących w charakterze strony. Wskazały, że po odzyskaniu własności nieruchomości (ok. 20 lat temu) grunt był pozostawiony w dotychczasowym użytkowaniu jako teren powszechnie dostępny. Wyjaśniły, że w 2020 r. część nieruchomości została ogrodzona siatką, zainstalowano bramę celem utworzenia parkingu społecznego. Plan ten nie został nigdy zrealizowany, brama nie była nigdy zamykana i teren pozostał ogólnodostępny. Podkreśliły, że inwestor realizujący inwestycję (budynek wielomieszkaniowy wraz z infrastrukturą drogową), którym był [...], przez cały okres od początku inwestycji korzystał z ich nieruchomości poprzez przejazd i parkowanie ciężkiego sprzętu.
W związku ze złożonym przez H. K. odwołaniem z uchybieniem terminu do jego wniesienia, rozpoznaniu przez Wojewodę Lubelskiego podlegało odwołanie M. D. oraz D. L..
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 18 lipca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wyjaśnił, że w związku z treścią odwołania badaniu organu podlegało, czy zaskarżona decyzja w części pkt 2, w jakiej odmawia powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % z tytułu wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, wydana została zgodnie z cyt. przepisem prawa oraz czy stan faktyczny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji dawał organowi podstawę do odmowy.
Powołując treść art. 18 ust. 1 pkt 1 specustawy Wojewoda wskazał, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wydał nieruchomości w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to nie przysługuje mu uprawnienie do powiększenia wysokości odszkodowania o 5%, nawet wówczas, gdy wydał swoją nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości przez właściciela biegnie od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez wojewodę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej opatrzonej rygorem natychmiastowej wykonalności. Podkreślił, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłych właścicielek tej nieruchomości.
Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że w treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, i to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli) albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu to konieczne jest, aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.
Organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że inwestor nie objął nieruchomości w posiadanie w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej, a wola wydania nieruchomości ze strony skarżących nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Zdaniem Wojewody skarżące w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazały zatem spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1 e pkt 1 specustawy drogowej.
Wojewoda wskazał, że w sprawie nie wystąpiły również żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji w wymaganym ww. przepisem terminie. W ocenie Wojewody nie można za taką, jak słusznie stwierdził Prezydent Miasta [...], uznać wyrażonego przez skarżące w piśmie z dnia 6 lutego 2023 r. stanowiska, że były one zainteresowane przekazaniem odzyskanych ponad 15 lat temu działek Miastu [...], a dostęp do nich nigdy nie był ograniczany i przez kolejne lata stanowiły teren ogólnodostępny dla wszystkich mieszkańców osiedla, w tym również dla Gminy [...], albowiem w powołanym wyżej przepisie wyraźnie mowa jest o wydaniu nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. Zdaniem Wojewody zaprzeczeniem powyższego jest wykonanie ogrodzenia pomiędzy rokiem 2020 a 2021 r. na znacznej części nieruchomości, co nie może być interpretowane inaczej jak tylko wykonywanie uprawnień właścicielskich w stosunku do nieruchomości poprzez wyraźne zaznaczenie i wyodrębnienie w terenie swojej własności. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że nie było podstaw, aby orzec o zwiększeniu odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości.
Wojewoda wskazał także, że inwestycja nie była prowadzona w sposób przyspieszony, a rozpoczęcie robót nie miało charakteru czynności niezwłocznej, lecz nastąpiło niemal 3 miesiące po tym, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, po uprzednim protokolarnym przekazaniu terenu budowy, co miało miejsce w dniu 3 marca 2022 r., zaś prace budowlane na działkach skarżących rozpoczęły się po podpisaniu protokołu w dniu 7 kwietnia 2022 r. Niezależnie od tych okoliczności, w ocenie Wojewody strony zainteresowane uzyskaniem podwyższonego odszkodowania powinny podjąć, z zachowaniem wymaganego terminu, działania w celu wydania nieruchomości inwestorowi i umożliwienia mu korzystania z niej w sposób właścicielski. W braku takich działań zdaniem organu odwoławczego nie daje podstaw, aby wynagradzać stronę, przyznając jej wnioskowane powiększenie odszkodowania o 5%.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżące zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie przez organ nakazu działania w ramach praworządności, jak i demokratycznego państwa prawa, bowiem organ uzasadniając odmowę przyznania bonifikaty nie odniósł się do zarzutów twierdzeń i wniosków dowodowych zawartych w odwołaniu od pkt 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 maja 2023 r.;
2) art. 7 wz. Z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a co za tym idzie nie podjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego:
- odmowa wyznaczenia rozprawy administracyjnej celem umożliwienia skarżącym przedstawienia im swojego stanowiska i poznania kwestii spornych w sprawie według organu, bezzasadne nieuwzględnienie wniosków dowodowych dotyczących zeznań skarżących i świadków ;
- Wojewoda nie odniósł się do kwestii, jaka miała miejsce w postępowaniu przed organem I instancji, tj. celowe wprowadzanie skarżących przez organ w błąd poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonych wniosków dowodach postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2023 r. z uzasadnieniem, że "kwestia wydania nieruchomości nie budzi wątpliwości", a następnie ustalenie w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 maja 2023 r., że do wydania nie doszło, w sposób oczywiście sprzeczny z twierdzeniami skarżących i sprzeczny z tezami zgłoszonych wniosków dowodowych;
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.
- art. 18 ust.1e specustawy poprzez bezzasadną odmowę powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości w terminie określonym w tym przepisie.
Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz punktu 2 decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 15 maja 2023 r. odmawiającej powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości z tytułu wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust.1e specustawy drogowej i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły m.in., że w toku postępowania w pismach wielokrotnie przedstawiały stan faktyczny. Podały, że inwestor realizujący inwestycję (budynek wielomieszkaniowy wraz z infrastrukturą drogową) przez cały okres od początku budowy korzystał z nieruchomości skarżących: przejazdu i parkowania samochodów oraz maszyn na "ogrodzonej" części. Brak udostępnienia nieruchomości skarżących budowa na wczesnym etapie nie mogłaby się rozpocząć bez dojazdu od ul. [...] i dalej przez ich działkę. Skarżące podkreśliły, że wiedzą notoryjną jest, iż cały obszar wywłaszczonej nieruchomości nigdy nie był przez nie w jakikolwiek wykorzystywany, a dostęp do działek nie był ograniczony. Żadna ze współwłaścicielek nigdy nie posiadała nieruchomości w sensie władztwa faktycznego. Skarżące zwróciły uwagę, że na okoliczność wykazania powyższego zgłaszały w piśmie z dnia 12 grudnia 2022 r. świadków i wnosiły o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Skarżące wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniły również, że inwestor prowadzący budowę budynku wielomieszkaniowego poinformował je, iż jednym z warunków otrzymania pozwoleń na inwestycję była budowa przez niego i na jego koszt dróg dojazdowych na działkach, które miasto L. wywłaszczy. Wskazały, że inwestor korzystał bez żadnych ograniczeń z ich nieruchomości już przed wydaniem decyzji ZRiD, a one nie czyniły ku temu żadnych przeszkód. Skarżące wyjaśniły także, że wniosek z dnia 25 marca 2023 r. o wyznaczeniu protokolarnego wydania nieruchomości miał na celu tylko i wyłącznie inwentaryzację nakładów na nieruchomość, które zgodnie z informacją wykonawcy inwestycji miały być zniszczone (drzewa, krzewy, ogrodzenie). Zwróciły również uwagę, że zarówno przed jak i po sporządzeniu protokołu nic w zakresie posiadanie nieruchomości się nie zmieniło – wykonawca inwestycji i okoliczni mieszkańcy swobodnie korzystali z działki. Skarżące dodały, że dla nich inwestorem i wykonawcą całej inwestycji była firma [...], która budowała budynek wielomieszkaniowy.
Skarżące podkreśliły, że po odzyskaniu własności nieruchomości pozostawiły ją w dotychczasowym użytkowaniu mieszkańców i miasta L.. Ich własnością były fragmenty ulic S. i H. ( w tym skrzyżowanie) i dzięki ich postawie nie doszło do zablokowania komunikacyjnego dzielnicy, a służby miejskie miały swobodny dostęp do znajdujących się w tym rejonie wieżowców. Powyższa postawa zdaniem skarżących wskazuje na ich bierną gotowość do przekazania nieruchomości.
Skarżące zwróciły ponadto uwagę, że nie były pouczone o konieczności zachowania określonej formy wydania nieruchomości i w stanie faktycznym niniejszej sprawy miały prawo uznawać, że nieruchomość zawsze pozostawała w posiadaniu miasta L. i mieszkańców.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1864, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy oraz okoliczności podniesione w skardze Sąd uznał, że skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W niniejszej sprawie kontrolą sądu objęta jest decyzja Wojewody z dnia 18 lipca 2023 r., której przedmiotem jest wysokość odszkodowania przyznanego skarżącym za nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...], [...], [...] i [...], przejęte na podstawie specustawy drogowej na własność Gminy [...] w zakresie, w jakim nie uwzględniono zaistnienia przesłanki do zwiększenia tego odszkodowania o 5% jego wysokości.
Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:
1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,
2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo
3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.
W badanej sprawie organy obydwu instancji przyjęły, że brak jest podstaw do powiększenia odszkodowania uznając, że skarżące w terminach określonych w powołanym przepisie nie złożyły pisemnych oświadczeń o wydaniu nieruchomości i nie nastąpiło ich protokolarne przekazanie na rzecz ZDiM [...], a także nie rozpoczęły się roboty budowlane związane z realizacją inwestycji na podstawie wydanej decyzji z dnia 8 grudnia 2021 r., co mogłoby być uznane za objęcie nieruchomości w posiadanie przez inwestora.
W ocenie Sądu stanowisko organów nie zasługiwało na aprobatę.
Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazuje się, że przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego.
Oczywistym jest jednak, że aby przytoczone bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5% bonusu, to konieczne jest aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym, że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. W przypadku takim potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi (por. NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2019 r. I OSK 1158/18 opubl. w CBOSA).
Wydanie nieruchomości w rozumieniu art. 18 ust. 1e specustawy drogowej może zatem nastąpić również w sposób dorozumiany (per facta conludentia) w tym znaczeniu, że wola niezwłocznego wydania nieruchomości może być zamanifestowana poprzez byłego właściciela lub użytkowania wieczystego przez zaniechanie. W przypadku zajęcia nieruchomości pod drogę może to nastąpić np. poprzez brak czynienia przez przeszkód w wykonywaniu prac inwestycyjnych.
W niniejszej sprawie wskazać należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w tym z analizy zdjęć lotniczych z lat 2003 - 2021 znajdujących się w aktach sprawy (k. 118 – 123 akt admin.) wynika, że sporna nieruchomość w części wykorzystywana była m.in. jako ciąg komunikacyjny – łącznik pomiędzy ul. [...], a ul. [...] oraz jako teren ogólnodostępny, na którym znajdują się nieutwardzone ciągi piesze. Ponadto również ze zdjęć wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego (k.66- 67 akt adm.) wynika na sposób zagospodarowania spornego terenu. Na zdjęciach (nr 3 i 4) znajduje się ulica o nawierzchni z asfaltu, z krawężnikami, drogowymi wypustami kanalizacji deszczowej oraz studniami kanalizacji sanitarnej. W operacie szacunkowym teren został opisany jako "(...) pas drogowy oraz plac przed budynkiem usługowym. Ciągi pieszojezdne utwardzone asfaltem z obrzeżami betonowymi, szer.ok.5,15 m, ogólna powierzchnia utwardzenia ok. 283 m2 (na działce [...]), wykonane ok.1990 r.". Wskazać należy także, że w piśmie z dnia 27 lutego 2023 r. (k. 147 k. adm.) Zarząd Dróg i Mostów [...] podał, że infrastruktura drogowa obejmująca ciągi pieszojezdne z obrzeżami betonowymi oraz latarnia na słupie stalowym w dacie wydania decyzji ZRiD były w utrzymaniu Zarządu Dróg i Mostów [...].
Powyższe okoliczności zdaniem Sądu świadczą o tym, że nieruchomość przed jej formalnym przejęciem w związku z realizacją inwestycji drogowej nie była użytkowana przez skarżące. Co prawda część spornej nieruchomości została przez nie ogrodzona, niemniej jednak jak podnoszą skarżące teren ten w dalszym ciągu był dostępny, bowiem brama nie była zamykana, a inwestor realizujący budynek wielorodzinny w nieskrępowany sposób korzystał z tego terenu. W aktach sprawy znajduje się także umowa nr [...] zawarta w dniu 9 października 2019 r. pomiędzy Gminą L. a [...] sp. z o.o. z siedzibą w L., określająca szczegółowe warunki budowy i przebudowy/remontu ul. [...] oraz przebudowy/remontu ul. [...] w L., które ma zrealizować inwestor, w związku z zamiarem realizacji inwestycji polegającej na budowie trzech budynków wielorodzinnych. Ze względu na powyższe, skarżące uprawnione były do utożsamiania inwestycji dotyczącej budowy budynków wielomieszkaniowych z inwestycją drogową, a inwestora z wykonawcą. Potwierdzeniem prezentowanego stanowiska skarżących było korzystanie przez inwestora ([...]) z terenu należącego do nich w trakcie procesu budowlanego.
Podkreślić należy, że z akt sprawy w sposób jednoznaczny wynika, że sporny teren miał charakter publiczny, w części stanowił m.in. część ulicy miejskiej, w tym skrzyżowanie oraz ogólnodostępny teren zielony. W ocenie Sądu spornego terenu nie można rozpytywać jako oddzielnych działek. Stanowi on jedną nieruchomość jako całość i jako taka powinna być rozpatrywana kwestia jej wydania. Zgodnie z art. 23 specustawy drogowej, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale (w tym w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej) stosuje się przepisy ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899). W przepisie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. mowa jest o nieruchomości, a nie o działce ewidencyjnej. Zawarta w art. 4 pkt 1 u.g.n. legalna definicja nieruchomości pokrywa się z pojęciem nieruchomości w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. - jako części powierzchni ziemskiej stanowiącej odrębny przedmiot własności - oraz art. 24 ustawy z 6.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r. poz. 2204). Jeżeli księga wieczysta obejmuje więcej niż jedną działkę ewidencyjną, to w sensie prawnym istnieje jedna nieruchomość. Zatem przez wydanie nieruchomości należy rozumieć wydanie całej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30.09.2014 r., II SA/Ol 691/14), a nie poszczególnych działek wchodzących w jej skład.
Zgodzić się należy z argumentacją zawartą w skardze, że z uwagi na charakter spornej nieruchomości (skrzyżowanie dróg) skarżące przez wiele lat nie manifestowały swojego prawa własności, umożliwiając tym samym na swobodne korzystanie mieszkańcom miasta z części stanowiących ich własność - ul. [...] i ul. [...], a Gminie [...] możliwość zapewnienia właściwej komunikacji z osiedlem. Zdaniem Sądu nie można w realiach tej konkretnej sprawy oczekiwać od właścicielek "aktywnego" wydania spornej nieruchomości nowemu właścicielowi, bowiem jak wynika z akt sprawy Gmina [...], a także mieszkańcy miasta mieli dostęp do spornego terenu. Również wykonawca inwestycji drogowej miał dostęp do spornego terenu. Powyższe potwierdza zarówno pismo ZDiM [...] z dnia 27 lutego 2023 r., a także stan spornej nieruchomości widoczny na dokumentacji fotograficznej. Stanowiska tego nie podważa częściowe ogrodzenie spornego terenu, bowiem jak wynika z twierdzeń skarżących inwestor mający dokonać przebudowy/remontu ul. [...] i ul. [...] miał dostęp do ogrodzonego terenu, m.in. parkował tam pojazdy i sprzęt budowlany.
Podnieść również należy, że jak wynika z treści wniosku skarżących z dnia 25 marca 2022 r. o wyznaczenie terminu protokolarnego wydania (przekazania) nieruchomości związany był on z faktem, że w dniu 24 marca 2022 r. odbyły się oględziny nieruchomości dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego, w trakcie których wskazano na brak punktów granicznych pomiędzy wywłaszczonymi działkami a pozostałymi należącymi do skarżących. Miało to wpływ na ustalenie, które części składowe znajdują się na gruntach wywłaszczonych. Skarżące ww. wniosku wnosiły o wznowienie granic nieruchomości. Zwrócić należy jednak uwagę, że z protokołu oględzin nieruchomości (k. 68 – 69 akt adm.) wynika, że inwentaryzacji części składowych gruntów dokonano w dniu 25 marca 2022 r. przy udziale geodety, który za pomocą przyrządów geodezyjnych wskazał punkty graniczne przedmiotowych działek przejętych pod drogę. W związku z powyższym, mając na uwadze treść przedmiotowego wniosku nie można go uznać jako wniosku o wydanie nieruchomości, a protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 7 kwietnia 2022 r. był jedynie konsekwencją wskazanego wniosku o konieczności określenia granic pozostałych działek i ustalenia części składowych gruntów. Rzeczoznawca majątkowy w związku z powstałymi wątpliwościami w czasie oględzin w dniu 24 marca 2022 r., skorzystał w tym zakresie z pomocy geodety i w dniu 25 marca 2022 r. zostały ustalone granice terenu wywłaszczonego decyzją ZRiD.
Reasumując, w ocenie Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy, mając na uwadze dotychczasowe faktyczne wykorzystanie spornego terenu, który w znacznej części stanowił teren ulicy miejskiej, stwierdzić należy, że nieruchomość w dacie wydania decyzji ZRiD nie znajdowała się w faktycznym władztwie skarżących. Pozostawały one jedynie formalnymi właścicielkami nieruchomości, a sporna nieruchomość wykorzystywana była na cele związane z obsługą m.in. komunikacyjną osiedla, częściowo pozostawała w swobodnym dostępie dla jego mieszkańców również jako teren zielony. Jedynie w wąskim zakresie sporny teren był ogrodzony. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Gmina [...] oraz późniejszy wykonawca inwestycji drogowej mieli dostęp do spornego terenu przed wydaniem decyzji ZRiD, a bierne zachowanie skarżących polegające na niewykonywaniu uprawnień właścicielskich oznacza w tym konkretnym przypadku przekazanie władztwa faktycznego w terminie określonym w art. 18 ust.1e specustawy drogowej. W świetle powyższych rozważań zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wystąpiły podstawy do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.
Sąd nie stwierdził natomiast wskazanych w skardze naruszeń przepisów postępowania. W szczególności należy wskazać, że organ nie miał obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 89 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa (§ 1). Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Wskazać należy, że ocena tego, czy przeprowadzenie rozprawy przyśpieszy lub uprości postępowanie, czy trzeba uzgodnić interesy stron czy wyjaśnienie sprawy wymaga udziału świadków, biegłych, dokonania oględzin, należy do organu (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 367). W przedmiotowej sprawie strony brały czynny udział w toczącym się postępowaniu składając pisma. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie osoby, którą strony wnioskowały również jako świadka. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organy znały stanowisko stron w postępowaniu i nie były zobligowane do przeprowadzenia rozprawy.
Mając powyższe rozważania na względzie w ocenie Sądu w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 18 ust.1e specustawy drogowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie wskazanego przepisu, skutkuje uchyleniem obu zaskarżonych decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie miał na uwadze rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku.