II SA/Lu 840/22

II SA/Lu 840/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 36a, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 53a ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 10 października 2022 r., znak: ZOA-VIII.7721.25.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 10 października 2022 r., po rozpatrzeniu zażalenia P. R. (dalej jako: skarżący), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Łukowie z 22 lipca 2022 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Pismem z 26 marca 2021 r. skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zwrócił się do PINB w Łukowie o przeprowadzenie kontroli w zakresie związanym z wykonaniem przez Miasto Ł. robót budowlanych na działkach nr [...] i [...], położonych w Ł. przy ul. W., w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego (działka nr [...]). W ocenie pełnomocnika doszło do niezgodnego z projektem budowlanym podniesienia gruntu, co stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do pisma dołączono mapę, sporządzoną przez geodetę, określaną przez pełnomocnika jako ekspertyza, mającą obrazować podniesienie w kilku miejscach poziomu działek należących do Miasta od 10 do 17 cm.
W dniu 21 kwietnia 2021 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę robót budowlanych, z której sporządzono protokół. W protokole odnotowano m.in., że na ww. działkach realizowana jest przez Miasto inwestycja, obejmująca budowę, rozbudową i przebudowę infrastruktury technicznej, w tym drogowej i sportowo-rekreacyjnej, wraz z towarzyszącymi obiektami budowlanymi, przy zbiorniku wodnym – zalew "Zimna Woda". Inwestycja jest realizowana na podstawie pozwolenia na budowę, wydanego w dniu 31 sierpnia 2017 r. przez Starostę Ł., zmienionego decyzją Starosty z 24 października 2017 r. Zmiany wynikały z wyłączenia części działki, na której zlokalizowany jest budynek hotelowy z otoczeniem i obejmowały niezbędną korektę rozwiązań projektowych w zakresie instalacji sanitarnych, elektrycznych oraz projektu dróg i ukształtowania terenu.
Do akt sprawy dołączono również korespondencję prowadzoną pomiędzy Burmistrzem Miasta, pełnomocnikiem skarżącego oraz generalnym wykonawcą
i podwykonawcą robot budowlanych, zawierającą wyjaśnienia dotyczące wykonania dróg wewnętrznych i ciągów komunikacyjnych w ramach realizacji projektu.
Decyzją z 7 czerwca 2021 r. PINB w Łukowie odmówił nakazania Miastu wykonania określonych robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem robót budowlanych w zakresie związanym z podniesieniem gruntu, realizowanych przez Miasto na działkach nr [...] i [...]. W ocenie organu, zebrany w sprawie materiał, w tym wyjaśnienia autora projektu budowlanego, wskazuje, że zmiana rzędnych stwierdzona podczas kontroli i podnoszona przez skarżącego, nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351, ze zm.; dalej jako: P.b.).
W związku z pismem Burmistrza Miasta z 10 czerwca 2021 r., decyzją z 11 czerwca 2021 r. PINB w Łukowie, na podstawie art. 155 i art. 105 § 1 k.p.a., zmienił własną decyzję z 7 czerwca 2021 r. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Obydwie strony złożyły oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji z 11 czerwca 2021 r.
W dniu 5 lipca 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył pismo zawierające żądania identyczne z zawartymi w piśmie z 26 marca 2021 r.
Postanowieniem z 22 lipca 2022 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., PINB w Łukowie odmówił wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego w sprawie kontroli robót budowlanych w zakresie związanym z podniesieniem gruntu, realizowanych przez Miasto w ramach projektu "Rewitalizacja zalewu Zimna Woda", na działkach nr [...] oraz [...].
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja PINB w Łukowie z 23 czerwca 2021 r., udzielającą Miastu oraz Przedsiębiorstwu Usług i Inżynierii Komunalnej Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie części wybudowanej oraz rozbudowanej i przebudowanej infrastruktury technicznej w tym drogowej oraz sportowo-rekreacyjnej wraz z towarzyszącymi obiektami budowlanymi przy zbiorniku wodnym w ramach projektu "Rewitalizacja Zalewu Zimna Woda". Zakres robót wskazany we wniosku skarżącego z 5 lipca 2022 r. jest objęty ww. decyzją. Funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zaświadczającego o legalności obiektu, uniemożliwia wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji.
W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik skarżącego podniósł zarzuty naruszenia art. 36a, art. 50, art. 51 i art. 53a ust. 1 P.b., wywodząc, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z 23 czerwca 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa i nie została poprzedzona wnikliwą kontrolą robót budowlanych w zakresie zgłaszanym w piśmie procesowym, co oznacza, co organ zobowiązany był zbadać z urzędu i nakazać inwestorowi podjęcie odpowiednich środków prawnych.
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 10 października 2022 r. Lubelski WINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Lubelski WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przez organ I instancji w sposób prawidłowy, jednak odmowę wszczęcia postępowania uzasadniają inne przyczyny niż te wskazane przez PINB w Łukowie. Organ odwoławczy wskazał, że w świetle art. 53a ust. 1 P.b., wszczynanie postępowań przewidzianych w trybie art. 48 oraz art. 50-51 P.b. następuje z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. Jeżeli zatem do organu administracji wpłynie podanie zawierające postulat wszczęcia postępowania w jednej ze spraw wymienionych w art. 53a P.b., to podanie to należy traktować nie jako żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., lecz jako skargę/wniosek w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić "żądania wszczęcia postępowania", o którym mowa w art. 61 k.p.a. Skoro zatem wniosek skarżącego nie mógł odnieść zamierzonego skutku, to organ I instancji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania.
W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Lubelskiego WINB, pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 72a P.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w zakresie wskazanym w pismie skarżącego z 5 lipca 2022 r. nie może zostać wszczęte na wniosek i skarżący nie może egzekwować od organu zainicjowania postępowania, w sytuacji gdy wnioskowana przez skarżącego kontrola prac w zakresie związanym z niezgodnym z projektem podniesieniem gruntu przez Miasto w ramach inwestycji na należących do Miasta działkach o ww. numerach ewidencyjnych nie mieści się w katalogu spraw wymienionych w art. 72a P.b. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że w ramach prac wykonanych przez Miasto na terenie zalewu Zimna Woda doszło do podwyższenia terenu nieruchomości Miasta, które to nieruchomości sąsiadują z nieruchomością skarżącego. Prawdopodobną przyczyną takiego stanu rzeczy było wadliwe wytyczenie przez "poziomu 0". Aktualnie poziom terenu na nieruchomościach Miasta nie licuje z poziomem terenu na nieruchomości skarżącego, wskutek wspomnianego wyżej odstępstwa od projektu. Powoduje tu istotne utrudnienia dla nieruchomości skarżącego. Utrudniony jest wjazd na nieruchomość, a nadto istnieje zagrożenie zalania wodami gruntowymi jego nieruchomości w związku z różnicą poziomów terenu.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia oraz o zasadzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Należy odnotować, że organy obydwu instancji, jakkolwiek były zgodne co do istoty rozstrzygnięcia – odmowa wszczęcia postępowania, to jednak oparły je na odmiennych argumentach i w istocie na różnych podstawach prawnych.
Organ I instancji w podstawie prawnej postanowienia wskazał art. 61a § 1 k.p.a., opierając się w uzasadnieniu na argumencie, że weryfikacja zgodności robót budowlanych z zatwierdzonym projektem i udzielonym pozwoleniem na budowę została już przeprowadzona i zakończona ostateczną decyzją udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (decyzja PINB w Łukowie z 23 czerwca 2021 r.), co wyklucza ponowną weryfikację tej samej kwestii, tym razem w trybie postępowania naprawczego.
Z kolei Lubelski WINB konieczność odmowy wszczęcia postępowania wywiódł z faktu, że w aktualnym stanie prawnym wszczęcie postępowania naprawczego następuje wyłącznie z urzędu (art. 53a ust. 1 P.b.), co wyklucza możliwość wszczęcia postępowania na żądanie strony, a nawet wyklucza możliwość kwalifikowania wniosku o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w kategoriach żądania wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 k.p.a.
Przywołując dla porządku zasadnicze ramy prawne sporu należy wskazać, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z kolei w świetle art. 53a ust. 1 P.b., postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu.
Biorąc pod uwagę argumenty powołane w piśmie skarżącego z 5 lipca 2022 r. (wniosek o przeprowadzenie kontroli) przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru miała być kwestia weryfikacji, czy przy realizacji inwestycji nie doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonane bez dopełnienia procedury uregulowanej w art. 36a P.b. obliguje organ nadzoru do wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego weryfikowały w rozpoznawanej sprawie możliwość wszczęcia postępowania naprawczego.
Przywołany art. 53a P.b. (podobnie jak powoływane w skardze art. 72a P.b.) zostały wprowadzone w ramach dużej nowelizacji przepisów Prawa budowlanego z 2020 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się już istotne rozbieżności na tle stosowania tego przepisu. Spory dotyczą kwestii właściwej formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego na kierowane do nich żądanie wszczęcia postępowania celem weryfikacji zgodności z prawem wykonania robót budowlanych. Szczegółowe problemy dotyczą relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b. oraz możliwości skutecznego żądania podjęcia czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego, kierowanego przez osobę, która powołuje się na swój interes prawny.
Mając świadomość tej rozbieżności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę jednoznacznie opowiada się za stanowiskiem, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a P.b. (w tym postepowanie naprawcze – art. 50 i 51 P.b.) prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. W związku z tym organ nadzoru budowlanego samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy też nie, a złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania (żądania). W takiej sytuacji podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu (por. wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2022 r., II SA/Lu 906/21).
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela przedstawianą w orzecznictwie argumentację, z jakiej wywodzone są wyżej przedstawione tezy.
W argumentacji tej wskazuje się na wyniki wykładni językowej powołanego przepisu, wsparte odwołaniem do zasad tworzenia aktów normatywnych oraz na jednoznaczne intencje ustawodawcy, wyrażone w procujcie wspomnianej wyżej nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 r., którą wprowadzono analizowaną regulację.
W stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji, w Prawie budowlanym nie było odpowiednika analizowanej regulacji, a zagadnienie tego, czy postępowania legalizacyjne i naprawcze są wszczynane wyłącznie z urzędu, czy również na żądanie strony, było rozbieżnie oceniane w orzecznictwie sądowym. W tej sytuacji nie sposób zgodzić się z poglądem, że wprowadzenie do porządku prawnego regulacji wyraźnie wskazującej, że postępowania legalizacyjne i naprawcze wszczyna się z urzędu, nie wykluczyło możliwości wszczynania tych postępowań na wniosek strony, jest sprzeczne z podstawowymi założeniami wykładni prawa – racjonalnością ustawodawcy i niesprzecznością norm obowiązującego porządku prawnego. Przyjęcie, że po zmianie stanu prawnego nadal można skutecznie żądać wszczęcia postępowania naprawczego w trybie skargowym (na żądanie strony, art. 61 § 1 k.p.a.), przeczy racjonalności ustawodawcy – art. 53a ust. 1 P.b. nie wyrażałby bowiem żadnej nowej treści normatywnej, co więcej byłby przepisem całkowicie zbędnym, gdyż o możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek lub z urzędu przesądza art. 61 § 1 k.p.a.
Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko w świetle którego art. 53a ust 1. P.b. nie wyklucza wszczęcia postępowania na żądanie strony, gdyż prawodawca nie zawarł w nim zastrzeżenia, że postępowania prowadzi się "wyłącznie z urzędu". Stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z podstawowymi zasadami tworzenia aktów normatywnych. Jak wskazuje się w orzecznictwie, zgodnie z powszechnie przyjętą techniką legislacyjną ustawodawca powinien co do zasady unikać wyrażeń podkreślających jedynie już wyrażoną myśl, a zatem stanowiących swoiste powtórzenia i służących podkreśleniu (wyeksponowaniu) myśli już wcześniej wyrażonej. Z rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016, poz. 283 ze zm.) wynika wprost, że przepisy ustawy redaguje się zwięźle i syntetycznie, unikając nadmiernej szczegółowości, a zarazem w sposób, w jaki opisuje się typowe sytuacje występujące w dziedzinie spraw regulowanych tą ustawą (§ 5), tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6), a także nie zamieszcza się wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm (§ 11). W rezultacie trudno było oczekiwać od prawodawcy, że do jednoznacznego stwierdzenia w art. 53a ust. 1 i art. 72a P.b. "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu" konieczne było dodanie określenia typu: "wyłącznie", "jedynie", "tylko", które nie mają już charakteru informacyjno-legislacyjnego, lecz stanowią element wartościujący i akcentujący już wyrażoną myśl.
W dalszej kolejności należy wskazać, że za wyłącznością trybu oficjalnego wszczynania postępowań legalizacyjnych i naprawczych w nowym stanie prawnym przesądzają intencje ustawodawcy wyrażone w projekcie ww. nowelizacji z 2020 r. W uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano, że "rozstrzygnięcia podejmowane w ramach postępowań dotyczących naruszenia ustawy - Prawo budowlane mają charakter nakazów lub zakazów. Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek. W związku z prowadzeniem postępowań administracyjnych na wniosek pojawiają się liczne problemy, np. w zakresie ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania (...)" (zob.: druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Jak wskazuje się w orzecznictwie, uzasadnienie projektu, a następnie treść uchwalonych przepisów, wskazują wprost, że intencją ustawodawcy było jednoznaczne rozstrzygnięcie wątpliwości co do inicjatywy wszczęcia postępowania legalizacyjnego i naprawczego poprzez wskazanie, że jest ono prowadzone z urzędu. Nie można również twierdzić, że stanowi to wyłącznie doprecyzowanie przepisów, bez jakiejkolwiek doniosłości prawnej, skoro już na etapie legislacyjnym projektodawcy dostrzegali problemy związane z koniecznością ustalania przez organ, czy wnioskodawca jest stroną lub wycofywania wniosku przez stronę postępowania, a które to problemy miały zostać wyeliminowane właśnie w drodze analizowanej nowelizacji.
W związku z powyższym ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. W tym znaczeniu wniosek nie będzie mógł stanowić żądania wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61 k.p.a.
Powyższe stanowisko jest konsekwentnie prezentowane w orzecznictwie tutejszego Sądu (zob. powoływany wyżej wyrok w sprawie II SA/Lu 906/21, a także wyrok z 5 stycznia 2023 r., II SAB/Lu 127/22), a w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie można je uznać nawet za dominujące w aktualnym orzecznictwie, biorąc pod uwagę rosnącą liczbę orzeczeń, w których taka argumentacja była wyrażana (por. przykładowo: wyroki WSA w Białymstoku z 6 lipca 2022 r., II SAB/Bk 51/22; z 12 lipca 2022 r., II SAB/Bk 56/22; wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 grudnia 2021 r., II SA/Bd 89/21; wyroki WSA w Gdańsku z 22 września 2021 r.. II SA/Gd 442/21; z 24 listopada 2022 r., II SA/Gd 281/22; wyroki WSA w Warszawie z 13 stycznia 2022 r., VII SA/Wa 2175/21; z 26 marca 2022 r., VII SA/Wa 2009/21; z 27 lipca 2022 r., VII SA/Wa 750/22; z 11 sierpnia 2022 r., VII SA/Wa 827/22; z 1 września 2022 r., VII SA/Wa 1194/22; z 7 października 2022 r., VII SA/Wa 1122/22; z 19 października 2022 r., VII SA/Wa 820/22; z 23 listopada 2022 r., VII SA/Wa 2364/21; z 2 grudnia 2022 r., VII SA/Wa 1673/22). Będąc świadomym odmiennych poglądów wyrażanych w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie uznaje argumenty przyjętej linii za zdecydowanie bardziej przekonujące.
W konsekwencji przyjęcia powyższego poglądu należy uznać, że zasadne było stanowisko organów nadzoru budowlanego o braku możliwości wszczęcia postępowania w sprawie na żądanie skarżącego.
Wypada zauważyć w tym miejscu, że wykluczenie możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego lub naprawczego na żądanie strony rodzi jeszcze kolejne – sygnalizowane wyżej – problemy formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego oraz relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b., co sprowadza się głównie do kwestii tego, czy organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, czy też właściwą formą reakcji jest czynność materialno-techniczna – pismo informujące o braku podstaw do wszczęcia postępowania.
W ocenie Sądu, choć istnieją silne argumenty przemawiające za tym, aby organ nadzoru budowlanego wydawał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie strony, z przyczyn przedmiotowych (art. 53a ust. 1 P.b.), to jednoznaczne przesądzanie tej kwestii w rozpoznawanej sprawie nie jest konieczne dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Istotą sprawy jest to, że organy nadzoru budowlanego zasadnie wykluczyły możliwość wszczęcia postępowania naprawczego na żądanie skarżącego i niezależnie od poglądów na kwestię formy prawnej, nie sposób czynić im zarzutu naruszenia prawa z powodu tego, że zastosowały formę postanowienia, a nie pisma informującego.
Nawiązując do poglądów wyrażanych w przeciwnej linii orzeczniczej, akcentujących potencjalne niebezpieczeństwo arbitralnego działania organów nadzoru budowlanego, które będą odmawiały wszczynania postępowań, nawet bez weryfikacji podnoszonych w kierowanych do niego pismach podstaw do weryfikacji zgodności z prawem robót budowlanych, to rozpoznawana sprawa absolutnie tego nie potwierdza – organy wykazały merytoryczny brak podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego, zmierzającego do weryfikacji zgodności z prawem realizacji spornych robót budowlanych.
Po pierwsze, po wniesieniu przez skarżącego pierwszego pisma zawierającego żądanie przeprowadzenia kontroli robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...] i [...], organ I instancji przeprowadził w dniu 21 kwietnia 2021 r. kontrolę tych robót. W czynnościach brali udział m.in. przedstawiciele inwestora (Miasta), generalnego wykonawcy i podwykonawcy, w tym kierownik robót drogowych, który wyjaśnił, że z uwagi na zmianę układu odwodnienia, spowodowaną wyłączeniem działki nr [...] (nabytej przez skarżącego) obecne rzędne terenu i spadku części drogi dojazdowej są zgodne z rzędnymi na mapie z inwentaryzacji powykonawczej, opatrzonej podpisem i pieczęcią projektanta, kwalifikującego dokonane zmiany jako nieistotne. Zmiany miały na celu zabezpieczenie działki będącej własnością skarżącego przed zalewaniem wodami opadowymi z dróg dojazdowych. Wspomniana mapa z inwentaryzacji powykonawczej, zawierająca dokonaną przez projektanta kwalifikację zmian (rzędnych terenu) jako nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego została dołączona do pisma wyjaśniającego podwykonawcy robót z 18 marca 2021 r. (k. 15-16 akt adm. organu I instancji). W piśmie zawarto obszerne wyjaśnienia dotyczące przyczyn zmian w zakresie wykonanych robót drogowych.
Po drugie – co istotniejsze – kluczową przeszkodą w prowadzeniu postępowania naprawczego zmierzającego do weryfikacji zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym spornych robót budowlanych jest fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji PINB w Łukowie z 23 czerwca 2021 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie części wybudowanej oraz rozbudowanej i przebudowanej infrastruktury technicznej, w tym drogowej oraz sportowo-rekreacyjnej, wraz z towarzyszącymi obiektami budowlanymi przy zbiorniku wodnym, w ramach projektu "Rewitalizacja zalewu Zimna Woda". Pozwolenie na użytkowanie obejmowało m.in. przebudowane chodniki, ciągi komunikacyjne i parkingi. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, jej wydanie poprzedziło przeprowadzenie obowiązkowej kontroli zrealizowanych obiektów budowlanych (w dniu 22 czerwca 2021 r.). Podczas kontroli stwierdzono, że ww. obiekty budowlane zostały wykonane w sposób nieistotnie odstępujący od zatwierdzonego projektu budowlanego, aneksu do tego pozwolenia oraz innych warunków udzielonego pozwolenia. Zmiany nieistotne zostały dokonane za zgodą autora projektu, posiadającego stosowne uprawnienia budowlane i opisane w protokole kontroli obowiązkowej, stanowiącym załącznik do decyzji (w aktach administracyjnych znajduje się decyzja, bez załącznika w postaci kontroli, k. 49-50 akt adm. organu I inst.).
W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.), jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Wynika to z faktu, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego właściwy organ administracji ustala m.in., czy obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. W związku z tym dopuszczenie prowadzenia postępowania na podstawie powołanych przepisów, a więc w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, mimo wydania ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, prowadziłoby do podważenia tej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co z kolei naruszałoby zasadę wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. Prowadzenie postępowania w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest w takiej sytuacji dopuszczalne dopiero po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. Zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 59 ust. 1 P.b., właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a P.b. Z kolei w myśl ostatnio powołanego przepisu, obowiązkową kontrolę budowy przeprowadza się w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Kontrola taka, jak wynika z art. 59a ust. 2 P.b., obejmuje m.in. sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji, a także w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, geometrii dachu (kątów nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych), wykonania urządzeń budowlanych, zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem oraz – w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego – w zakresie zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Ten zakres sprawdzania zgodności budowy z projektem budowlanym obejmuje zagadnienia, które stosownie do art. 36a ust. 5 P.b., zostały uznane za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, że może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., II OSK 201/15; analogicznie: wyroki NSA z 18 stycznia 2018 r., II OSK 807/16; z 2 lutego 2018 r., II OSK 1628/17; z 27 maja 2021 r., II OSK 2573/18; z 21 września 2021 r., II OSK 98/21; z 10 listopada 2021 r., II OSK 3341/18; z 2 grudnia 2021 r., II OSK 1063/20; wyrok WSA w Łodzi z 15 listopada 2019 r., II SA/Łd 509/19; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lutego 2021 r., IV SA/Po 1461/20; wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2020 r., VIII SA/Wa 866/19; wyrok WSA we Wrocławiu z 24 maja 2018 r., II SA/Wr 166/18).
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko. Niezależenie od przyczyn formalnych – niedopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek skarżącego – w sprawie zaistniały zatem również przyczyny merytoryczne, wykazane przez organy nadzoru budowlanego, wykluczające podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania naprawczego w celu weryfikacji robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...] i [...], wskazanych w piśmie skarżącego z 5 lipca 2022 r.
Ponieważ sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, którą wyznacza przedmiot kontroli, tj. zaskarżone postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania (oraz – z mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzające je postanowienie organu I instancji), sąd nie kontrolował zgodności z prawem decyzji PINB w Łukowie wydanych po rozpoznaniu pierwszego wniosku skarżącego, z 26 marca 2021 r. Dlatego jedynie na marginesie, celem zwrócenia uwagi organowi I instancji na pewne uchybienia proceduralne, należy zauważyć, że decyzja PINB w Łukowie z 7 czerwca 2021 r. odmawiająca nakazania Miastu wykonania określonych robót budowlanych, została zmieniona decyzją z 11 czerwca 2021 r. PINB w Łukowie, wydaną na podstawie art. 155 i art. 105 § 1 k.p.a. Tryb unormowany w art. 155 k.p.a. odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych, co wynika jednoznacznie z brzmienia tego przepisu. Wadliwe było zatem zastosowanie tego przepisu, jako podstawy prawnej zmiany decyzji z 7 czerwca 2021 r., po czterech dniach od jej wydania, a zatem bezspornie wówczas nieostatecznej.
Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 72a P.b. jest całkowicie chybiony przede wszystkim z tego względu, że przepisy te nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia Lubelskiego WINB z 10 października 2022 r. Jak już wyżej wskazano, Lubelski WINB uznał za właściwą podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania art. 53a ust. 1 P.b., wywodząc w uzasadnieniu, że jest to przepis szczególny, wyłączający zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Z kolei organ
I instancji oparł postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na art. 61a § 1 k.p.a., ale nie stosował w ogóle art. 72a P.b. Powoływanie w podstawie prawnej zarzutu art. 72a P.b. jest o tyle niezrozumiałe, że podstawa ta kłóci się z argumentacją podnoszoną zarówno w skardze, jak i w pismach procesowych składanych w toku postępowania, w tym zawierających żądania wszczęcia postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Pełnomocnik skarżącego konsekwentnie podnosił żądanie przeprowadzenia kontroli z uwagi na niezgodność wykonanych robót z zatwierdzonym projektem budowlanym. Jak już wyżej wyjaśniono, istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, dokonane bez dopełnienia procedury uregulowanej w art. 36a P.b. obliguje organ nadzoru do wszczęcia postępowania naprawczego (art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.). Zasadnie zatem organy nadzoru budowlanego weryfikowały w rozpoznawanej sprawie możliwość wszczęcia postępowania naprawczego.
Niezależnie od tego, przedstawiona wcześniej koncepcja wykluczająca możliwość wszczęcia na żądanie strony postepowania naprawczego z uwagi na treść art. 53a P.b., jest odnoszona w pełni również do art. 72a P.b. Innymi słowy, postępowania wskazane w tym przepisie nie mogą być wszczęte na żądanie strony.
Dodatkowo należy wskazać, że treść żądań skarżącego, domagającego się weryfikacji zgodności robot budowlanych z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, nie odnosi się w ogóle do postępowań wymienionych w art. 72a P.b. i wskazanych tam potencjalnych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, tj. ani do nakazu przeprowadzenia kontroli stanu technicznego obiektu budowlanego (art. 62 ust. 3 P.b.), ani nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, który nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia (art. 67 ust. 1 P.b.), ani nakazu opróżnienia budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem (art. 68 P.b.), ani nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71a ust. 4 P.b.). Próby podciągnięcia stanu faktycznego ustalonego w rozpoznawanej sprawie pod hipotezę którejś w powołanych norm prawnych byłyby wręcz nieracjonalne.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.