II SA/LU 84/25

II SA/Lu 84/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Odpady
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151a par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1587
art. 3 pkt 3, art. 3 pkt 22, art. 41a ust. 1, ust. 2, ust. 4, ust. 5
Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 36, art. 37, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2025 poz 418
art. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2025 r. znak: SKO.41/52/OD/2025 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 17 stycznia 2025 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. A. (dalej także jako "skarżąca" lub "spółka") od decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 4 grudnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 41a ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1587 ze zm., dalej jako "u.o."), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powołanej decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił na uchyloną decyzją z dnia 4 grudnia 2024 r. organ pierwszej instancji - odmawiając udzielenia spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów na nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. – powołał się na negatywną opinię L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. (dalej także jako "WIOŚ"), stwierdzającą brak spełnienia przez spółkę wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska.
W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji spółka nie zgodziła się z wydanym rozstrzygnięciem, zarzucając błędne ustalenie i błędną ocenę stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz bezzasadne uznanie, że w sprawie nie zostały spełnione wynikające z obowiązujących przepisów warunki udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Skarżąca podniosła, że Prezydent Miasta L. bezzasadnie uzależnił wydanie zezwolenia od pozytywnej opinii WIOŚ, która to opinia nie powinna mieć wpływu na ocenę złożonego przez nią wniosku o wydanie zezwolenia. Ponadto spółka wytknęła, że organ pierwszej instancji wydał decyzję bez merytorycznego odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy.
Rozpatrując odwołanie organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z nowym brzmieniem art. 41a ust. 4 u.o., w przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Jednakże organ właściwy, mimo postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, może wydać zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów lub pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
Kolegium wyjaśniło, że dotychczasowe brzmienie wskazanego unormowania powodowało, iż organ decyzyjny był związany stanowiskiem organu współdziałającego, gdyż negatywna opinia o spełnieniu wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska powodowała konieczność odmowy wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Nowa regulacja przewiduje natomiast odstępstwo od dotychczasowej zasady.
Powyższe implikowało, w opinii Kolegium, rozważenie przez organ pierwszej instancji możliwość wydania zezwolenia pomimo negatywnej opinii WIOŚ, jeżeli organ stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ponieważ takiej analizy w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu zabrakło, a przynamniej nie zostało to wyartykułowane w zaskarżonej decyzji, to - uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - Kolegium za zasadne uznało powierzenie jej dokonania organowi pierwszej instancji, a tym samym uchylenie decyzji tego organu celem ponownego rozpatrzenia.
Ponadto organ odwoławczy podniósł, że rolą organu orzekającego w sprawie udzielenia zezwolenia jest wykazanie, jakie konkretnie zagrożenia dla życia lub zdrowia lub dla środowiska powoduje zamierzony sposób gospodarowania odpadami. W ocenie Kolegium, zarówno organ pierwszej instancji, jak i WIOŚ nie wykazały jasno i precyzyjnie, na czym niespełnianie przesłanek ochrony środowiska w niniejszym przypadku polega. Informacji tych zabrakło w szczególności w uzasadnieniu postanowienia WIOŚ, a zauważyć należy, że mogło być one zaskarżone dopiero w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, co wynika wprost z przepisu art. 142 k.p.a.
W ocenie organu odwoławczego, skoro konsekwencje niespełnienia wymagań ochrony środowiska są tak daleko idące i sprowadzają się do odmowy przyznania określonego uprawnienia, to rolą organu jest wykazanie stronie przesłanek, którymi się kieruje, co powinno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. W zapadłej w sprawie decyzji stosownego umotywowania zabrakło, a stanowisko organu pierwszej instancji jest lakoniczne i ograniczone w swej treści. Również w postanowieniu WIOŚ nie wskazano, jakie wymagania określone przepisach ochrony środowiska nie zostały spełnione. Organ odwoławczy w tym kontekście przypomniał, że art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych oraz wyjaśnienia stronie przyczyn określonego załatwienia żądania strony. Skoro na mocy zapadłej decyzji skarżącej odmówiono wydania zezwolenia, to rolą organu było wykazanie w uzasadnieniu na jakiej podstawie stwierdzono wystąpienie przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o.
Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sprzeciw od przytoczonej wyżej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego, kwestionując prawidłowość jej uzasadnienia. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
a) art. 41a ust. 1 i ust. 2 u.o. poprzez jego przyjęcie przez organ pierwszej instancji jako podstawy prawnej kontroli prowadzonej przez WIOŚ, podczas gdy przepis ten nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy on sytuacji, gdy odpady są przetwarzane w instalacji, a nie poza nią, co spowodowało, że przeprowadzona przez WIOŚ na wniosek Prezydenta Miasta Lublin kontrola odbyła się bez podstawy prawnej, a więc de facto w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto cel kontroli z protokołu WIOŚ oznaczony został jako: kontrola przestrzegania przepisów ustawy o odpadach, podczas gdy skarżąca nie przetwarza aktualnie odpadów, stąd też cel kontroli podstawiony był podstaw faktycznych i prawnych i nie znalazł odzwierciedlenia w treści protokołu z kontroli WIOŚ. Skarżąca podniosła, że z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie podjął nawet próby odniesienia się do zarzutów skarżącej w tym zakresie, a wręcz pominął je milczeniem. Ponadto wskazała, że Dyrektor Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Lublin wystąpił do WIOŚ pismem z dnia 25 lipca 2024 r. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 41a ust. 2 u.o. w zakresie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, co zostało zakończone negatywną opinią wyrażoną w postanowieniu WIOŚ z dnia 18 października 2024 r. pomimo, że ze względów określonych powyżej taka kontrola w ogóle nie powinna mieć miejsca. Postanowienie to było niezaskarżalne samoistnie, w związku z czym skarżąca mogła podnieść zarzuty wobec tego postanowienia jedynie skarżąc decyzję organu pierwszej instancji w związku z brzmieniem art. 14 k.p.a.;
b) art. 41a ust. 4 u.o. z uwagi na okoliczność, że dyspozycja tego przepisu dotyczy sytuacji, gdy odpady są przetwarzane w instalacji, a nie poza nią, co spowodowało, że przeprowadzona przez WIOŚ na wniosek Prezydenta Miasta L. kontrola zakończona negatywną opinią wyrażoną w postanowieniu WIOŚ z dnia 18 października 2024 r. odbyła się bez podstawy prawnej, a więc de facto w sposób sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca podniosła, że z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie podjął nawet próby odniesienia się do zarzutów skarżącej w tym zakresie, a wręcz pominął je milczeniem. Ponadto wskazała, że w związku z występowaniem niejasności w interpretacji przepisów u.o. w zakresie zasadności przeprowadzania kontroli przez WIOŚ, jeżeli nie jest prowadzone magazynowanie, Ministerstwo Klimatu i Środowiska wystosowało wyjaśnienia w niniejszym zakresie (znak: [...]) - pismo to zostało złożone przez skarżącą wraz z odwołaniem i również zostało pominięte przez organ milczeniem w uzasadnieniu decyzji z dnia 17 stycznia 2025 r.;
2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 pkt 1, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 oraz art. 81a k.p.a., poprzez niedokonanie przez organ wyczerpującego i całościowego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie gdyż:
- uzasadnienie zaskarżonej decyzji ogranicza się wyłącznie do wskazania, że organ pierwszej instancji (Prezydent Miasta L.) nie dokonał oceny, jakie konkretnie zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska naturalnego będzie powodowało przetwarzanie przez skarżącą odpadów i nie wskazał konkretnej przyczyny odmowy, co było przesłanką do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie podjął nawet próby odniesienia się do zarzutów skarżącej w zakresie wskazanym w pkt 1 a) i 1 b), a wręcz pominął je milczeniem. Organ pierwszej instancji (Prezydent Miasta L.) nie poinformował WIOŚ, co konkretnie ma kontrolować i stąd też WIOŚ dokonał kontroli urządzeń lub zespołów urządzeń umożliwiających pobór wód podziemnych lub sztuczne systemy zasilania wód podziemnych (rodzaj instalacji z protokołu WIOŚ), podczas gdy cel kontroli z protokołu WIOŚ został wskazany jako kontrola przestrzegania przepisów u.o. i docelowo dotyczył kontroli instalacji (podsumowane protokołu). Dodatkowo organ pierwszej instancji w swojej odpowiedzi na odwołanie z dnia 7 stycznia 2025 r. wskazał, że przetwarzanie odpadów dokonywane jest w obiekcie budowlanym, podczas gdy WIOŚ kontrował instalację a nie obiekty budowlane, co zostało odzwierciedlone w protokole pokontrolnym (podsumowane protokołu);
- organ pominął w całości i nie odniósł się merytorycznie do pisemnego stanowiska kontrolowanej spółki w związku z odmową podpisania w dniu 7 października 2024 r. protokołu NR WIOS-LUBL [...] sygn. protokołu [...] (zastrzeżenie do protokołu z kontroli);
- organ pierwszej instancji zmienił stanowisko na etapie składania odpowiedzi z dnia 7 stycznia 2025 r. na odwołanie, wskazując że kontrola dotyczy obiektu budowalnego, co nie było przez organ w żaden sposób wskazywane przed wydaniem decyzji z dnia 4 grudnia 2024 r.;
- zgodnie z decyzjami złożonymi do akt postępowania odwoławczego w ramach tożsamych postępowań administracyjnych, występują rozbieżności w zakresie stosowania przepisów prawa do tożsamych stanów faktycznych, gdyż z treści decyzji złożonych do akt sprawy przez skarżącą, wynika, że: Ż. - WIOŚ odmówił kontroli bo przetwarzanie miało miejsce poza instalacją; B. kontrolował tylko ze względu na magazynowanie, które podlega opiniowaniu, co nie ma z kolei zastosowania w niniejszej sprawie; P. - Starostwo samo stwierdziło że przetwarzanie poza instalacjami nie wymaga opiniowania przez WIOŚ;
b) art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a., poprzez niezałatwienie przez organ pierwszej instancji sprawy w ustawowym terminie oraz brak informowania o tym fakcie skarżącej, podczas gdy w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Skarżąca wskazała, że z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ nie podjął nawet próby odniesienia się do zarzutów skarżącej w tym zakresie, a wręcz pominął je milczeniem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazania sprawy do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ponadto zwróciła się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm prawem przepisanych. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu sprzeciwu podkreślono, że wniosek skarżącej o przetwarzanie odpadów w żadnej jego części nie wskazywał, jakoby przetwarzanie miało się odbywać w instalacji lub w obiekcie budowlanym. Skoro bowiem proces przetwarzania odpadów ma polegać na przesianiu odpadów i ma być to prowadzone przy użyciu ładowarki kołowej z łyżką wyposażoną w wagę oraz koparki gąsiennicowej lub kołowej wyposażonej w łyżkę siejącą z wymiennymi sitami, to nie jest to przetwarzanie odpadu w instalacji ani w obiekcie budowlanym. Odpady nie będą również magazynowane. W ocenie spółki, nie powinno zatem budzić żadnej wątpliwości, że w niniejszej sprawie WIOŚ nie miał umocowania prawnego do przeprowadzenia kontroli, a tym samym wnioski w niej zawarte nie powinny być w żaden sposób wykorzystywane w ramach dalszego postępowania administracyjnego o uzyskanie pozwolenia na przetwarzanie.
W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze
w L. wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone
w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przy czym postępowanie ze sprzeciwu od decyzji jest znacznie uproszczone względem klasycznego postępowania sądowoadministracyjnego wszczynanego skargą. W postępowaniu takim organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4). Jednocześnie nie biorą w nim udziału uczestnicy postępowania, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Ponadto przepis art. 64d § 1 p.p.s.a. jako zasadę wprowadza rozpoznanie sprzeciwu od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Tym samym, zgodnie z art. 16 § 2 p.p.s.a., co do zasady sąd administracyjny orzeka w tym przypadku w składzie jednego sędziego. Wprawdzie art. 64d § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie. Rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie, nie zaś na posiedzeniu niejawnym, jest jednak uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, nie zaś obligatoryjną formą rozpoznawania takiego środka zaskarżenia. Przepis ten nie wskazuje wszakże, jakimi przesłankami należy kierować się przy jego stosowaniu. Z całą pewnością nie można więc uznać, że wniosek skarżącego w tym zakresie jest w jakikolwiek sposób wiążący (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, opubl. WKP 2024 – uwagi do art. art. 64d; wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1501/20; wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1331/18).
W tym kontekście wskazać należy, że Sąd w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie. Zauważyć należy, że wniosek ten nie został w żaden sposób uzasadniony. Skarżąca nie wnosiła przy tym o przeprowadzenie na rozprawie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 w zw. z 64b § 1 p.p.s.a. Przesłanek ku temu Sąd nie znalazł też w niniejszej sprawie z urzędu. W związku z powyższym, kierując się względami ekonomiki procesowej, Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zasadą określoną w art. 64d § 1 p.p.s.a.
O uproszczonym charakterze postępowania ze sprzeciwu świadczy również treść przepisów art. 64b § 1 i art. 64e p.p.s.a., z których wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd stosuje odpowiednio przepisy o skardze, z tym zastrzeżeniem, że ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jest to istotna różnica względem postępowania ze skargi, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie owa ograniczona kontrola nie może całkowicie abstrahować od oceny materialnoprawnej – zwłaszcza w zakresie determinującym uznanie, czy zaistniała przesłanka konieczności ponownego wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Zasadniczo jednak, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz ogranicza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 611/21; z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3632/18; z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17).
Innymi słowy rolą sądu w postępowaniu objętym sprzeciwem jest weryfikacja stanowiska organu odwoławczego w zakresie, w jakim uznał on decyzję organu pierwszej instancji za obarczoną wadami proceduralnymi w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia wspomniany art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna, jednak wyłącznie w zakresie warunkującym przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Jeśli bowiem zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, owe kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane przy rozpoznawaniu sprzeciwu (por. wyroki NSA: z dnia 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2606/20; z dnia 23 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 512/21; z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1401/19). Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest jednak możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2023 r., sygn. akt I OSK 2297/23). Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15).
Rozpoznając sprzeciw spółki według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo bowiem zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a.
Przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy aktualizują się obie określone ww. przepisem przesłanki, tj. gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym braków w postępowaniu wyjaśniającym nie da się wyeliminować z zastosowaniem art. 136 k.p.a., tj. w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego przed organem odwoławczym (por. wyrok NSA dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Podkreślić jednak należy, że organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia jedynie "dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie" (art. 136 § 1 k.p.a.), zatem gdy istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także gdy określony tryb postępowania powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji, przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest niedopuszczalne, gdyż będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.).
Jak wynika z treści art. 138 § 2 k.p.a., w decyzji kasacyjnej organ odwoławczy winien wskazać przyczyny, z powodu których uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., a także zobowiązany jest zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne (wskazówki/zalecenia) odnośnie do okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zalecenia organu odwoławczego mają służyć prawidłowemu wyjaśnieniu wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności faktycznych (por. H. Knysiak-Sudyka [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opubl. WKP 2019 – uwagi do art. 138). Ponadto, stosownie do § 2a omawianego artykułu, jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów.
Z treści uchylonej zaskarżonym rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia 4 grudnia 2024 r. wynika, że u podstaw orzeczonej tą decyzją odmowy udzielenia spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów legła negatywna opinia L. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L. co do spełnienia przez spółkę wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, wyrażona w drodze postanowienia z dnia 18 października 2024 r.
Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 41a ust. 1 u.o., zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów oraz pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów są wydawane po przeprowadzeniu przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, z udziałem przedstawiciela właściwego organu, kontroli instalacji lub jej części, obiektu budowlanego lub jego części lub miejsc magazynowania odpadów, w których ma być prowadzone przetwarzanie odpadów lub zbieranie odpadów, w zakresie spełniania wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (...) z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli występuje właściwy organ, przekazując kopię niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji, w szczególności wniosku, o którym mowa w art. 42 ust. 1 lub 2, oraz operatu przeciwpożarowego, o którym mowa w art. 42 ust. 4b pkt 1, wraz z postanowieniem, o którym mowa w art. 42 ust. 4c (ust. 2). Po przeprowadzeniu kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska niezwłocznie wydaje postanowienie w przedmiocie spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska. Na postanowienie nie służy zażalenie (ust. 3).
Przepis art. 41a ust. 4 u.o. stanowi natomiast, że w przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Właściwy organ, mimo postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, może wydać zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów lub pozwolenie na wytwarzanie odpadów uwzględniające zbieranie lub przetwarzanie odpadów, jeżeli stwierdzi, że niespełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.
W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, powołując się wyłącznie na pierwsze zdaniem przytoczonej regulacji art. 41 ust. 4 u.o., przyjął, że okoliczność wydania przez WIOŚ negatywnej opinii co do spełnienia przez spółkę wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, przesądza o odmowie udzielenia spółkę wnioskowanego pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Stanowisko to słusznie organ odwoławczy ocenił jako błędne. Pomija ono bowiem zdanie drugie powyższego przepisu, dodane do jego treści w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1648), która weszła w życie z dniem 23 września 2021 r. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, w aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 23 września 2021 r., negatywna opinia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska co do spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska, nie przesądza o odmowie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Mimo bowiem negatywnej opinii, właściwy organ może wydać zezwolenie, jeżeli uzna, że niespełnienie tych wymagań nie spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Powyższe oznacza, że w przypadku negatywnej opinii WIOŚ, organ właściwy nie może odmówić udzielenia zezwolenia poprzestając na powołaniu się na tę opinię. Jego obowiązkiem pozostaje rozważenie udzielenia zezwolenia w ramach oceny, czy stwierdzony przez WIOŚ brak spełnienia wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska spowoduje powstania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ponadto organ ma obowiązek dokonać oceny prawidłowości postanowienia WIOŚ, biorąc pod uwagę fakt, że zgodnie z wolą ustawodawcy nie podlega ono odrębnej procedurze weryfikacji w drodze zażalenia (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 79/22).
Prawidłowo dostrzegło Kolegium, że powyższej oceny zabrakło w decyzji organu pierwszej instancji. Powołując się w jej treści na postanowienie WIOŚ z dnia 18 października 2024 r., organ pierwszej instancji nie dokonał w żaden sposób weryfikacji prawidłowości tego rozstrzygnięcia, ani też nie rozważył zasadności udzielenia zezwolenia pomimo negatywnej opinii WIOŚ, pomimo, ze taki obowiązek ciążył na organie z mocy art. 41a ust.4 zadanie drugie u.o. Jak trafnie wytknął organ odwoławczy, Prezydent Miasta L. w treści podjętej decyzji odmownej nie wskazał nawet, jakie wymagania określone w przepisach ochrony środowiska nie zostały w sprawie zachowane i jakiego rodzaju zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska to spowoduje. Brak powyższych ustaleń stanowi o naruszeniu przez Prezydenta Miasta L. zarówno dyspozycji art. 41a ust. 4 u.o., jak i przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcie sprawy okoliczności. Przy czym niewątpliwie ów pominięty element postępowania wyjaśniającego nie mógł zostać uzupełniony przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., albowiem godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uchybienia te wypełniały zatem przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, ze wskazaniem na zakres oceny wymagającej uzupełnienia w ponownym postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a także (zgodnie z art. 138 § 2a k.p.a.) na prawidłową wykładnię art. 41a ust 4 u.o., uwzględniającą aktualną treść tego przepisu. Obowiązki te zostały prawidłowo wykonane w zaskarżonej decyzji.
Nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut sprzeciwu kwestionujący prawidłowość wytycznych organu odwoławczego w oparciu o twierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie przepisy art. 41a ust. 1 i 2 u.o., dotyczące konieczności poprzedzenia udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów kontrolą WIOŚ, w ogóle nie mają zastosowania. Przypomnieć należy, że w ramach tego zarzutu skarżąca podniosła, iż powołane przepisy dotyczą wyłącznie przypadków, gdy odpady przetwarzane są w instalacji lub w obiekcie budowlanym, albo też w związku z przetwarzaniem dochodzi do magazynowania odpadów, natomiast żadnej z tych sytuacji nie dotyczy jej wniosek o udzielenie zezwolenia, czego – zdaniem skarżącej – nie dostrzegło Kolegium, pomijając zarzuty odwołania w tym zakresie.
W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić – nawet przy przyjęciu proponowanej przez spółkę wykładni art. 41a ust. 1 u.o. Zauważyć bowiem należy, że z dołączonego do akt wniosku spółki o udzielenie zezwolenia wynika, iż planowane przez nią przetwarzanie odpadów "będzie prowadzone w południowo-zachodniej części działki tuż przy wjeździe na placu o przybliżonych wymiarach 20 m x 16 m wygrodzonym elementami betonowymi (blokami oporowymi). Cały teren jest utwardzony płytą betonową szczelną." (zob. pkt 4 wniosku – "Oznaczenie miejsca przetwarzania odpadów", k. 21v akt. adm. I inst.). Zatem planowane przetwarzanie odpadów ma się odbywać na utwardzonym placu (dodatkowo w miejscu wygrodzonym betonowymi blokami oporowymi). Tego rodzaju obiekt należy natomiast zakwalifikować jako budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418), a tym samym stanowi on obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ww. ustawy (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 970/17; z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt II OSK 1059/23). Wbrew zatem twierdzeniu spółki, jej wniosek dotyczy przetwarzania odpadów w obiekcie budowlanym, a w tej sytuacji, zgodnie z art. 41a ust. 1 u.o., rozpatrzenie tego wniosku winno zostać poprzedzone kontrolą przedmiotowego obiektu budowlanego przez WIOŚ. W sprawie nie zachodzi przy tym przesłanka wyłączająca zastosowanie powyższego przepisu, wskazana w art. 41a ust. 5 u.o., albowiem wnioskowane zezwolenie na przetwarzanie odpadów nie dotyczy przygotowania do ponownego użytku. Z wyjaśnień spółki przedstawionych w piśmie z dnia 5 czerwca 2024 r. (stanowiącym uzupełnienie wniosku) wynika bowiem, że: "Proces odzysku R5 polegał będzie na frakcjonowaniu (sianiu). Sianie będzie prowadzone przy użyciu koparki wyposażonej w łyżkę siejącą z wymiennymi sitami. (...) Odpady po przetworzeniu tzn. wytworzone produkty po procesie przetwarzania będą wykorzystywane w produkcji betonów i stabilizacji. (...) Proces odzysku oraz wytworzone w jego wyniku produkty należy traktować jako odrębne przedsięwzięcie od produkcji betonu i stabilizacji cementowych na terenie Wnioskodawcy" (k.55-56 akt adm. I inst.). Tymczasem w myśl art. 3 pkt 22 u.o., przez przygotowanie do ponownego użycia rozumie się odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystywane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania.
Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem spółki, iż w sytuacji objętej jej wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, wydanie decyzji o zezwoleniu nie wymagało uprzedniej kontroli WIOŚ i wydania przez ten organ postanowienia, o którym mowa w art. 41a ust. 3 u.o. Tym samym brak zanegowania przez Kolegium zasadności przeprowadzenia w niniejszej sprawie takiej kontroli, nie może świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji, w tym o wytkniętym w sprzeciwie naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 41a ust. 1, 2 i 4 u.o.) i przepisów postępowania (art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 81a k.p.a.).
Ubocznie wypada zauważyć, że nawet gdyby stanowisko spółki w powyższej kwestii uznać za słuszne, to tym bardziej należałoby przyjąć, że organ pierwszej instancji był zobowiązany do samodzielnej oceny, czy wniosek skarżącej spełnia wymagania określone w przepisach ochrony środowiska, a w przypadku niespełnienia tych wymagań, czy spowoduje to zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Niezależnie bowiem od oceny co do konieczności przeprowadzenia kontroli przez WIOŚ, w świetle art. 41a ust. 4 u.o. nie może budzić wątpliwości, że udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów może mieć miejsce jedynie w przypadku spełnia wszystkich wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska lub stwierdzenia braku wyżej wymienionych zagrożeń. Skoro w postępowaniu organu pierwszej instancji zabrakło weryfikacji tych wymagań, prawidłowe było wskazanie przez organ odwoławczy na konieczność uzupełnienia tej oceny w ponownym postępowaniu.
O wadliwości zaskarżonej decyzji nie może świadczyć brak odniesienia się w jej treści do zarzutów odwołania kwestionujących prawidłowość kontroli WIOŚ przeprowadzonej w tej sprawie, jak też kwestionujących prawidłowość działań organu pierwszej instancji podjętych w trybie art. 41a ust. 2 u.o. w celu doprowadzenia do tej kontroli. Skoro w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie zrealizował obowiązku dokonania samodzielnej oceny prawidłowości kontroli i postanowienia WIOŚ oraz rozważenia udzielenia zezwolenia pomimo negatywnej opinii organu współdziałającego, przedwczesne byłoby rozstrzyganie tych kwestii przez organ odwoławczy przed uzupełnieniem w tym zakresie oceny organu pierwszej instancji.
Podstawy do uwzględnienia sprzeciwu nie może też stanowić brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji do zarzutu dotyczącego długości okresu procedowania w sprawie przez organ pierwszej instancji (naruszenia art. 35 w zw. z art. 36 k.p.a.), albowiem kwestia ta nie mogła mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, a tym samym na treść podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia. Wyjaśnić należy, że kwestia zachowania terminu załatwienia sprawy administracyjnej i efektywność w jej rozpatrywaniu może być przedmiotem oceny organu odwoławczego jedynie w wyniku skierowania do tego organu ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. Analogicznie kontroli sądowej kwestia ta podlega jedynie w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie w postępowaniu, w którym przedmiotem zaskarżenia jest decyzja administracyjna (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 3165/14).
Podsumowując stwierdzić należy, że w sprawie zasadne było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie na jego podstawie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Wydając decyzję na tej podstawie Kolegium trafnie wskazało w jej treści okoliczności wymagające uzupełniania w postępowaniu organu pierwszej instancji, powołując się przy tym na prawidłową wykładnię art. 41a ust 4 u.o., uwzględniającą pełną, aktualną treść tego przepisu. Wbrew zarzutom sprzeciwu, Kolegium nie miało podstaw do zakwestionowania zastosowania w niniejszej sprawie art. 41a ust. 1 i u.o., stąd też brak takiej oceny w zaskarżonej decyzji nie może świadczyć o jej wadliwości.
Z tych względów i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.
Powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: [...]