II SA/Lu 839/24

II SA/Lu 839/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1292
art. 3 pkt 1 i 2, art. 22 ust. 4, art. 22 ust. 5
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2025 r. sprawy ze skargi K. A. na zarządzenie Nr 978/24 Burmistrza Miasta Międzyrzec Podlaski z dnia 19 kwietnia 2024 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta Międzyrzec Podlaski oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 23 kwietnia 2024 r. (data pisma) działający w imieniu K. A. (strona, skarżący) pełnomocnik wniósł skargę na zarządzenie [...] Burmistrza Miasta z [...] kwietnia 2024 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. P..
Na mocy zaskarżonego zarządzenia włączono do zbioru kart Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. P. kartę adresową zabytku nieruchomego pn. "D. CERKIEW [...]" zlokalizowanego w M. P. przy ul. [...], na działce o nr ewidencyjnym [...].
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się strona wnosząc na nie skargę. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie:
- art. 3 pkt 1 w zw. z art. 22 ust. 4 i art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ("uoz") poprzez wydanie zarządzenia w sprawie wprowadzenia zmian w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. P. i włączeniu do zbioru kart Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. P. karty adresowej zabytku nieruchomego pn. "D. [...], M. " zlokalizowanego w M. P. przy ul. [...], będącego własnością skarżącego, podczas gdy L. Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że budynek grozi zawaleniem, stwarza zagrożenie zdrowia i życia oraz utracił walory reprezentatywności i autentyczności, w związku z czym brak było podstaw do objęcia tego budynku tego typu ochroną, a nadto obiekt był w trakcie rozbiórki dokonywanej na podstawie zgłoszenia, co do którego organ administracyjny nie złożył sprzeciwu;
- art. 64 zw. z art 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną prawa własności.
Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zarządzenia [...] Burmistrza Miasta z 19 kwietnia 2024 r. w całości, ewentualnie o stwierdzenie jego niezgodności z prawem.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zaskarżonym zarządzeniem [...] Burmistrza Miasta z 19 kwietnia 2024 r. w sprawie wprowadzenia zmian w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. P. włączono do zbioru kart Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. P. kartę adresową zabytku nieruchomego pn. "D. CERKIEW [...], M. " zlokalizowanego w M. P. przy ul. [...], na działce o nr ewidencyjnym [...].
Sąd zauważa, iż organ wykonawczy gminy ma uprawnienia do założenia gminnej ewidencji zabytków poprzez wydanie aktu którym jest zarządzenie. Akt ten pozwala na ustalenie czy i kiedy doszło do utworzenia gminnej ewidencji zabytków.
Podobnie jak decyzja administracyjna zarządzenie wydane przez gminny organ wykonawczy jest formą podejmowania władczych rozstrzygnięć przez burmistrza miasta. Założenie ewidencji stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego. Działanie burmistrza miasta w prawnej formie zarządzenia, którego treścią jest określenie zabytków znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlegający kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).
Stosownie do art. 22 ust. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1292 – dalej jako: "ustawa o ochronie zabytków" lub "u.o.z.) wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków, jak też inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 22 ust. 5 powołanej ustawy). Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewidują, by ujęcie zabytku przez burmistrza miasta w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej. Konsekwencją tego jest odstąpienie od wymogu wydania rozstrzygnięcia w sprawie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w oparciu o zasady wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego. Taka procedura nie stanowi o naruszeniu konstytucyjnie chronionych zasad ochrony własności, proporcjonalności czy sprawiedliwości społecznej. Okoliczność, że wpis do ewidencji zabytków nie poprzedza postępowanie administracyjne, regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, nie oznacza dowolności i arbitralności organu. Nie jest bowiem tak, że wydanie przez burmistrza miasta zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych.
Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Niesporne pozostaje w sprawie, że tylko taki obiekt, który spełnia ustawową definicję zabytku (art. 3 pkt 1 ustawy) może zostać ujęty w ewidencji. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego, uzależniona jest natomiast w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tejże normy.
Z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że działanie burmistrza miasta polega na "wyznaczeniu" zabytku nieruchomego do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Reguły rządzące dokonaniem tego rodzaju czynności kształtującej sytuację prawną właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, uwzględniając zasadę legalizmu, przewidują, by działanie organu w tym zakresie dokonane było w oparciu o przyczyny uzasadniające taką decyzję, jak też jej udokumentowanie chociażby w uproszczonej formie. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 713/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Jak już wskazano wpisu do ewidencji zabytków nie poprzedza postępowanie administracyjne, regulowane przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.
Tym samym organ przy dokonywaniu wpisu nie prowadzi typowego postępowania dowodowego regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Kontrola legalności działania organu sprowadza się w takiej sytuacji do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego.
Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest natomiast w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że istniejące obiektywnie okoliczności faktyczne odpowiadają hipotezie normy.
Jak wynika z definicji legalnej, określenie zabytek nieruchomy oznacza nieruchomość, jej część lub zespoły nieruchomości, stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. ). Nie sposób również nie zauważyć, że ustawodawca definiuje zabytek za pomocą nieostrych pojęć, jak "świadectwo epoki" "wartość historyczna", które wymagają oceny. Oceny tej dokonują służby konserwatorskie w porozumieniu z wojewódzkim konserwator zabytków. Są to organy wyspecjalizowane, posiadające szczególne uprawnienia w zakresie badania walorów historycznych obiektów podlegających różnym formom ochrony i opieki, przewidzianej w ustawie.
Nadto należy podkreślić, że zaskarżenie zarządzenia o włączeniu karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków następuje na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. - dalej także jako "u.s.g.") w związku z czym przesłanką stwierdzenia nieważności zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.).
Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia może mieć miejsce tylko wtedy, gdy przy jego wydaniu doszło do "istotnego" naruszenie prawa, tj. gdy naruszenie prowadzi do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Powyższe oznacza, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, w której nie wykazano by istnienia jakichkolwiek okoliczności faktycznych odpowiadających hipotezie normy art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, w tym w szczególności tego, że przedmiotowy budynek posiada wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Sytuacja taka nie ma miejsca albowiem w sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy budynek stanowi świadectwo minionej epoki i zdarzeń historycznych, posiadając nadal, pomimo częściowej przebudowy i rozbiórki, określoną wartość historyczną i artystyczną.
Zaznaczyć przy tym należy, że ocena taka pochodzi wprost od wojewódzkiego konserwatora zabytków, a więc organu wyspecjalizowanego, posiadającego szczególne uprawnienia w zakresie badania walorów historycznych obiektów podlegających ochronie i opiece przewidzianej w ustawie o ochronie zabytków.
Co interesującej w sprawie, tak skarżący, jak i organ, odwołują się do tego samego stanowiska wojewódzkiego konserwatora zabytków, przy czym skarżący przywołał w skardze tylko część stanowiska L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dla poparcia swojej argumentacji o utracie cech zabytkowych budynku uzasadniających jego ochronę i umożliwiających ewentualną rozbiórkę.
W odniesieniu do powyższego Sąd zwraca uwagę na okoliczność, iż z decyzji L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. z 13 maja 2024 r. wynika między innymi, że w siedzibie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. w dniu 5 marca 2024 r. zebrała się komisja ds. wpisu do rejestru zabytków, na której zaprezentowano zgromadzony materiał dowodowy. Komisja orzekła, że w związku z daleko posuniętą utratą wartości zabytkowych: architektonicznych, naukowych i historycznych - budynek przy ul. [...] w M. P. utracił walor reprezentatywności i autentyczności, tym niemniej jego wartości uzasadniają pozostawienie jego ochrony planistycznej. W związku z tym Komisja uznała, że należy niezwłocznie włączyć kartę adresową zabytku do gminnej ewidencji zabytków, co wynika z faktu, iż w mpzp figuruje budynek "d. cerkwi oraz cekhauzu", wybudowany w 1847-1848 pod błędnym adresem: ul. [...]. Błąd w numerze administracyjnym tego zabytku spowodował, że organ budowlany nie sprzeciwił się rozbiórce budynku.
Ponadto warto zwrócić uwagę na pismo L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 6 lutego 2024 r. kierowane do Burmistrza Miasta, z którego wynika między innymi, że przedmiotowy budynek objęty jest ochroną planistyczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. P. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej M. P. z 30 stycznia 2002 r., Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r. nr 19 poz. 490) w części C "Ustalenia szczegółowe dotyczące stref", w pkt 2.4 w "Wykazie obiektów zabytkowych" wśród "Obiektów użyteczności publicznej" wymieniono m.in. "d. cerkiew [...], m. , [...] (ul. W. nr [...])" (pod błędnym adresem). Budynek zlokalizowany jest na obszarze przedmieścia "P.", dla którego w pkt. 2.2.4 ustalono: "Ochrona walorów kulturowych obejmuje: (...) obiekty o walorach kulturowych - tj. wpisane do ewidencji zabytków (p. 2.4.) oraz charakteryzujące się cechami historycznymi, zharmonizowane z historycznym charakterem obszaru. Ponadto przedmiotowy budynek został wskazany do ochrony poprzez ujęcie w gminnej ewidencji zabytków w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M. P. (uchwała nr LXI/526/23 Rady Miasta M. P. z 29 czerwca 2023 r). Organ zaznaczył, że brak spójności w dokumentach planistycznych oraz w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta M. P. doprowadził do sytuacji, w której właściciel budynku zabytkowego "d. cerkwi i [...]" rozpoczął jego rozbiórkę, czym może doprowadzić do niepowetowanej straty w zasobie zabytkowym miasta M. P., którego bezwzględnie zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.
Z powyższych dwóch dokumentów pochodzących od L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jasno wynika, że przedmioty budynek nadal posiada cechy zabytku i powinien być chroniony m.in. poprzez włączenie go do gminnej ewidencji zabytków.
Co więcej w trakcie prowadzonego na żądanie skarżącego postępowania dotyczącego wyłączenia budynku z gminnej ewidencji zabytków L. Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 7 października 2024 r. poinformował, że z uwagi na stan zachowania oraz cechy zabytkowe, które przedmiotowy budynek prezentuje, negatywnie opiniuje pod względem konserwatorskim możliwość wyłączenia przedmiotowego budynku z gminnej ewidencji zabytków. Nadmieniono przy tym, że ze względu na stan zachowania oraz wyjątkowość formy w skali miasta M. P. podjęte zostaną kroki włączenia przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (k.5 akt administracyjnych).
Końcowo należy też wskazać, że zabytkowy charakter przedmiotowego budynku przesądzony został w obowiązującym na tym terenie planie miejscowym.
Przedmiotowy budynek objęty jest ochroną planistyczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta M. P. (uchwała nr [...] Rady Miejskiej M. P. z 30 stycznia 2002 r.), gdzie do obiektów zabytkowych wprost zaliczono przedmiotowy budynek opisany jako: "d. cerkiew [...], 1847-1848 (ul. W. nr [...])".
W ślad za organem wyjaśnić należy również, że podany tam adres obiektu nie był adresem błędnym, albowiem jedynie już po uchwaleniu przedmiotowego planu dokonano aktualizacji numeracji domów przy ul. [...] w M. P. z czym łączyła się zmiana numeru porządkowego budynku (k.30 akt sądowych).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej gminy. Plan ten obowiązuje tak orzekający w sprawie organ, jak i skarżącego będącego mieszkańcem Gminy M. P..
Plan ten przesądza, że przedmiotowy obiekt ma charakter zabytku.
W ocenie Sądu, za trafne uznać należy stwierdzenie, że zabytki (w tym zwłaszcza architektoniczne) mają szczególną wartość historyczną i kulturową, nie powinno zatem budzić - zdaniem Sądu - wątpliwości, stanowisko organu co do przypisania walorów zabytku obiektowi "D. CERKIEW [...], M. " zlokalizowanemu w M. P. przy ul. [...].
Odnosząc się do pozostałych kwestii wskazać należy, że na wpis do ewidencji zabytków nie muszą mieć wpływu dokonane w budynkach zmiany. W orzecznictwie podkreśla się, że nawet zniszczenie zabytku czy zły stan obiektu nie pozbawia go wartości historycznej, a tym samym zabytkowej.
W sprawie organy konserwatorskie, w tym w szczególności L. Wojewódzki Konserwator Zabytków, wyrażając opinie o zabytkowym charakterze przedmiotowego budynku miały świadomość dokonanych w nim zmian oraz częściowej jego rozbiórki, co jasno wynika z treści przywoływanych wyżej dokumentów pochodzących od L. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Z powyższych względów uznać należało, że przy włączeniu karty przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków (wprowadzaniu zmian w tej ewidencji) nie naruszono prawa w związku z czym za nieuzasadnione należało uznać zawarte w skardze żądanie stwierdzenia nieważności zarządzenia, jak też wniosek ewentualny o stwierdzenie niezgodności z prawem.
Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), orzeczono o oddaleniu skargi.