II SA/Lu 828/24

II SA/Lu 828/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 4 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a, art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Protokolant Sekretarz sądowy Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skarg K. L., J. G. i R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 września 2024 r., znak: SKO.41/1732/LI/2024 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.
Uzasadnienie
Klasztor K. (dalej jako "Klasztor") oraz J. i R. G. (skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 11 września 2024 r. w przedmiocie warunków zabudowy.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z.o.o. z siedzibą w L. decyzją nr 74/24 Prezydent Miasta Lublin w dniu 20 lutego 2024 r., znak: PL-LP-I.6730.218.2023, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na: zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z realizacją garażu podziemnego, budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] (obręb: [...] - Śródmieście, arkusz; 3) położonych w L. przy ul. K. /Z. , pas drogowy - działki nr [...], [...],[...], [...] (ul. K. - droga gminna).
Organ I Instancji wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczając ją linią koloru czerwonego oraz literami: ABCDEFGHIJKL-A, na mapie zasadniczej w skali 1:1000 do decyzji oraz ustalił, że planowana inwestycja dotyczy śródmiejskiej zabudowy mieszkalno — usługowej - zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z realizacją garażu podziemnego, budową trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze z garażami podziemnymi oraz budową drogi wewnętrznej.
Organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy na załączniku nr 1 do decyzji linią koloru niebieskiego oraz określił wielkość powierzchni zabudowy istniejącej i projektowanej w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 57,2%, a udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimalnym 25,0 %. Szerokość elewacji frontowej (mierzonej jako rzut prostokątny najdalej wysuniętych punktów budynku na linie rozgraniczenia drogi tj. działek nr [...], [...], [...], [...]), w zakresie budynku istniejącego winna pozostać bez zmian, natomiast w zakresie budynków projektowanych parametr ten ustalono do 32,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, okapu lub attyki (mierzona średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do każdego z budynków) ustalono dla budynków na działce nr [...] - do 15,5 m przy dachach wielospadowych i płaskich, dla budynku na działkach nr [...], [...] - do 11,8 m przy dachu wielospadowym i płaskim, natomiast dla budynku istniejącego - bez zmian.
Odnośnie do geometrii dachu ustalono, że dla budynków na działce nr [...] powinny być to przekrycia wielospadowe o nachyleniu połaci dachu od 15° do 35° z kalenicami na wysokości max. 17,6 m lub przekrycia płaskie przy maksymalnej wysokości budynków 15,5 m. Dla budynku na działkach nr [...], [...] - przekrycie wielospadowe o nachyleniu połaci dachu od 15° do 35° z kalenicą na wysokości max. 13,5 m lub przekrycie płaskie przy maksymalnej wysokości budynku 11,8 m, natomiast dla budynku istniejącego - bez zmian.
Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji od ul. K. (drogi kategorii gminnej - pas drogowy działka nr [...]) ustalono poprzez drogę dojazdową (działkę nr [...]) oraz działki nr [...], [...], [...] (obecnie nieurządzony odcinek ulicy) po zrealizowaniu tego odcinka drogi, na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w [...].
Ustalono również, że na terenie inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. minimum 0,7 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny oraz 1 miejsce postojowe na 10) m2 powierzchni użytkowej usług, nadto min. 5% stanowisk parkingowych winno spełniać parametry dla osób niepełnosprawnych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono przebieg postępowania w sprawie wskazując, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."). Ponadto projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzyskał wszystkie niezbędne uzgodnienia wynikające z przepisów prawa i nie narusza interesu osób trzecich. Organ podkreślił, że w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział.
Odwołania od decyzji wnieśli m.in. Klasztor K. w Lublinie oraz R. i J. G..
Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Lublin Kolegium decyzją z dnia 11 września 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że obszar analizowany (240 m od granic terenu inwestycji) został wyznaczony prawidłowo, w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (80 m), nie mniejszej jednak niż 50 m. Wyjaśnił, że art. 61 ust. 1 pkt 1 statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa. Kolegium podzieliło dominujące w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym w zakresie kontynuacji funkcji mieści taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących. Rozważając zgodność planowanej inwestycji z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa wskazano, że zmiana sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek wielorodzinny, budowa budynków mieszkalnych z usługami na parterze i budowa garaży podziemnych stanowi kontynuacją funkcji mieszkaniowej występującej zarówno przy ul. K. i przy przyległych ulicach: Ś. i S., jak również w całym obszarze analizowanym. Funkcja mieszkaniowa nie jest także niezgodna z funkcją budynków niemieszkalnych położonych w otoczeniu terenu inwestycji, tj. budynków szpitalnych i klasztornych, nadto budynki pełniące funkcję mieszkalną i usługową są w obszarze analizowanym przemieszane, ich wykorzystanie podlega także zmianom.
W odniesieniu do parametru linii nowej zabudowy wyjaśniono, że nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono uwzględniając wskazania Zarządu Dróg i Mostów w Lublinie, w odniesieniu do konieczności wydzielenia części działek nr [...], [...] i [...] na poszerzenie pasa drogowego ul. K. oraz drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działkach nr [...]/, [...] oraz [...], na przedłużeniu południowej pierzei ul. K. , północnej elewacji istniejącego budynku, którego sposób użytkowania ma zostać zmieniony.
Oceniając parametry zabudowy położonej w obszarze analizowanym uznano, że planowana inwestycja swoimi gabarytami radykalnie nie odbiega od skali zabudowy położonej w obszarze analizowanym, jeśli chodzi o wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. W obszarze analizowanym parametr ten kształtuje się w przedziale od 10,2% do 100% i średnio wynosi 69,0%. Wielkość powierzchni zabudowy działek położonych na terenie ograniczonym ulicami: Ś. , Z. i S. wynosi średnio 57,2%. Wskaźnik zabudowy terenu inwestycji ustalono zatem zasadnie na tym poziomie.
Minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej przyjęto jako minimalny wskaźnik dla zabudowy wielorodzinnej, tj. na poziomie 25 %.
Odnosząc się do parametru szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że parametr ten dla budynku istniejącego nie ulegnie zmianie, natomiast dla budynków nowoprojektowanych szerokość elewacji frontowej ustalono na poziomie 32,5 m. Wyjaśniono, że ze sporządzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym szerokość ta kształtuje się od 4 m do 113 m i średnio wynosi 26,1 m. W najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, tj. szerokość południowej pierzei ul. K. wynosi 54,5 m. W kwartale Ś. /Z. /S. parametr ten wynosi natomiast średnio 29,7 m. Budynek usytuowany przy ul. K. 5 ma szerokość elewacji frontowej wynoszącą 31,5 m, K. 3 - 21,6 m, K. 2 - 32,1. Wyznaczenie tego parametru na poziomie ustalonym przez organ I instancji (do 32,5 m), zdaniem Kolegium nie zakłóci istniejącego porządku urbanistycznego, zwłaszcza w najbliższym sąsiedztwie. Wskazano, że w kwartale tym istnieją budynki szerokościach elewacji frontowych wyższych niż średnia (np. Ś. 10 - 40,0 m, Ś. 12 - 39 m), tym samym ustalenie szerokości elewacji frontowych budynków projektowanych w wielkości określonej przez organ I instancji nie narusza ładu przestrzennego, nie wprowadza na tym terenie dysonansu urbanistycznego i stanowi kontynuację istniejącego na tym obszarze stanu (ładu). Szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji ustalono porównując żądanie wniosku w tym zakresie z wynikami analizy cech i funkcji ze szczególnym uwzględnieniem parametrów zabudowy od strony ul. K. z którą planowana inwestycja tworzyć będzie urbanistyczną całość. Kolegium stwierdziło, że wyniki sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej dają podstawy do przyjęcia iż wyznaczenie parametru szerokości elewacji frontowej we wskazanej wielkości nie naruszy zastanego ładu przestrzennego.
W odniesieniu do parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano, że co do budynku istniejącego nie ulegnie ona zmianie. Parametr ten dla budynków położonych w obszarze analizowanym mieści się w zakresie od 3,0 m do 32,9 m i średnio wynosi 11,7 m, natomiast średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położonych w kwartale ulic: Ś. /Z. /S. wynosi 10,7 m. Wyjaśniono, że budynki projektowane na działce nr [...] sąsiadować mają w najbliżej odległości z budynkiem usługowym przy ul. K. 5, którego wysokość attyki ściany przylegającej do pasa drogowego ul. K. wynosi 15,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji fontowej budynku mieszkalnego przy ul. K. 3 jest porównywalna, wynosi 15,2 m. Wysokość nowopowstałych budynków ustalono na przedłużeniu krawędzi elewacji budynków położonych na działkach sąsiednich. Co do budynku mającego powstać na działce nr [...] i [...] uwzględniając niższą zabudowę w najbliższym sąsiedztwie, a także modyfikację zgłoszoną w tym zakresie przez wnioskodawcę, ustalono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na poziomie 11,8 m. Wysokość budynku położonego przy ul. Z. j 3 na działce nr [...] wynosi 11,5 m, natomiast wysokość elewacji oficyny kamienicy przy ul. Ś. j 10 wynosi 10,3 m. wskazano, że wnioskowana przez inwestora wysokość elewacji frontowej (11,8 m) jest zbliżona do średniej wartości tego parametru i w ocenie Kolegium, przyjęta w decyzji organu I instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nowych budynków jest prawidłowa, odpowiada średniej wysokości budynków na tym obszarze, dodatkowo nawiązuje do bezpośredniego sąsiedztwa, przy czym dotyczy to zarówno budynków planowanych na działkach nr [...] i [...], jak i [...]. Zdaniem organu odwoławczego ustalenie wysokości elewacji frontowej na wnioskowanym poziomie nie zaburzy istniejącej struktury przestrzennej. Stwierdzono, że przy ustalaniu wymogów dotyczących wysokości nowej zabudowy na gruncie przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. brak jest podstaw do zawężającej wykładni, sprowadzającej się do uwzględnienia wyłącznie tych budynków, których funkcja jest tożsama z funkcją wnioskowanego budynku.
Odnosząc się do kwestii geometrii dachu wyjaśniono, że w wyodrębnionym obszarze analizowanym występują dachy o różnym układzie i o różnym nachyleniu połaci, w tym budynki z dachami płaskimi (np. modernistyczny budynek usługowy przy ul. K. 5, część budynków szpitala) oraz dachami bardzo stromymi o nachyleniu połaci 45° i 64° (klasztor i kościół K. ), charakterystycznymi dla zabudowy sakralnej. Średnia wysokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 15,0 m, natomiast średnia wysokość budynków w kwartale Ś. , Z., S. wynosi 13,5 m. Wskazano, że wysokość budynku istniejącego oraz geometria jego dachu nie ulegnie zmianie. Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji zasadnie uznał, iż budynek ten jako element dysharmonijny nie powinien stanowić odniesienia dla kształtowania parametrów wysokościowych dla projektowanych budynków.
Dla budynków na działce nr [...] wysokość kalenicy ustalono na wysokości maksymalnej 17,6 m (przekrycia wielospadowe o nachyleniu połaci dachu od 15° do 35°) lub 15,5 m (przekrycia płaskie). Dla budynku usługowego położonego przy ul. K. 5 parametr ten wynosi 15,5 m, dla kamienicy przy ul. K. 3 - 17,6m, K. 2 natomiast - 19,1 m. Ustalono, że średnia wysokość budynków usytuowanych przy ul. K. (tj. budynków tworzących południową pierzeję ul. K. oraz budynków położonych po północnej stronie ulicy na działkach nr [...] i [...]) wynosi 19,1 m w poziomie kalenicy. Wysokość zabudowy położonej po południowej stronie ul. K. nie przekracza natomiast 17,6 m.
Dla budynku na działkach nr [...], [...] - przekrycie wielospadowe o nachyleniu połaci dachu od 15° do 35° z kalenicą na wysokości maksymalnej 13,5 m lub przekrycie płaskie przy maksymalnej wysokości budynku 11,8 m. Dla budynku położonego przy ul. Z. 3 - 10,8 m, Ś. 10 - 14,4 m. Kolegium wskazało, że z treści uzgodnienia Miejskiego Konserwatora Zabytków w L. z dnia 14 lutego 2024 r. wynika, iż kształt dachów nowopowstałych budynków winien nawiązywać do kształtów historycznych, tj. dachów wielopołaciowych o niewielkim kącie spadku, pochylonych o kącie pochylenia do 30 stopni. Zdaniem organu odwoławczego planowane budynki w zakresie geometrii dachu nawiązują do form dachów istniejących w obszarze analizowanym, także w najbliższym sąsiedztwie.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących nieprawidłowości dotyczących ustalenia tego parametru, zwłaszcza ustalenia przekryć płaskich budynków, Kolegium wskazało, że zostały one dopuszczone przy modyfikacji maksymalnej wysokości budynków, tj. do 15,5 m na działce [...] i 11,8 m na działce nr [...] i [...], a nadto, jak zasadnie wskazuje Miejski Konserwator Zabytków, niebywale istota będzie sama forma kształtowana zabudowy, rozbicia bryły obiektu, kształtowania elewacji, odpowiedniego ustawienia geometrii dachów w ramach parametrów określonych treścią decyzji, co będzie przedmiotem szczegółowej analiz z konserwatorskiego punktu widzenia na etapie uzgodnień dotyczących wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych w celu realizacji planowanych obiektów.
Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej: przylega do pasa drogowego ul. K. (droga gminna działka nr [...]) oraz przez działkę nr [...] oraz przez działki [...],[...] i [...] - po zrealizowaniu tego odcinka drogi. Budynek objęty wnioskiem jest podłączony do sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ustalona ilość miejsc postojowych na poziomie min. 0,7 miejsca postojowego na 1 lokal mieszkalny w tym 5% stanowisk dla obsługi osób niepełnosprawnych jest adekwatna do planowanej inwestycji.
Oceniając kwestię wpływu inwestycji na ład przestrzenny i dokonaną ocenę oddziaływania na wartość chronionego zespołu urbanistycznego Starego Miasta i Śródmieścia Lublina Kolegium zwróciło uwagę stanowisko Miejskiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z którym nie zachodzi obawa, iż spowoduje ona pogorszenie chronionych wartości kompozycyjnych zabytku w stosunku do stanu aktualnego, mimo iż pożądanym stanem powinna być rozbiórka budynku dawnego Instytutu Stomatologii i zastąpienie go nowym o mniejszej skali. W ocenie organu odwoławczego budynek ten stanowi niewątpliwie dominantę na tym terenie, wizualnie dysharmonijną z pozostała zabudową tej części Śródmieścia Lublin, jednak decyzja będąca przedmiotem niniejszego postępowania dotyczy w tym zakresie istniejącego już budynku, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej nie ulegnie zmianie w wyniku realizacji planowanej inwestycji, natomiast na gruncie obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego nie ma możliwości ustalenia odmiennie analizowanego parametru.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących niekorzystnego wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy wskazuje jedynie na dopuszczalną z uwagi na ład przestrzenny formę zagospodarowania danego terenu, natomiast nie bada się rzeczywistego czy potencjalnego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Nie ma oceny wpływu inwestycji na nieruchomości, która z racji nadawania uprawnień do realizacji danej inwestycji dokonywana jest dopiero etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących niezasadnego uwzględniania modyfikacji zgłaszanych przez wnioskodawców w toku postępowania wskazano, że wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy, natomiast organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.
Kolegium stwierdziło, że nie ma podstaw do uznania, aby nie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie było zatem podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Decyzją nr [...] z dnia 26 września 2024 r. Prezydent Miasta L. przeniósł decyzję nr [...] z dnia 20 lutego 2024 r. wydana dla P. Sp. z o.o. na rzecz H. C. Sp. z o.o. w L..
Na decyzję Kolegium skargi do sądu administracyjnego wnieśli Klasztor [...] w Lublinie. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 828/24) oraz J. i R. G. (sprawa zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Lu 829/24).
Klasztor zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w ww. przepisie, w sytuacji gdy parametry zabudowy w analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji zostały ustalone w sposób błędny, sprzecznie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przedmiotowa inwestycja znacznie przekracza gabarytowo zabudowy sąsiednią;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez:
. przyjęcie, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w ww. przepisach, w sytuacji gdy organ II instancji nie przeanalizował w ogóle okoliczności, że budynek "dawnej stomatologii" niewątpliwie wyróżnia się gabarytowo, dominuje w otoczeniu zabytkowych kamienic, zatem jest elementem, który nie wpisuje się w ład przestrzenny, niezgodne zaś z naczelną zasadą planowania i zagospodarowania przestrzennego wynikającą z art. 1 u.p.z.p., a więc zasadą ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, jest pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana nowa inwestycja.
. przyjęcie w przedmiotowej decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków na działce [...] na 15,2 m, w sytuacji gdy przyjęcie takiego parametru powinno być poprzedzone analizą w zakresie czy planowany budynek dostosowany jest do istniejącej zabudowy, wpisuje się w ład przestrzenny, która to analiza powinna doprowadzić do wniosku o przyjęciu tej wysokości z tolerancją minus 20 %, ze względu na konieczność kontynuacji dotychczasowej funkcji, parametrów historycznej zabudowy;
. określenie wysokość kalenicy dla budynków na działce [...] i [...] - na 13,5m w oparciu o średnią wartość w kwartale ulic Ś. /Z. /S. , w sytuacji gdy przyjęty parametr powinien być obniżony z uwagi na brak kontynuacji istniejącej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie tj. oficyny znajdującej się na ul. Z. 5 oraz oficyny przy budynku przy ul. Ś. 10;
- § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez przyjęcie, w przypadku budynków nowo projektowanych szerokości elewacji frontowej zgodnie z wnioskiem Inwestora na 32,5 m, w sytuacji gdy przedmiotowe rozporządzenie dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, w analizie urbanistycznej natomiast brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia aby szerokość elewacji frontowej nowych budynków powinna mleć parametr plus 20%, mając zaś na uwadze, że "budynek byłej s. " znacznie odstaje gabarytowo od pozostałych budynków, co wskazano powyżej, nowe budynki powinny mieć parametry niższe o -20%,
- art. 7, art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niepodjęcie wszelkich czynności koniecznych do należytego załatwienia sprawy, dokonania nieprawidłowej oceny sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej, co skutkowało utrzymaniem w mocy pozytywnej decyzji dla inwestora w sytuacji gdy parametry zabudowy w tejże analizie urbanistycznej zostały ustalone w sposób błędny, sprzecznie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
- art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które polegało na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzedstawieniu kompletnego uzasadnienia, niewyjaśnieniu przez organ m.in. okoliczności, że budynek "dawnej stomatologii niewątpliwie wyróżnia się gabarytowo, dominuje w otoczeniu zabytkowych kamienic, a zatem jest elementem, który nie wpisuje się w ład przestrzenny, a nowa zabudowa powinna wtapiać się w istniejącą śródmiejską zabudowę mieszkalno-usługową, a me tworzyć kolejne bryły dominujące w otoczeniu zabytkowych kamienic,
- art. 8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji nie uzasadnił dlaczego przyjął, że w sprawie niniejszej nie ma podstaw, by uznać, iż nie zostały dopełnione wszystkie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy, które powinny być spełnione łącznie; w sytuacji kiedy brak jest przesłanek do uwzględnienia wniosku inwestora, w szczególności poprzez dopuszczenie inwestycji znacznie przekraczającej rozmiarami zabudowę sąsiednią i górującej nad zabytkowym Klasztorem [...], podlegającym ochronie prawnej oraz brak wykazania nieruchomości mieszkalnych porównywalnych, o zbieżnych gabarytach, ,,dostępnych z tej samej drogi publicznej";
- art. 8, 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia 20 lutego 2024 r., nr [...], a ograniczenie się jedynie do ponownego przytoczenia stanowiska organu I instancji,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia 20 lutego 2024 r., nr [...], w sytuacji naruszenia przez organ zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania.
J. i R. G. podnieśli w skardze zarzuty naruszenia:
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie jako prawidłowe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania inwestycji celu publicznego (budynku szpitala i zakładu opieki medycznej, który określony został jako budynek usługowy) na budynek mieszkalny wielorodzinny, w sytuacji, gdy zasady logiki oraz doświadczenia życiowego, w tym z zakresu budownictwa, wskazują, że tego rodzaju inwestycja nie może odbyć się bez znaczącej przebudowy budynku, by odpowiadał on warunkom technicznym nowej funkcji, a w tym zakresie nie dokonano żadnych ustaleń i nie sformułowano żadnych wymogów, które mogłyby być podstawą udzielonego następnie pozwolenia na budowę, a także wbrew zasadom art. 4 ust. 2 u.p.z.p, która wyraźnie rozróżnia sposób wydawania decyzji o warunkach zabudowy na dla inwestycji celu publicznego i pozostałych inwestycji, i w tym zakresie przyjęcie, że prawidłowa jest zmiana sposobu użytkowania inwestycji celu publicznego, nie spełniającej zasady "dobrego sąsiedztwa", na budynek mieszkalny wielorodzinny, który taką zasadę winien spełnia,ć a tym samym wydanie decyzji, której celem jest obejście przepisów prawa u.p.z.p.;
- art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w stwierdzeniu, że w przypadku budynków nowo projektowanych szerokość elewacji frontowej określono na 32,5 metra, co jest parametrem przyjętym arbitralnie i zawyżonym w tym przypadku, a tym samym nie zostały również spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; oraz błąd merytoryczny polegający na nieprawidłowym przyjęciu frontu terenu.
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy i nieprzedstawieniu kompletnego uzasadnienia, tj. niedostatecznym wyjaśnieniu przez organ, dlaczego przyjął, że w niniejszej sprawie zostały dopełnione wszystkie przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w szczególności w sytuacji ,w której dopuszczono do inwestycji, w której szerokość elewacji frontowej jest zdecydowania zawyżona, jak również nie wskazano dokładanych parametrów jakie ma spełniać budynek o zmienionej funkcji.
- art.8 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte i błędne uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na to, że organ drugiej instancji nie uzasadnił dlaczego przyjął, że w sprawie niniejszej nie ma podstaw, by uznać, iż nie zostały dopełnione wszystkie przesłanki wskazane w ar:. 61 ust. 1 ustawy, w sytuacji kiedy są przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora ale o innych mniejszych parametrach, w szczególności poprzez dopuszczenie inwestycji znacznie przekraczającej rozmiarami zabudowę sąsiednią i górującej nad zabytkowym Klasztorem [...] jak również niewłaściwe zastosowanie postanowienia Miejskiego Konserwatora Zabytków [...]
- art. 7 k.p.a. poprzez nienależyte i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie uzgodnienia wydanego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków.
Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 21 lutego 2025 r. H. C. Spółka z o.o. z siedzibą w L. wniosła o oddalenie skarg.
Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt II SA/Lu 828/24 oraz II SA/Lu 829/24 i prowadzić dalej pod sygn. II SA/Lu 828/24 (art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
W sprawie przedmiotem skarg jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 11 września 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin ustalającą, na wniosek P. Sp. z.o.o. z siedzibą w L. warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na: zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z realizacją garażu podziemnego, budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze i garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej na działce nr [...], na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] (obręb: [...], arkusz; 3) położonych w L. przy ul. K. 7/Z. 3a, pas drogowy - działki nr [...], [...],[...], [...] (ul. K. - droga gminna).
W wyniku przeprowadzonej kontroli legalności, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które uzasadniłoby wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów administracji publicznej i w związku z powyższym skargi podlegają oddaleniu.
Na wstępie zauważyć należy, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi poprzedzić postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. W niniejszej sprawie organy uznały, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe z uwagi na spełnienie tych warunków. Sąd podziela to stanowisko.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do przepisu art.61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2. teren ma dostęp do drogi publicznej;
3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia grantów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,
6. zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
- w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
- strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
- strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Cytowany wyżej przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech istniejącego zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06, CBOSA). Oznacza to, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.
Zdaniem Sądu nie ma podstaw do uznania zasadności zarzutu skarg dotyczącego wskazania, że planowana inwestycja nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 p.z.p. Celem dobrego sąsiedztwa jest umożliwienie tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 p.z.p. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy następującej w obszarze analizowanym, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony (por. NSA w wyrokach z 10 maja 2019 r., II OSK 1109/19, 17 stycznia 2014 r., II OSK 1944/12, CBOSA).
Wskazać należy, że weryfikacja przesłanek ustalenia warunków zabudowy wymaga przeprowadzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Natomiast wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.
Należy przy tym podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyroki NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1518/11, z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09, wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe a nawet wymagane, w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że brak spełnienia chociażby jednego z warunków o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie ww. przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych.
Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Sposób ustalenia parametrów zamierzenia inwestycyjnego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Dokonując oceny sporządzonej analizy oraz jej wyników Sąd doszedł do przekonania, że została ona sporządzona prawidłowo i mogła stanowić podstawę decyzji o warunkach zabudowy. W stanie faktycznym sprawy został wyznaczony obszar analizowany, w odległości 240 m dookoła terenu inwestycji, biorąc pod uwagę trzykrotną szerokość frontu terenu objętego wnioskiem tj. 80 m. Tak wyznaczony obszar był wystarczający do przeprowadzenia analizy terenu, ponieważ obejmuje on działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Sądu, obszar analizowany został wyznaczony w prawidłowy sposób.
Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem Sądu – wynika, że prawidłowy jest wniosek organów, iż projektowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej. Oznacza to, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa co do funkcji zabudowy planowanej, która znajduje swój wzorzec w zabudowie zastanej. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Jednocześnie, stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.
Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa (przy ul. K.j, a także przy ul. Ś. i ul. S.). Planowana przez inwestora zabudowa wpisuje się w funkcję występująca na analizowanym terenie - mieszkalnictwo oraz występującą funkcję usługową. Jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium funkcja mieszkaniowa nie jest niezgodna z funkcją niemieszkalną budynków położonych w otoczeniu planowanej inwestycji (budynków szpitalnych i klasztornych).
Z analizy urbanistycznej w odniesieniu do określenia obligatoryjnych parametrów zabudowy wynika, że wszystkie parametry kształtujące zabudowę (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu) zostały zanalizowane zarówno dla wszelkiej zabudowy w obszarze analizowanym, a także dla przyjętego podobszaru obszaru analizowanego – tj. dla kwartału ulic: Ś., Z. i S..
Odnosząc się do wymagań dotyczących nowej zabudowy ustalanych w oparciu o przepisy rozporządzenia, na wstępie podkreślić należy, że mimo że prawodawca wskazuje co do zasady w konkretny sposób, jak należy ustalić poszczególne wymagania w przepisach rozporządzenia, to dopuszcza jednak także inne ich wyznaczenie, jeżeli wynika to z analizy. Uznaje bowiem, że w okolicznościach konkretnej sprawy z analizy wynikać może inny wariant korzystniejszy dla zapewnienia ładu przestrzennego. Ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy przy zastosowaniu dopuszczalnych odstępstw nie oznacza tym samym naruszenia przepisów rozporządzenia.
W niniejszej sprawie ustalenie poszczególnych wymagań dotyczących nowej zabudowy zmierza jak wynika z analizy do zachowania ładu przestrzennego na obszarze analizowanym. Jednocześnie - w ocenie Sądu - przeprowadzona analiza stanowi rzetelną i miarodajną podstawę dla takich ustaleń. Analiza dokładnie wyjaśnia podstawy przyjętego sposobu ustalania poszczególnych wymagań.
Odnosząc się do tych wymagań w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W niniejszej sprawie nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona w związku ze wskazaniami Zarządu Dróg i Mostów w L. zawartymi w umowie z dnia 22 lipca 2022 r.
W myśl § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W warunkach niniejszej sprawy jak wyjaśniono w analizie przyjęto wskaźnik analogicznie do średniego wskaźnika zabudowy w kwartale ulic: Ś., Z. i S. tj. do 57,2%, który jest mniejszy od średniego wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym (69,0%). W związku z powyższym należy stwierdzić, że ten parametr został określony w sposób prawidłowy.
Zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W przypadku tego parametru z przeprowadzonej analizy wynika, że na obszarze analizowanym istnieje duże jego zróżnicowanie. Wyliczona średnia szerokość elewacji fontowej dla istniejącej zabudowy wynosi 26,1 m. Wartości skrajne tego parametru to od 4,0 m do 113 m. Natomiast w kwartale ulic: Ś./Z./S. średnia szerokość elewacji fontowej wynosi 29,7 m. W tym obszarze występują budynki o wskaźniku wyższym niż średni: przy ul. Ś. 10 - 40 m, ul. Ś. 12 – 39 m. Jak wynika z analizy urbanistycznej w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji wstępują budynki o szerokości frontowej elewacji w wysokości: ul. K. 5 – 31,5 m, ul. K. 3 – 21,6 m, ul. K. 2 – 32,1 m. W konsekwencji za uzasadnione uznać należy przyjęcie, że takie zróżnicowanie charakteru i gabarytów zabudowy w obszarze analizowanym, które wynika z porównania danych zamieszczonych w analizie - tabeli, usprawiedliwia wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na poziomie do 32,5 m. Planowane budynki, których szerokość elewacji frontowej będzie miała do 32,5 m nie będą naruszały zastanego ładu przestrzennego. Parametr ten jest zbliżony do parametrów zabudowy od strony ul. K.. Wbrew zarzutom skarg ustalona w ten sposób szerokość została określona w sposób prawidłowy, a jego uzasadnienie wynika z analizy cech i funkcji.
W myśl § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).
W warunkach niniejszej sprawy jak wynika z analizy urbanistycznej dla budynków na działce nr [...] wyznaczono ten parametr w wysokości do 15,5 m w oparciu o ust.1 § 7 rozporządzenia. Najbliższe sąsiedztwo dla terenu planowanej inwestycji stanowią budynki położone przy ul. K.j 5 i ul. K.j 3. Pierwszy z nich przykryty jest dachem płaskim i usytuowany jest ścianą szczytową do ul. K.j. Wysokość attyki ściany przylegającej do pasa drogowego ul. K. wynosi 15,5 m. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku mieszkalnego przy ul. K. 3, pokrytego dachem wielospadowym, wynosi 15,2 m. W odniesieniu do budynku planowanego na działkach nr [...] i [...], ustalono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku na poziomie 11,8 m, odpowiadającym średniej wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym, wynoszącej 11,7 m, mając na uwadze treść § 7 ust. 3 rozporządzenia. Projektowany budynek na wskazanych działkach ma być zlokalizowany w głębi terenu inwestycji za zabudową istniejącą i projektowaną wzdłuż ul. K., a zabudowa w najbliższym sąsiedztwie jest znacznie niższa. Zdaniem Sądu przyjęty sposób ustalenia tego parametru dla poszczególnych budynków uznać należy za uzasadniony wynikami analizy.
Zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
W warunkach niniejszej sprawy w zakresie tego parametru ustalono dla budynków na działce nr [...] wysokość kalenicy ustalono na wysokości maksymalnej 17,6 m (przekrycia wielospadowe o nachyleniu połaci dachu od 15° do 35°) lub 15,5 m (przekrycia płaskie), biorąc pod uwagę budynek przy ul. K. 5, gdzie wysokość kalenicy wynosi 15,5 m, dla kamienicy przy ul. K. 3 - 17,6 m, i ul. K. 2 - 19,1 m. Ustalono, że średnia wysokość budynków usytuowanych przy ul. K. (tj. budynków tworzących południową pierzeję ul. K. oraz budynków położonych po północnej stronic ulicy na działkach nr [...] i [...]) wynosi 19,1 m w poziomie kalenicy. Wysokość zabudowy położonej po południowej stronie ul. K. nie przekracza natomiast 17,6 m. Natomiast dla budynku na działkach nr [...], [...] ustalono przekrycie wielospadowe o nachyleniu połaci dachu od 15° do 35° z kalenicą na wysokości maksymalnej 13,5 m lub przekrycie płaskie przy maksymalnej wysokości budynku 11,8 m, biorąc pod uwagę budynek położony przy ul. Z. 3 -10,8 m i ul. Ś. 10 — 14,4 m. Ustalenie tego parametru w takiej formie, zdaniem Sądu wpisze się w stan zastany. Jak zasadnie zwróciło uwagę Kolegium planowane budynki w zakresie geometrii dachu nawiązują do form dachów istniejących w obszarze analizowanym, także w najbliższym sąsiedztwie. Jak wskazał Miejski Konserwator Zabytków, istotna będzie sama forma kształtowana zabudowy, rozbicia bryły obiektu, kształtowania elewacji, odpowiedniego ustawienia geometrii dachów w ramach parametrów określonych treścią decyzji, co będzie przedmiotem szczegółowej analizy z konserwatorskiego punktu widzenia na etapie uzgodnień dotyczących wydawania pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych w celu realizacji planowanych obiektów.
Należy również stwierdzić, że z analizy wynika, że w warunkach niniejszej sprawy spełnione zostały pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tzn. teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5); zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarach wymienionych w pkt-cie 6 lit. a-c (pkt 6). W warunkach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia wskazanych w podstawach skarg przepisów u.p.z.p. Łączne spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. uzasadniało wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji.
W ocenie Sądu nie mogła odnieść skutku argumentacja obydwu skarg odnosząca się do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa poprzez realizację inwestycji godzącej w zastany ład przestrzenny z uwagi na dominujący charakter dawnego Instytutu [...] Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II SA/Lu 516/24: "budynek dawnego Instytutu [...] jest obiektem wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę, a zatem obiektem legalnie istniejącym. Jakkolwiek istnienie tego obiektu jest w pewnym sensie kontrowersyjne, bowiem obiekt ten stanowi element dysharmonijny w krajobrazie tej części miasta, to jednak nie ma takich instrumentów prawnych, którymi można byłoby zmusić inwestora (właściciela nieruchomości) do wyburzenia tego obiektu lub zmniejszenia jego gabarytów. Skoro jest to obiekt legalnie istniejący, trzeba się z pogodzić z rym, że on też kształtuje zastany ład przestrzenny. Co więcej – w perspektywie ładu przestrzennego – w związku z rezygnacją z dotychczasowego sposobu jego wykorzystania na cele publicznej działalności w zakresie usług medycznych, budynek ten musi zostać w jakiś sposób zagospodarowany. Skoro nie ma instrumentów prawnych, aby doprowadzić do wyburzenia legalnego obiektu wbrew woli właściciela, trzeba się pogodzić z jego istnieniem i nadać temu obiektowi nową funkcję, jak najlepiej wkomponowaną w istniejący ład przestrzenny". Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela wskazane stanowisko. Wskazać także należy, że w związku z tym, iż zaskarżona decyzja w odniesieniu do wskazanego budynku dawnego Instytutu [...] dotyczy sposobu zmiany jego użytkowania nie określono nowych parametrów, bowiem istniejące parametry i wskaźniki tego budynku pozostają bez zmian.
Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu, nie potwierdziły się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skargach, w taki sposób, by mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarg, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia i dokonały prawidłowej, wszechstronnej jego analizy, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji sporządzonych zgodnie z wymogami art. 107 §3 k.p.a.
Należy podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi pierwszy etap realizacji inwestycji, który nie uprawnia jeszcze inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego. Ustalenie warunków zabudowy jest bowiem etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. Dopiero w toku postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ma miejsce określenie szczegółowych warunków technicznych realizacji inwestycji.
W świetle powyższej argumentacji Sąd uznał działanie organów administracji w kontrolowanej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skarg.