II SA/LU 816/22

II SA/Lu 816/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1231/23 - Wyrok NSA z 2024-06-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 111
art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc - Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 28 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z 28 września 2022 r. wydaną po rozpatrzeniu odwołania A. B. (dalej: "skarżąca" lub "strona") od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z 13 lipca 2022 r. odmawiającej stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem M. B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz.U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. - dalej: "u.ś.r."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniu 22 lutego 2022 r. (data wpływu) strona wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem M. B. ur. [...] r., który jest wdowcem i legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Orzeczenie to stwierdza, że niepełnosprawność istnieje od 54 - go roku życia, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 27 marca 2015 r. Ponadto z jego treści wynika, że M. B. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Strona oświadczył, że mieszka wraz z ojcem oraz, że sprawuje nad nim stałą opiekę z uwagi na jego niepełnosprawność.
Organ pierwszej instancji decyzją z 4 marca 2022 r. odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie została spełniona przesłanka wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu wieku określonego w ww. przepisie.
W wyniki odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 czerwca 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Zdaniem Kolegium organ nie uwzględnił wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 skutkiem którego jest to, że strona może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne bez względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje niezależnie od momentu, kiedy powstałą niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Jednocześnie Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do przeprowadzenie postępowania dowodowego pod kątem charakteru i zakresu sprawowanej opieki nad niepełnosprawnym ojcem.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego, organ pierwszej instancji decyzją z 13 lipca 2022 r. ponownie odmówił przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że nie kwestionuje sprawowania przez stronę stałej opieki nad ojcem, jednakże w sprawie nie została spełniona przesłanka wynikającą z art. 17 ust. 1b u.ś.r., gdyż z orzeczenia o niepełnosprawności nie wynika aby data niepełnosprawności postała w zakreślonym tym przepisem terminie.
W odwołaniu od powyższej decyzji, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., poprzez brak uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, którym to Trybunał stwierdził, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę, w zależności od daty powstania niepełnosprawności, jest niekonstytucyjny.
Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie przywołaną na wstępie decyzją z 28 września 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ opisał tan faktyczny i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności. W tym zakresie wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym nie było podstaw by odmówić stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium stwierdziło jednak, że niezależnie od błędnego stanowiska organu w tym zakresie, rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, odpowiada prawu. Jego zdaniem w sprawie nie została bowiem spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Zgodnie z jego treścią świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Mając to na uwadze Kolegium wezwało skarżącą, która posiada prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, do dostarczenia informacji, czy złożyła wniosek o jej zawieszenie. W odpowiedzi ta jednak oświadczyła, że nadal pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i nie zamierza jej zawieszać, gdyż nie jest to konieczne.
Mając powyższe na uwadze Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego strona wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez nią renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wyklucza możliwość przyznania na jej rzecz wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.
W tym zakresie argumentowała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zd. drugie w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Osoba, w stosunku do której orzeczona została częściowa niezdolność do pracy, cały czas obiektywnie pozostaje zdolna do podjęcia zatrudnienia, choć w niepełnym zakresie. Podejmując się sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, może tym samym pozbawić się potencjalnej możliwości zatrudnienia czy wykonywania innej pracy zarobkowej. Brak jest więc podstaw prawnych do wykluczenia z możliwości pobierania świadczenia pielęgnacyjnego osób w stosunku do których została orzeczona częściowa niezdolność do pracy i które legitymują się z tego tytułu prawem do renty.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślił, że nie podziela sposobu wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zaprezentowanego w skardze, który prowadzi do błędnego i nieuzasadnionego wniosku, że można pobierać jednocześnie rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i świadczenie pielęgnacyjne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Tytułem wstępu należy wskazać, że w związku z wnioskiem obydwu stron, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie: "P.p.s.a.". Poza brakiem udziału stron w tym trybie, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do zaskarżonych aktów lub czynności (art. 135 P.p.s.a.).
Według art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie), jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca, jako córka legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca, należy do kręgu osób uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i że sprawuje opiekę nad nim. Nie jest również kwestionowane, że skarżąca w toku postępowania przed organami miała ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, którą pobierała (decyzja ZUS, k. - 6 akt adm.).
Natomiast spór dotyczy tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. ustawy wykluczająca przyznanie przedmiotowego świadczenia.
Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Jak wskazano w skardze Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)".
Orzeczenie to zwraca więc uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.
Problem konstytucyjny – wbrew stanowisku skargi - dotyczył jednak sytuacji, kiedy niższe świadczenie rentowe eliminowało możliwość pobierania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego. Takie rozwiązanie ustawowe zostało zakwestionowane przez Trybunał. Nie oznacza to jednak - jak domaga się tego skarżąca - że można pobierać w pełnym zakresie oba świadczenia. TK w przywołanym orzeczeniu pisał: "Jednocześnie Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (...). W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia."
W tym kontekście orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania ww. problemu. Ostatnia linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.
Innymi słowy, prawidłowa interpretacja 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż przepis ten wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do renty jedynie gdy uprawiony przy zbiegu uprawnień do tych świadczeń nie złoży wniosku o zawieszenie prawa do renty i nie uzyska decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty.
Wybór ten strona może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty (emerytury) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, dalej: u.e.r.f.u.s.). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do renty, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty renty poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Renta jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do renty. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do renty (emerytury) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
W niniejszej sprawie, bezspornym jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wychodząc naprzeciw przywołanej wykładni poinformowało stronę o konieczności złożenia wniosku o zawieszenie prawa do renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od wstrzymania jej wypłaty (pismo z 14 września 2022 r. – k. 13 akt organu II inst.). Wskazało tym samym, że istnieje przeszkoda uniemożliwiająca uwzględnienie wniosku w postaci właśnie prawa do renty. Mimo to, skarżąca nie podjęła jakichkolwiek działań zmierzających do usunięcia wskazanej przeszkody.
W tej sytuacji nie można organowi rozstrzygającemu sprawę postawić skutecznego zarzutu naruszenia prawa. Bezspornym bowiem jest, że organ w należyty sposób poinformował stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czym miał na uwadze, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże, skoro strona mimo to nie wyraziła woli wystąpienia z wnioskiem o zawieszenia prawa do renty, organ nie mogły postąpić inaczej jak tylko wydać decyzję odmowną. Oczywistym bowiem jest, że brak zawieszenia prawa do renty, a więc dublowanie świadczeń z systemu społecznego, skutkować musi odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak już bowiem wskazano renta jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., tj. posiadania prawa do renty, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty świadczenia.
Otwarcie rencistom częściowo niezdolnym do pracy możliwości zachowania prawa do renty przy przyznaniu im świadczenia pielęgnacyjnego, przeczyłoby założeniom płynącym z przywołanego wyżej wyroku TK oraz zasadzie sprawiedliwości społecznej, bowiem oznaczałoby uprzywilejowanie tych rencistów wobec osób w pełni zdolnych do pracy i niepodejmujących zatrudnienia lub z niego rezygnujących w celu sprawowania opieki, jak również wobec osób, które w celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zawiesiły prawo do renty. Tym samym art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwala odczytywać ww. wyroku TK w sposób przez skarżącą preferowany, czyli dopuszczający możliwość kumulacji świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego.
Podsumowując powyższe należy uznać, że orzekające w sprawie Kolegium dokonało prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Organ ten informował stronę o możliwości zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, czego skarżąca jednak nie uczyniła, co oznaczało istnienie negatywnej przesłanki wyłączającej nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.