II SA/Lu 814/05

II SA/Lu 814/05 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2005-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom /przewodniczący/
Jerzy Drwal
Wiesława Achrymowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 267/06 - Postanowienie NSA z 2006-03-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art.34 ust.4, art.37 ust.2, art.85 ust.1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
art.10 pkt.4 lit.a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 par.1 pkt.1 lit.a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Asesor WSA Wiesława Achrymowicz -sprawozdawca, Asesor WSA Jerzy Drwal, Protokolant Referent Joanna Janiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M.M. i J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r. Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. i J. małżonków M. kwotę 133 ( sto trzydzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W uprzednim toku postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w sprawie II SA/Lu 757/03 wyrokiem z dnia 25 maja 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], położonej w P., wynikającego z nowego brzmienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W dalszym toku postępowania administracyjnego, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytej części działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej w P., wynikającego z jej nowego przeznaczenia.
W uzasadnieniu powziętego rozstrzygnięcia administracyjnego Kolegium wskazało na niekwestionowane obowiązywanie nowych unormowań planistycznych, ogłoszonych [...] czerwca 2000 r., przyznających obszarowi obejmującemu rozpatrywaną działkę przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną mieszkaniową, w tym rezydencjonalną. Natomiast pod rządami uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była ona przeznaczona pod zabudowę zagrodową i uprawy polowe. Następnie z działki o numerze [...] zostały wydzielone trzy o numerach [...], [...], [...], sprzedane w datach 11 grudnia 2001 r. i 27 lutego 2002 r. Stwierdzone bezsprzecznie okoliczności uzasadniają zdaniem Kolegium z mocy art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości następnie zbytych nieruchomości, gdy rozmiar tego wzrostu na roztrzygającą datę sprzedaży działek, kwotowo określił biegły. Procentowa wielkość opłaty z rozważanego tytułu została zapisana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w wymiarze 15 % od kwoty wzrostu. Natomiast nowe, obowiązujące w dacie ponownego podejmowania decyzji, brzmienie powołanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do zasady nie przewiduje prawnej możliwości pomniejszenia wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości o równowartość nakładów nań poniesionych. Stąd w tej materii żądanie małżonków M., domagających się konsekwentnie pomniejszenia kwoty opłaty o wartość poniesionych przez nich nakładów na zbywane nieruchomości w postaci budowy wodociągu, jest pozbawione podstawy prawnej. Aktualnie obowiązująca ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości wobec zmiany regulacji planistycznych ma walor rozstrzygającej dla ponownego rozpatrzenia sprawy. Stanowisko prawne wyrażone w wyroku w sprawie II SA/Lu 757/03 odnosiło się do decyzji powziętych na mocy art. 36 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, statuującego odmienne rozwiązania w omawianej materii, które nie mogą niniejszym zasadnie podlegać zastosowaniu.
Na wskazane rozstrzygnięcie administracyjne skargę złożyli adresaci obowiązku – M. i J. małżonkowie M. Konsekwentnie podtrzymywali żądanie pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ustalonej wobec ich zbycia po zmianie przeznaczenia, o równowartość poniesionych przez nich nakładów na budowę wodociągu w okresie po dacie zmiany przeznaczenia a przed sprzedażą działek, które ich zdaniem powinno podlegać ocenie prawnej pod rządem poprzednio obowiązującej w tej materii ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prezentowali stanowisko o bezwględnie wiążącym charakterze wskazań prawnych zawartych w wyroku powziętym w wyniku sądowej kontroli uprzednich decyzji. Zdaniem skarżących zmiana stanu prawnego następująca w toku postępowania administracyjnego, przy przedłużającym się czasie jego trwania, nie może zasadnie obejmować zaistniałych w przeszłości stanów faktycznych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wraz z jego argumentacją faktyczną i prawną. Zaakcentowało rozstrzygające jurydycznie znaczenie stanu prawnego obowiązującego w dacie powzięcia niniejszym zaskarżonej decyzji, określonego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nie daje możliwości żądanego przez skarżących zmniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości sprzedanych przezeń nieruchomości, o równowartość poniesionych z ich strony nakładów dla realizacji wodociągu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę zważył, co następuje:
Zgodnie z dyspozycją art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, kognicji sądowoadministracyjnej poddana została kontrola legalności działania organów administracji publicznej.
Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu, jako powzięte przy naruszeniu przepisów materialnoprawnych o istotnym wpływie na wynik sprawy. Powyższe podlegało stwierdzeniu ponad granice skargi, do czego uprawnia art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozważania prawne należy rozpocząć od zasadniczego stwierdzenia, że sprawa o ustalenie rozmiaru obowiązku poniesienia przez skarżących opłaty z tytułu wzrostu wartości zbywanych przezeń działek, po zmianie przeznaczenia im przypisanego w nowych regulacjach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, została już uprzednio rozstrzygnięta ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2003 r., to jest pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd na gruncie art. 85 ust. 1 obowiązującej od 11 lipca 2003 r. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80,poz.717 ze zm./ sprawa przy ponownym rozpatrzeniu podlega reżimowi stanowionemu już przepisami tej późniejszej ustawy. Na gruncie powołanej regulacji przechodniej bez prawnego znaczenia pozostaje okoliczność wyeliminowania następnie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji czy to w jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czy to w wyniku kontroli sądowoadministracyjnej.
Należy zatem podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o prawnej zasadności rozpatrzenia sprawy w przedmiocie ustalenia opłaty z racji wzrostu wartości nieruchomości na gruncie unormowań ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dalszej kolejności podlega też podzieleniu stanowisko Kolegium, że spełnione zostały przesłanki z art. 36 ust. 4 tej ustawy dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości, wynikającego z ich nowego przeznaczenia, wyznaczonego w aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Mechanizm wyliczenia wysokości rozważanej opłaty określa art. 37 ust. 1 ostatnio wskazanej ustawy.
Organy rozstrzygające w toku instancji pomijają jednak pierwotne brzmienie art. 37 ust. 2 rozważanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r., przewidującego pomniejszenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o wartość nakładów poczynionych po zmianie ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a przed zbyciem, gdy dokonanie tych nakładów spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Przepis ten został uchylony przez art. 10 pkt 4 lit. a ustawy nowelizującej z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw /Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm./, która zgodnie z jej art. 19, weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Powołana ustawa nowelizująca nie zawiera szczególnych regulacji międzyczasowych.
W tych okolicznościach należy pozytywnie przesądzić prawną zasadność rozważenia żądania skarżących pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nakłady, poczynione po zmianie przeznaczenia gruntu a przed jego zbyciem, w świetle przesłanek z art. 37 ust. 2 rozważanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygający jest stan prawny sprzed wejścia w życie nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r.
U podstaw dokonanej oceny prawnej leży w pierwszej kolejności stwierdzenie, że decyzja określająca wysokość podlegającej pobraniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ma charakter deklaratoryjny. W swej treści stwierdza konkretyzację stosunku administracyjnoprawnego z mocy przepisu prawa. Źródłem tego administracyjnoprawnego węzła jest czynność prawna, stanowiąca zdarzenie zaistniałe w przeszłości w sposób, który należy określić zamkniętym. Wszystkie jego elementy podmiotowo i przedmiotowo istotne nastąpiły bowiem przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 28 listopada 2003 r., skreślającej art. 37 ust. 2 powoływanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi zatem o prawotwórczy fakt zaszły przed wejściem w życie rozważanej nowelizacji. Nie mamy w tych okolicznościach do czynienia z faktem, którego realizacja rozpoczęła się i nie zakończyła przed datą obowiązywania nowego stanu prawnego. To rozróżnienie ma rozstrzygające znaczenie dla oceny legalności kontrolowanych decyzji organów kolejnych instancji.
Jedynie przyjęte stanowisko prawne pozwala nie popaść w konflikt z zasadą nieretroakcji. Trzeba wskazać, że powołana zasada nieretroakcji, poza regulacjami prawnokarnymi, nie uległa konstytucjonalizacji. Jednak zarówno w praktyce, wyznaczonej orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, jak i w doktrynie prawa konstytucyjnego, traktowana jest jako element obowiązującego porządku prawnego, także w odniesieniu do pozostałych gałęzi prawa, w sposób niejako faktyczny, mimo że nie została zawarta w systemie pozytywnie stanowionego prawa. Na podstawie dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego odstąpienie od zakazu retroakcji może mieć miejsce jedynie po spełnieniu kumulatywnie dwóch warunków. Pierwszy wymaga uznania retroakcji za usprawiedliwioną treścią innej zasady prawnokonstytucyjnej. Drugi wymaga jej zawarcia w treści samej ustawy czy to w unormowaniach przechodnich, czy to w normach materialnoprawnych /szerzej T. Pietrzykowski "Wsteczne działanie prawa i jego zakaz" Zakamycze 2004r./.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy żaden z nich nie został spełniony. W szczególności, w kontekście pierwszego z warunków, stosowanie retroakcji niniejszym nie jest uzasadnione koniecznością wyeliminowania skutków działań dokonanych w celu niegodziwym czy dla obejścia prawa. Ustawodawca wprost nie przewidział też możliwości retroakcji we wskazanej ustawie nowelizującej mocą przepisów przechodnich. Z kolei samo skreślenie unormowania art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. w sposób oczywisty nie daje materialnoprawnej podstawy dla wstecznego działania powoływanej nowelizacji.
Konkludując, w okolicznościach sprawy, mimo zmiany stanu prawnego, polegającej na wyeliminowaniu z obowiązującego porządku prawnego art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do sytuacji, gdy zbycie nieruchomości nastąpiło przed datą wejścia w życie powoływanej nowelizacji, zastosowanie ma przepis art. 37 ust. 2 w jego pierwotnym brzmieniu. Odmienne stanowisko pozostawałoby w sprzeczności z zakazem retroakcji.
Przedstawiona ocena prawna czyni niezasadnym żądanie skarżących zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Błędne jest też stanowisko organów rozstrzygających w toku instancji, gdyż pomija zakaz retroaktywnego stosowania powoływanej nowelizacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd w dalszym postępowaniu administracyjnym organy winny merytorycznie rozpatrzeć zasadność zgłoszonego i konsekwentnie popieranego przez skarżących żądania pomniejszenia opłaty z tytułu wzrostu wartości zbytych nieruchomości o nakłady, w świetle przesłanek art. 37 ust. 2 w jego pierwotnym brzmieniu. Wbrew stanowisku skarżących, oblig zastosowania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi też, na gruncie art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, naruszenia mocy wiążącej wyroku z dnia 25 maja 2004 r. Ustępuje ona zaistniałej później zmianie stanu prawnego.
Stwierdzone naruszenie prawa materialnego wpływające na wynik sprawy wyczerpuje przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Z tych względów na mocy ostatnio powołanego unormowania oraz przy zastosowaniu art. 135, pozwalającego na kontrolę obu decyzji powziętych w administracyjnym toku instancji i art. 152, obligującego do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej decyzji, ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji. Natomiast orzeczenie o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego znajduje podstawę prawną w art. 200 tej ustawy.