II SA/Lu 812/23

II SA/Lu 812/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1102/24 - Postanowienie NSA z 2024-06-25
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 49e pkt 1, art. 52 ust.1, art. 48 ust. 1, 3, 5, art. 29 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Elwira Szymaniuk-Szkodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 22 czerwca 2023 r., znak: ZOA-XV.7721.17.2022 w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 22 czerwca 2023 r., znak: ZOA-XV.7721.17.2022, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. G., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie (dalej również jako LWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Biłgoraju (dalej również jako PINB) z dnia 12 kwietnia 2023 r., znak: PINB.7355-IV/14/20, nakazującą T. G. rozbiórkę rozbudowanej części budynku zakładu napraw samochodów o wymiarach 7,50 m x 8,0 m, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości G., gmina B..
Stan sprawy przedstawia się następująco.
P. L. poinformowała PINB w B. o istnieniu m.in. na działce nr [...] obiektów budowlanych naruszających § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. poz. 640). Wskazała, że na tej działce znajduje się obiekt kubaturowy usytuowany z naruszeniem strefy kontrolowanej gazociągu DN200 relacji [...], tj. w odległości około 7,0 m od gazociągu.
Organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji ustalił, że na działce nr [...] położonej w miejscowości G. istnieje rozbudowana część budynku zakładu napraw samochodów o wymiarach 7,50 m x 8,0 m. Inwestorem jest T. G., zaś rozbudowa miała miejsce w 2016 r. Wewnątrz rozbudowanej części obiektu o wymiarach 7,50 m x 8,0 m wykonana jest betonowa posadzka, na której ustawiona jest komora lakiernicza w formie kontenera o wymiarach 4,10 m x 7,0 m. Komora przylega do zachodniej ściany istniejącego budynku warsztatu i w tej ścianie wykonana jest brama wjazdowa do komory. Ponadto w rozbudowanej części budynku ustawiony jest zespół filtrów i wyciągów oraz zbiornik na olej opałowy. Przewody wyciągowe oraz doprowadzające powietrze wyprowadzone są ponad dach obiektu. Ściany i dach rozbudowanej części stanowią elementy o konstrukcji drewnianej obite blachą. Rozbudowana część wyposażona jest w instalację elektryczną. Ponadto w zewnętrznej ścianie istniejącego budynku wykonano otwór do komory lakierniczej oraz drzwi wejściowe do rozbudowanej części. Całość została zrealizowana jako jedno zamierzenie budowlane i jest ze sobą powiązana funkcjonalnie.
W związku z tym, że inwestor T. G. nie uzyskał wymaganego w dacie rozbudowy budynku zakładu napraw samochodów pozwolenia na realizację tej inwestycji, PINB w Biłgoraju postanowieniem z 6 lutego 2023 r., znak: PINB.7355-IV/13/21, wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 Prawa budowlanego, nakazał mu wstrzymać roboty budowlane przy rozbudowie oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu, a także o terminie złożenia wniosku oraz wysokości opłaty legalizacyjnej. Pouczył go również o prawie do wniesienia zażalenia na to postanowienie.
W uzasadnieniu w postanowienia organ wskazał, że wprawdzie inwestor dokonał w dniu 8 stycznia 2014 r. zgłoszenia robót budowlanych, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, ale zgłoszenie to obejmowało roboty polegające na budowie zadaszenia o wymiarach 5 m x 5 m. Takie zgłoszenie, w ocenie organu, nie może zostać uznane za skuteczne, bowiem zakres wykonanych robót (szczegółowo wyżej opisanych) świadczy o tym, że intencją inwestora nie było wykonanie obiektu będącego przedmiotem zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze, organ wyjaśnił, że nastąpiło obejście przepisów prawa i nie można mówić o wykonaniu robót budowlanych wykraczających poza zakres zgłoszenia, lecz o wybudowaniu obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co skutkuje zastosowaniem trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.
W związku z tym, że inwestor nie wniósł zażalenia na to postanowienie ani nie złożył wniosku o legalizację spornej rozbudowy, decyzją z 12 kwietnia 2023 r., znak: PINB.7355-IV/14/20, wydaną na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, PINB w Biłgoraju nakazał rozbiórkę rozbudowanej części budynku zakładu napraw samochodów o wymiarach 7,50 m x 8,0 m zlokalizowanej na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez M. G. WINB w Lublinie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, podzielając w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.
W zakresie, w jakim skarżąca zarzuciła błędne wskazanie adresata nałożonego przez organ I instancji obowiązku rozbiórki, LWINB stwierdził, że PINB w Biłgoraju słusznie uczynił T. G. adresatem zaskarżonej decyzji, bowiem zgodnie z art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego, obowiązki określone w postanowieniach i decyzjach wydawanych na podstawie przepisów rozdziału 5a Prawa budowlanego, w tym również w decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, nakłada się w pierwszej kolejności na inwestora. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób bezsporny wynika, że T. G. jest inwestorem przedmiotowej inwestycji i ma do niej tytuł prawny.
Skargę na decyzję LWINB wniosła M. G., zarzucając:
I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,
b) art. 15 i art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą i niewszechstronną oraz sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, prowadzącą do błędnych ustaleń faktycznych i skutkującą wadliwym wnioskowaniem, że nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania organu I instancji lub uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,
c) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.,
d) art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji,
e) art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. przez niewyczerpujące informowanie skarżącej strony poprzez organy obydwu instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nieudzielanie jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz zasadności przesłanek, którymi kierowały się organy przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu,
f) art. 10 § 1 k.p.a. przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,
g) art. 16 § 1 k.p.a. przez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy T. G. działał na podstawie uprzedniego zgłoszenia robót budowlanych,
h) art. 138 § 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy prawidłowym byłoby uchylenie decyzji obu organów w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, albo uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości.
II. Naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego przez nienależyte i niewyczerpujące informowanie skarżącej strony poprzez organy obu instancji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, tj. wyraźne poinformowanie skarżącej o możliwości legalizacji budynku, z której skarżąca i jej mąż z pewnością by skorzystali.
W związku z powyższym skarżąca zażądała uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę LWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.
Przedmiotem sporu jest nakazanie inwestorowi T. G. rozbiórki rozbudowanej bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę części budynku zakładu napraw samochodów o wymiarach 7,50 m x 8,0 m, zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości G., gmina B..
Rozstrzygniecie tego sporu wymaga podkreślenia, że postępowanie organu nadzoru budowlanego w sytuacji, w której stwierdzi popełnienie samowoli budowlanej, stanowi określoną sekwencję czynności prawnych, z których jedna stanowi rezultat poprzedniej.
W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżący dokonał rozbudowy budynku zakładu napraw samochodów. Ustaliły następnie, że tego rodzaju roboty budowlane w dacie realizacji inwestycji wymagały uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w 2016 r.) Bezspornie skarżący tego pozwolenia nie uzyskał.
W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przy czym, stosownie do ust. 5, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy.
Stosownie do treści art. 48 ust. 3 tej ustawy, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.
Zgodnie zaś z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, na postanowienie o wstrzymaniu budowy przysługuje zażalenie.
Postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego formalnie otwiera sprawcy samowoli budowlanej możliwość jej legalizacji. Wydając takie postanowienie, organ nadzoru budowlanego stwierdza, że samowola została popełniona. Co szczególnie istotne na gruncie niniejszej sprawy, postanowienie to jest zaskarżalne w drodze zażalenia. Zatem to na tym etapie postępowania w sprawie samowoli budowlanej ustawodawca przyznał stronie prawo zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez organ nadzoru budowlanego kwalifikacji wykonanych robót budowlanych oraz faktu popełnienia samowoli budowlanej. Gdyby postanowienie to było niezaskarżalne, tak jak to miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2017 r., wówczas, stosownie do treści art. 142 k.p.a., można byłoby je zakwestionować w odwołaniu od decyzji nakazującej rozbiórkę, a w konsekwencji również w skardze do sądu na decyzję organu odwoławczego. Natomiast w sytuacji, gdy postanowienie to jest zaskarżalne zażaleniem, tak jak ma to miejsce na gruncie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, to nieskorzystanie przez strony z tego środka prawnego i w konsekwencji zyskanie przez nie przymiotu ostatecznego, wiąże organ nadzoru budowlanego na kolejnym etapie procedury w sprawie samowoli budowlanej.
W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji wydał w dniu 6 lutego 2023 r. postanowienie, mocą którego na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy rozbudowie budynku jako zrealizowane bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Poinformował jednocześnie sprawcę samowoli o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (s. 6-7 postanowienia; k. 119-120v akt adm.).
Termin ten upłynął bezskutecznie, ponieważ skarżący nie złożył wniosku o legalizację wykonanych robót budowlanych.
Co istotne, ani inwestor, ani skarżąca będąca stroną postępowania i adresatką postanowienia z 6 lutego 2023 r., nie zaskarżyli tego postanowienia w drodze zażalenia, do czego byli uprawnieni i o czym zostali prawidłowo pouczeni (k. 119 akt adm.; odpis postanowienia został każdemu z nich doręczony 24 lutego 2023 r. k. 123-124 akt adm.). W konsekwencji powyższego stało się ono ostateczne i prawomocne.
Tym samym ocena organu pierwszej instancji co do faktu popełnienia przez T. G. samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie spornego budynku bez pozwolenia na budowę stała się ostateczna i prawomocna i jako taka była dla organów obu instancji wiążąca przy podejmowaniu kolejnego rozstrzygnięcia w sprawie.
Stosownie do treści art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie.
Konsekwencją niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie jest zatem zastosowanie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, czyli nakazanie rozbiórki rozbudowanej części budynku. Innymi słowy, niewykonanie ostatecznego postanowienia z dnia 6 lutego 2023 r. stanowiło prawną przeszkodę dla legalizacji stwierdzonej przez organ nadzoru budowlanego samowoli budowlanej, a w konsekwencji obligowało organ do nałożenia na sprawcę samowoli budowlanej obowiązku jej rozbiórki na podstawie art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego.
Decyzja, o której mowa w art. 49e pkt 1 tej ustawy, nie ma charakteru uznaniowego, lecz jest typowym przykładem decyzji związanej, ponieważ w przypadku, gdy inwestor nie złoży wniosku o legalizację samowoli w ustawowym terminie, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. zamiast wielu: wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., II OSK 1009/18, wyrok NSA z dnia 11 maja 2023 r., II OSK 1614/20; wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2023 r., II SA/Kr 1515/22).
Na etapie wydawania zaskarżonej decyzji organ nie miał obowiązku ustalać, czy skarżący popełnił samowolę budowlaną, gdyż to zostało już rozstrzygnięte na poprzednim etapie postępowania. Był jedynie zobligowany do ustalenia, czy skarżący złożył w wymaganym terminie wniosek o legalizację i w sytuacji stwierdzenia, że wniosku nie złożył, był zobligowany nakazać rozbiórkę samowolnie rozbudowanej części budynku. Z tego względu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy podnoszone w skardze zarzuty błędnego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy budynku.
Jedynie w celach informacyjnych, odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, należy wyjaśnić, że niewątpliwie inwestorem rozbudowy był T. G. (k. 13v akt adm.), w związku z czym organ zasadnie skierował do niego nakaz wstrzymania rozbudowy oraz nakaz rozbiórki rozbudowanej samowolnie części budynku (zob. m.in. wyrok NSA z 7 września 2023 r., II OSK 3032/20). Wprawdzie inwestor 8 stycznia 2014 r. dokonał zgłoszenia robót budowlanych, ale zgłoszenie to obejmowało inną inwestycję niż ta, która została wykonana. Zgłoszenie dotyczyło bowiem budowy zadaszenia o wymiarach 5 m x 5 m krytego blachą stalową emaliowaną oraz obudowanego blachą stalową trapezową emaliowaną. Tymczasem zrealizowana inwestycja obejmuje rozbudowę budynku usługowego, mającą wymiary: 7,50 m x 8,0 m, ze ścianami i dachem o konstrukcji drewnianej obitymi blachą, w której jest wykonana betonowa posadzka, na której ustawiona jest komora lakiernicza w formie kontenera o wymiarach 4,10 m x 7,0 m, zespół filtrów i wyciągów oraz zbiornik na olej opałowy. Nie sposób przyjąć, że w tych okolicznościach inwestor wykonał roboty niezgodnie ze zgłoszeniem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ w istocie zrealizował on zupełnie inną inwestycję niż ta, którą zgłosił. Zaaprobowanie przeciwnego poglądu byłoby równoznaczne z obejściem prawa, co zasadnie przyjęły organy obu instancji. Samowola budowlana, której dopuścił się inwestor, uzasadniała uruchomienie trybu określonego w art. 48 i nast. Prawa budowlanego.
Całkowicie bezzasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 9 i art. 11 k.p.a. dotyczące niepoinformowania skarżącej i jej męża o prawie do legalizacji samowoli budowlanej. Wszelkie wymagane prawem informacje i pouczenia organ zawarł w uzasadnieniu postanowienia z 6 lutego 2023 r., doręczonego skarżącej oraz T. G..
Również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł w okolicznościach sprawy doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, ponieważ uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Warunek ten nie został w rozpoznawanej sprawie spełniony. Skarżąca nie wykazała w żaden sposób, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zatem, mimo że przed wydaniem decyzji organ drugiej instancji nie poinformował stron o możliwości zapoznania się z wynikami postępowania administracyjnego i zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń co do zebranego materiału dowodowego, to uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 20 czerwca 2023 r., II OSK 2157/20).
Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).