II SA/LU 810/19

II SA/Lu 810/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Pawlos-Janusz
Grzegorz Grymuza
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3234/20 - Wyrok NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 868
art. 95 ust. 1
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 2 pkt 4, art. 15 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 125 ust. 1, art. 126
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Referent Radosław Dudek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. – część II – obszary położone w obrębach geodezyjnych: S., S., K. N., M., B., D. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 21 oraz załącznika graficznego numer [...]. obejmującego tereny oznaczone symbolami [...] i [...]
Uzasadnienie
W skardze z dnia [...] listopada 2019r. W. L. wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. — część II — obszary położone w obrębach geodezyjnych: S., S., K. N., M., B., D. w części obejmującej tereny oznaczone symbolami: [...] i [...] położone w granicach udokumentowanych złóż kopalin na załączniku graficznym Nr [...] do uchwały. W uzasadnieniu podano, że uchwała we wskazanym zakresie została podjęta z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868 z późn. zm.). Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt. 7 ww. ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych. Powyższy przepis znajduje uszczegółowienie w § 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587), na mocy którego projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. W myśl art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm.) złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Z kolei zgodnie z art. 95 ust. 1 tej ustawy, udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Zdaniem Wojewody analiza przedmiotowej uchwały wykazała, że na załączniku graficznym nr [...] w obrębie geodezyjnym D. został wrysowany teren udokumentowanych złóż kopalin. Jednocześnie na obszarach udokumentowanych złóż kopalin wyznaczono tereny koncentracji usług o symbolach: [...] i [...] Tereny te są częściowo położone w granicach udokumentowanych złóż kopalin. Zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 1 uchwały dla terenów koncentracji usług (U/UC) oznaczonych symbolami: [...] [...], [...] [...] ustala się następujące przeznaczenie podstawowe: usługi komercyjne, handlu (w tym stacji paliw płynnych i gazowych), gastronomii, rzemiosła usługowego, usług finansowych, usług bytowych, turystyki oraz pod usługi publiczne oświaty, kultury, kultu religijnego, zdrowia i ochrony socjalnej, sportu, administracji publicznej i gospodarczej, obiektów i centrów logistycznych i technologicznych oraz innych usług publicznych i innych usług komercyjnych z możliwością realizacji obiektów wielkopowierzchniowych (o powierzchni przekraczającej 2000 m2 powierzchni handlowej). Istnienie udokumentowanych złóż kopalin na terenach [...] [...] i [...] [...] potwierdza informacja zamieszczona w Systemie Gospodarki i Ochrony Bogactw Mineralnych "M." prowadzonym przez Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy. Są to dwa udokumentowane złoża kopalin: surowców ilastych ceramiki budowlanej oraz surowców ilastych d/p kruszywa lekkiego o nazwie "D.". Z kart informacyjnych złóż kapaliny stałej D., zamieszczonych w tym systemie wynika, że na dzień 31 grudnia 2018 r. powierzchnia udokumentowanych złóż kopalin: surowców ilastych ceramiki budowlanej wynosiła 8.882 ha i surowców ilastych d/p kruszywa lekkiego wynosiła 26.010 ha. Wojewoda zaznaczył ponadto, że w granicach terenów udokumentowanego złoża znajduje się również fragment terenu oznaczonego symbolem 17 U/MN - teren usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu ustalenia planu dla tego obszaru nie zostały wskazane w petitum skargi. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że skutkiem ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy złóż kopalin mogą być ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy budynkami mieszkalnymi) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości. W wyroku z dnia 20 maja 2015 r. ( II OSK 394/15 ) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że złoża kopalin są wartością podlegającą prawnej ochronie, która znajduje swój wyraz zarówno w przepisach Prawa górniczego, jak i przepisach Prawa ochrony środowiska. Art. 125 tej ostatniej ustawy zawiera właśnie taką klauzulę ochronną przez ustanowienie dyrektywy, iż złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Przeznaczenie terenów [...] [...] i [...] [...] pod określoną w § 21 ust. 2 pkt 1 uchwały zabudowę uniemożliwia ochronę znajdujących się tam udokumentowanych złóż kopalin. Takie przeznaczenie terenu w żaden sposób nie da się pogodzić z jakąkolwiek przyszłą eksploatacją złoża. W ocenie Wojewody fakt ten należy uznać za naruszenie w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, unormowanych art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 95 ust. 1 Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 125 Prawo ochrony środowiska.
Odpowiadając na skargę Wójt Gminy J. wniósł o jej oddalenie w całości. Jego zdaniem obowiązek uwzględnienia kopalin przy sporządzaniu projektu planu miejscowego został spełniony. Zgodnie z art. 95 ustawy prawo geologiczne i górnicze ujawnione zostały wszystkie wymagane prawem obszary kopalin. Niezrozumiałe jest zatem stawianie zarzutu naruszenia przepisów obligujących do uwzględnienia złóż kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, skoro nie jest kwestionowane ujęcie ich w planie. Sam skarżący wyraźnie przyznaje, że na załączniku graficznym nr [...] w obrębie geodezyjnym D. został wyrysowany obszar udokumentowanych złóż kopalin. Wójt nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 125 ustawy - prawo ochrony środowiska zgodnie z którym złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących poprzez wyznaczenie terenu częściowo objętego złożami jako przeznaczone pod działalność usługową. W jego przekonaniu powyższy przepis został zredagowany w taki sposób, żeby zapewnić "racjonalną gospodarkę" złożami kopalin. Nie sposób wyobrazić sobie w jaki sposób zagospodarować kopaliny, których wydobycie jest ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Za powyższym przemawia również ustawowy obowiązek wystąpienia o opinię do właściwych organów administracji geologicznej. Obowiązek ten został przez organ spełniony, natomiast celem tej obowiązkowej konsultacji jest uzyskanie eksperckiej opinii w zakresie oceny racjonalności i gospodarczego uzasadnienia do wydobycia udokumentowanych złóż. Jeśli więc wyspecjalizowany organ - Okręgowy Urząd Górniczy w L., nie widzi przeszkód do uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego we wskazanym zakresie, to przyjmując podstawowe założenie wykładni prawa tj. racjonalnego ustawodawcy, jeśli ustawodawca stawia obowiązek konsultacji planu zagospodarowania i jednocześnie podkreśla, że gospodarka kopalinami ma być racjonalna, to nie można z powyższego wywodzić obowiązku wydobycia kopalin, czy przyjęcia planu z bezwzględnym zakazem zabudowy dla obszaru ujawnionych kopalin. Powyższe potwierdza wyrok NSA ( II OSK 832/17 ) w którym stwierdzono, że organy gminy w toku procedury planistycznej i uchwalając plan miejscowy winny rozważyć zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin, przy czym z przepisu tego nie wynika obowiązek takiego ukształtowania planu, aby zagwarantować eksploatację złóż kopalin. Wójt zwrócił uwagę również na przepis art. 126 ust. 1 ustawy - prawo ochrony środowiska, określający zasady jakimi należy kierować się przy wydobyciu i co za tym idzie ochronie kopalin: "Eksploatację złoża kopaliny prowadzi się iv sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny". Jeśli więc nie da się wydobyć kopalin zgodnie z tymi wytycznymi, a wyspecjalizowane organy nie składają sprzeciwu co do zaproponowanego sposobu ich wykorzystania przyjąć należy, że wprowadzenie na tym terenie obszaru z zakazem zabudowy, będzie jedynie prowadziło do powstania nieużytecznego fragmentu gruntu. Organ wskazał na nierówne traktowanie przez Wojewodę terenów położonych na obszarze złóż kopalin, gdyż pomija w swojej skardze część terenu powołując się na "istniejące zagospodarowanie terenu" tj. posadowione tam już budynki. Bezsporny jest fakt, że na terenie złoża kopalin posadowione są budynki, jednakże fragment złoża objęty skargą, również na swojej powierzchni posiada ujawnione budynki i częściowo zagospodarowany już teren. Niezrozumiałe jest zatem, dlaczego budynki wzniesione na jednej części terenu złóż stanowią przesłankę do przyjęcia planu zagospodarowania - terenu usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w innej części stanowi naruszenie przepisów o ochronie środowiska i uniemożliwienie wydobycia kopalin. Wójt wskazał ponadto, że złoża kopalin przyległe są do dużego węzła komunikacyjnego - bezpośrednio przy wjeździe na trasę S19, nie jest zatem możliwe, a na pewno nie jest gospodarczo uzasadnione wydobycie kopalin na tym terenie, a co za tym idzie nieuzasadnione jest ograniczenie zabudowy tego obszaru. Wojewoda nie wskazał w jaki sposób budynki usługowe miałyby uniemożliwić wydobycie kopalin, gdzie w odniesieniu do tego samego obszaru, ale z przeznaczeniem do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie zostały podnoszone żadne zarzuty. W ocenie Wójta ten sam teren może mieć w planie różne przeznaczenia, tym samym, że dopuszczalne jest ustalenie dla jednego terenu różnych funkcji. Działalność usługowa nie tylko nie powoduje tak trwałego zajęcia terenu jak budynki mieszkalne (jednorodzinne), ale również dla większości działalności usługowych nie ma znaczenia podejmowanie innych działań w bliskim sąsiedztwie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Nieuzasadniony jest oczywiście zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. z 2019r., poz. 868 ze zm.). Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U 2018r poz. 1945 ) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo określa się granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszarów osuwania się mas ziemnych (pkt 7), szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9). Słusznie wskazuje Wojewoda, że przepisem odrębnym w powyższym rozumieniu jest właśnie powołany art. 95 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, według którego udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Stosownie do § 7 pkt 6 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1587 ), projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych (pkt 6). Wbrew przekonaniu skarżącego organ nadzoru w żadnym miejscu nie zarzucał, aby w planie, wbrew dyspozycji wspomnianych norm zaniechano ujawnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. udokumentowanych złóż kopalin. Przeciwnie wskazał, że w planie na terenach o symbolach [...] [...] i [...] [...] ujawniono złoża kopalin surowców ilastych ceramiki budowlanej oraz surowców ilastych d/p kruszywa lekkiego o nazwie "D.". W Bilansie Zasobów Złóż Kopalin w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia 2019r. opublikowanym na stronach Państwowego Instytutu Geologicznego – Państwowego Instytutu Badawczego w dziale surowców ilastych ceramiki budowlanej pod poz. 26 wymieniono złoże "D." ze stanem zagospodarowania R – oznaczającym złoże o zasobach rozpoznanych szczegółowo ( wg kategorii A=B=C). Spór w sprawie nie koncentruje się zatem na tym, czy w miejscowym planie ujawniono istniejące udokumentowane złoże kopalin, lecz na kwestii dopuszczalnego zagospodarowania tego terenu. Bez wątpienia jedną z przesłanek opracowania (uchwalenia) planu miejscowego jest rozważenie wszystkich zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin. Świadczy o tym treść § 4 pkt. 7 wspomnianego już rozporządzenia stosownie do którego przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego dotyczących granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Powyższe przesłanki organ planistyczny jest zobowiązany uwzględnić również w kontekście dyspozycji art. 125 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019r., poz. 1396 ), według którego złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Jasne jest, że według tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony niezależnie od tego, czy już podlega eksploatacji, czy też będzie eksploatowane dopiero w przyszłości. Rzeczywiście w orzecznictwie zwraca się uwagę, że obowiązek ujawnienie złóż kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża, zaś rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane z wydobywaniem kopaliny pozostawione jest uznaniu rady gminy. Jednak gmina ma obowiązek takiego ukształtowania planu, aby zapewnić ewentualną możliwość jego eksploatacji w przyszłości, gdy taka potrzeba zajdzie ( tak NSA w wyroku 28 maja 2014r. II OSK 3079/12 opubl. w CBOSA ). Wbrew przekonaniu skarżącego w sprawie nie chodzi zatem o zakaz jakichkolwiek inwestycji na obszarach na których stwierdzono istnienie kopalin, ale takie ich kształtowanie, które umożliwi eksploatację złóż w przyszłości. Prawdą jest, że gmina w ramach wykonywania zadań własnych ustala m.in. przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to, określane w doktrynie jako tzw. "władztwo planistyczne", polega na jej samodzielnym rozstrzyganiu o zasadach zagospodarowania, co jednak nie może być rozumiane jako dowolność działania. Rozstrzyganie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania winno nastąpić z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Tymi konstytucyjnymi granicami działania związane są także wspólnoty samorządowe i ich organy. Przekroczenie tych granic stanowi istotne naruszenie prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2008 r. ( II OSK 17/08 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) w przypadku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego swoboda gminy jest ograniczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niejako podwójnie, a mianowicie plan jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej określonymi przepisami tej ustawy sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu zagospodarowania przestrzennego, który jest aktem prawa miejscowego, powinna odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. Celnie zatem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, że skoro gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do przepisu art. 125 ustawy Prawo ochrony środowiska ( wyrok z dnia 8 grudnia 2009r. II OSK 1661/09 opubl. w CBOSA ). Powołany wyrok dotyczy wprawdzie zabudowy mieszkaniowej, jest jednak oczywiste, że zawarta w nim teza odnosi się do każdej zabudowy, wykluczającej możliwość wydobycie udokumentowanych kopalin. Do wątku samodzielności gminy w zakresie władztwa planistycznego nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach z dnia 1 grudnia 2015r. ( II OSK 2323/15 opubl. w CBOSA ) i 10 stycznia 2018r. ( II OSK 356/17 opubl. w CBOSA ) wskazując, że kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości. Zdaniem sądu powyższą argumentację wzmacnia również to, że kwestia wydobycia złoża kopaliny zaliczana jest co celów publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Norma prawna zawarta w ww. przepisie stanowi natomiast sprecyzowanie pojęcia interesu publicznego, którym posługuje się ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 2 pkt 4 ustawy), jako jednej z wartości, którą powinien uwzględnić plan miejscowy (art. 1 ust. 2 pkt 9 ). NSA wskazał, że interes publiczny utożsamiany jest z dobrem wspólnym. To zaś konstytucyjne pojęcie zawiera w sobie wiele elementów składających się na państwo. Państwo zaś powinno mieć możliwość ochrony i wydobycia złoża kopaliny jako dobra całego kraju, nie jest to bowiem tylko dobro gminy. Generalnie bowiem istnienie celu publicznego stanowi jedną z uzasadnionych konstytucyjnie przesłanek ingerencji organów władzy publicznej w określony sposób zagospodarowania terenu, w tym przez zagwarantowaną prawem możliwość ochrony i wydobycia złoża kopalin. Wydaje się oczywiste, że sposoby dopuszczalnego zagospodarowania wspomnianego obszaru, opisane w § 21 ust. 2 pkt 1 uchwały jako przeznaczonego pod usługi komercyjne, handlu (w tym stacji paliw płynnych i gazowych), gastronomii, rzemiosła usługowego, usług finansowych, usług bytowych, turystyki oraz pod usługi publiczne oświaty, kultury, kultu religijnego, zdrowia i ochrony socjalnej, sportu, administracji publicznej i gospodarczej, obiektów i centrów logistycznych i technologicznych oraz innych usług publicznych i innych usług komercyjnych z możliwością realizacji obiektów wielkopowierzchniowych (o powierzchni przekraczającej 2000 m2 powierzchni handlowej) nie potwierdzają respektowania przez gminę powołanych przepisów. Praktycznie nie wprowadzono na spornych terenach jakichkolwiek ograniczeń zabudowy związanych z istniejącym złożem. Szerokie spektrum dopuszczalnych inwestycji pozwala natomiast przypuszczać, że gmina w sposób niedopuszczalny wykorzystała przysługujące jej prawo do samodzielnego kształtowania przestrzeni. Oceny dokonanej przez organ nie podważa podniesiony przez gminę argument dotyczący częściowej już zabudowy przedmiotowego obszaru budynkami mieszkaniowymi. Nie budzi wątpliwości, że przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmina powinna uwzględniać dotychczasowy sposób zagospodarowania określonych obszarów. Nie może to jednak prowadzić do wniosku, że w ten sposób może sankcjonować wcześniejsze naruszenia. Jak już wspomniano władztwo planistyczne gminy ograniczone jest właśnie przepisami prawa materialnego, które jest zobowiązana przestrzegać. Nie jest również wykluczone, że zakres zabudowy mieszkaniowej nie wykluczał eksploatacji kopalin, taki zaś skutek wywoła dalsza zabudowa opisana w § 21 planu. Brak jest podstaw, aby odmienną ocenę uzasadniać treścią powoływanego przez Wójta przepisu art. 126 ustawy Prawo ochrony środowiska, według którego eksploatację złoża kopaliny prowadzi się w sposób gospodarczo uzasadniony, przy zastosowaniu środków ograniczających szkody w środowisku i przy zapewnieniu racjonalnego wydobycia i zagospodarowania kopaliny ( ust.1 ). Podejmujący eksploatację złóż kopaliny lub prowadzący tę eksploatację jest obowiązany przedsiębrać środki niezbędne do ochrony zasobów złoża, jak również do ochrony powierzchni ziemi oraz wód powierzchniowych i podziemnych, sukcesywnie prowadzić rekultywację terenów poeksploatacyjnych oraz przywracać do właściwego stanu inne elementy przyrodnicze ( ust.2 ). Nie można się zgodzić ze zdaniem skarżącego, że skoro nie da się wydobyć kopalin zgodnie z tymi wytycznymi, a wyspecjalizowane organy nie składają sprzeciwu co do zaproponowanego sposobu ich wykorzystania przyjąć należy, że wprowadzenie na tym terenie obszaru z zakazem zabudowy nie jest uzasadnione. Jak już wspomniano na podstawie przepisu art. 125 ust.1 samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 maja 2015r. ( II OSK 394/15 opubl. w CBOSA ) wyjaśnił ponadto, że o ile przepis art. 125 ust.1 odnosi się do ochrony zasobów ziemi w postaci złóż kopalin, to art. 126 tej ustawy odnosi się już do ich eksploatacji. Przepisy te mają zatem nie tylko odmienną treść normatywną, ale też dotyczącą zupełnie innych stanów. Pierwszy dotyczy stwierdzenia istnienia złoża i objęcia go ochroną prawną, drugi dotyczy etapu podjęcia jej użytkowania. Proces ustalania omawianej "racjonalności" o jakim mowa w art. 126 ust.1 ustawy dokonywany jest na etapie postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie kopaliny. To w tym postępowaniu następują ustalenia w zakresie racjonalnego gospodarowania złożem; minimalnego zakresu prac górniczych; przestrzeni w granicach, której ma być wykonywana działalność; rodzaju działalności, na którą ma być udzielona koncesja; technicznych możliwości wykonywania działalności w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż; a przede wszystkim sposobu zamierzonego wydobycia i minimalnego stopnia wykorzystania zasobów złoża oraz przedsięwzięcia niezbędnego w zakresie racjonalnej gospodarki złożem. Różna treść normatywna omawianych przepisów przejawia się zatem w tym, że w art. 125 ustawodawca wprowadził ochronę złóż kopalin niezależnie od tego, czy już podlegają eksploatacji, czy będą eksploatowane w przyszłości. Tym samym unormowanie § 21 jak i załącznika nr [...] dotyczącego symbolu [...] [...] i [...] [...] uznać należy za naruszające w sposób istotny zasadę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowaną w art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pod pojęciem "zasad sporządzania" studium lub planu miejscowego należy rozumieć jego merytoryczną zawartość (część tekstowa, graficzna, załączniki), standardy dokumentacji planistycznej. Z kolei do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenia znaczące, wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy. Chodzi tu zatem o takie naruszenie prawa, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa. Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma stwierdzona wadliwość, co skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w zaskarżonej części.
Mając na względzie powyższe, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) orzeczono jak w sentencji wyroku.