II SA/Lu 805/24

II SA/Lu 805/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-10-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jacek Czaja /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi A. O.-R. oraz P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia 12 sierpnia 2024 r., znak: SKO.4020.OC/364/24 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r., znak: SKO.4020.OC/364/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej (dalej jako: organ lub Kolegium) po rozpatrzeniu odwołania A. O. oraz P. R. (dalej jako: skarżący) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 lutego 2024 r., znak: RK.6220.3.2019 o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy indorów na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości O. w gminie W..
Odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań przez organy obu instancji opierała się na niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Podstawę materialnoprawną stanowił w szczególności art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 ze zm., dalej u.i.o.ś.).
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Orzeczenia organów administracji wydane zostały na wniosek A. O. oraz P. R. z dnia 18 października 2019 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie fermy indorów o obsadzie 46 080 sztuk do masy ubojowej 20 kg, co daje 1 105,92 DJP na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości O. w gminie W..
Organ pierwszej instancji scharakteryzował planowane przedsięwzięcie, czyli fermę indorów (o obsadzie 46.080 sztuk do masy ubojowej 20 kg, co daje 1.105,92 DJP) obejmujące budowę 6 hal przy każdej dwa silosy o pojemności 26 Mg (łącznie 12 silosów), a także jednego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 1 m3, cztery baterie na gaz LPG (każda bateria składająca się z sześciu zbiorników wszystkie o pojemności 6,4 m3). Wskazał, że budynki inwentarskie ogrzewane będą za pomocą sześciu nagrzewnic gazowych o mocy 100 kW, każda z zamkniętą komorą spalania. Wnioskodawcy przewidzieli także budowę budynku gospodarczego do magazynowana słomy oraz przechowywania narzędzi i maszyn do obsługi fermy, budynku gospodarczego z pomieszczeniami sanitarnymi dla osób obsługujących fermę, wyposażonych w instalację wodociągową, kanalizację sanitarną oraz kotłownię gazową, zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 6 m3 (zlokalizowanego przy budynku gospodarczym) oraz wagę samochodową. Chów zwierząt zaplanowano w każdej z 6 hal produkcyjnych w 2 cyklach po 21 tygodni, na ściółce głębokiej ze słomy. Ilość powstającego obornika na terenie planowanego przedsięwzięcia oszacowano na ok. 2 211,8 Mg na rok. Po każdym cyklu produkcyjnym obornik miał być usuwany i ładowany bezpośrednio na pojazdy odbierające, a następnie transportowany do biogazowni.
Organ I instancji dokonał następnie oceny możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Nr X/59/2003 Rady Gminy W. z dnia 25 listopada 2003r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 15, poz. 472 ze zm., dalej jako m.p.z.p. lub plan miejscowy). Wskazał, że działki o nr [...], nr [...], nr [...] położone są w terenie o różnym przeznaczeniu oznaczonym dwoma symbolami MR, RP, zaś działka o numerze ewidencyjnym [...] oznaczona jest symbolem RP. W uzasadnieniu wyjaśniono, że symbolem RP oznaczone są tereny rolne bez prawa zabudowy. Postanowienia wskazanego planu na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wykluczają lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 12 pkt II pkt 1 m.p.z.p.). Stwierdził ponadto, że w obrębie tego terenu dopuszcza się lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, jak również adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej.
Organ I instancji przyjął, że lokalizacja budynku fermy na części działek nr [...], nr [...], nr [...] i na działce nr [...], na obszarze oznaczonym symbolem RP jest zgodna z postanowieniami planu miejscowego, który zezwala na lokalizację na wskazanym obszarze nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, a taką stanowi hodowla indyków o obsadzie 46.080 sztuk, w dwóch cyklach produkcyjnych w ciągu roku. Równocześnie organ pierwszej instancji uznał, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z postanowieniami planu miejsowego w obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej, tj. na części działek nr [...], nr [...], nr [...] na odcinku od drogi gminnej na długości 100 metrów w kierunku południowym w terenie oznaczonym symbolem MR - czyli z uwagi na planowane wprowadzenie wskazanej działalności na obszarze terenów zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej (§ 12 pkt IV pkt 1, 2 i 3 m.p.z.p.). Podkreślił, że wprawdzie zabudowa fermy będzie się znajdowała w całości na terenach oznaczonych symbolem RP, to jednak, wnioskodawcy w dwóch dokumentach na mapie ewidencyjnej dołączonej do raportu - załącznik Nr 3 oraz na przedłożonej na jego wezwanie mapie zagospodarowania terenu planowanego przedsięwzięcia, oznaczyli teren przedsięwzięcia liniami koloru zielonego, w całości obejmujący działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. Obszar działek nr [...], nr [...] i nr [...] w części oznaczonej symbolem MR, nie został wyłączony przez inwestorów z terenu przedsięwzięcia i stanowi jego integralną część. Zdaniem organu pierwszej instancji przy tak określonym przez inwestorów terenie przedsięwzięcia, pomimo jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w części w jakiej znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RP, ale niezgodności z zapisami tego planu w części, w jakiej znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MR, należy ostatecznie uznać za niezgodne z planem miejscowym. Przedsięwzięcie należy traktować jako całość w obszarze wskazanym przez inwestorów i nie może być w części zgodne, a w części niezgodne z planem. Jeżeli część obszaru przedsięwzięcia jest niezgodna z planem, wpływa to na niezgodność całego przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Organ pierwszej instancji stwierdził ponadto, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z charakterem sąsiadującej zabudowy, którą stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, w tym zabudowanej budynkami mieszkalnymi. Inwestycja bezpośrednio oddziałuje na wskazane wyżej tereny, których przeznaczenie w planie oraz faktyczne wykorzystane jest zgoła odmienne od zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy.
A. O. - R. i P. R. złożyli od decyzji odwołanie. Skarżący zawnioskowali o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium podkreśliło, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń stron ubiegających się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko.
W uzasadnieniu wskazano, iż postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia jest postępowaniem toczącym się na wniosek inwestora i organy są co do zasady tym wnioskiem związane. Dokonując oceny wniosku z punktu widzenia zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organy opierają się przede wszystkim na złożonych przez inwestora dokumentach w tym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. To ten dokument stanowi kluczowy dowód w sprawie i to ten dokument musi zostać oceniony w kontekście konkretnych przepisów i ustaleń planu miejscowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że planowane przedsięwzięcie dotyczy budowy fermy indorów (tak określili planowane przedsięwzięcie wnioskodawcy), a w jej ramach sześciu opisanych wyżej budynków o wymiarach 140m x 20,96m planowanej obsadzie 46.080 sztuk (w jednym cyklu produkcyjnym) wraz z obiektami i infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianych do wykonania na działkach o nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] położonych w miejscowości O..
Z akt sprawy wynika, że w obrębie terenu przewidzianego pod przedsięwzięcie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. zatwierdzonego uchwałą Nr X/59/2003 Rady Gminy W. z dnia 25 listopada 2003r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W.. Działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] położone są w terenie oznaczonym symbolem MR i RP zaś działka o numerze ewidencyjnym [...] położona jest w terenie oznaczonym tylko symbolem RP. Teren oznaczony symbolem MR obejmuje działkę nr [...] oraz część obszaru działek nr [...], nr [...] w odległości 100 metrów od gminnej drogi publicznej, stanowiącej działkę o numerze [...], w kierunku południowym. Na działce o nr [...] znajduje się zabudowa obejmująca dom mieszkalny oraz budynki gospodarcze aktualnie niezamieszkałe. Pozostały obszar terenu przedsięwzięcia użytkowany jest jako pole uprawne.
Kolegium wyjaśniło, że z zapisów wynikających z planu wynika, iż symbolem RP (tereny oznaczone kolorem białym na wyrysie planu) co do zasady oznaczone są tereny rolne bez prawa zabudowy. Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wykluczono lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych poza istniejącymi siedliskami rolnymi z wyłączeniem dróg i urządzeń infrastruktury technicznej. Na wskazanych obszarach postanowienia planu dopuszczają jednak lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, jak również adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej (§ 12 pkt II (Rolnictwo) ust. 1 m.p.z.p.).
Zgodnie zaś z § 12 pkt IV (Mieszkalnictwo) ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. na terenach oznaczonych symbolem MR ustalono jako jego podstawowe przeznaczenie zabudowę zagrodową (wg. Kolegium realizowanej) na wskazanych w nim warunkach zagospodarowania, w ramach których dopuszczono adaptację, rozbudowę i budowę obiektów budowlanych w granicach istniejących zabudowanych działek zagrodowych; lokalizację nowych siedlisk rolniczych a także adaptację nieuciążliwych usług i działalności produkcyjnej, funkcjonujących w zabudowie siedliska, uwarunkowanej ograniczeniem oddziaływania na otoczenie - do granic działki. W świetle zapisów planu na terenach zabudowy zagrodowej dopuszcza się m.in. (...) adaptację i lokalizację usług nieuciążliwych oraz innych nieuciążliwych funkcji (np. rzemiosła produkcyjnego), pod warunkiem, że: - nie ograniczą możliwości realizacji podstawowej funkcji terenu na sąsiednich działkach (sytuowania obiektów i urządzeń związanych z zabudową siedlisk) oraz są dostępne z drogi publicznej lub ciągu pieszo-jezdnego (§ 12 pkt IV (Mieszkalnictwo) ust. 1 pkt 3 lit. b m.p.z.p.).
Należy także zauważyć, że w przedmiotowym planie przewidziane zostały tereny oznaczone symbolem RPm (tereny oznaczone kolorem pomarańczowym na wyrysie planu) - tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy, na których przewidziano możliwość ich zagospodarowania poprzez lokalizacje w ich obrębie ferm hodowlanych (§ 12 pkt II (Rolnictwo) ust. 2 pkt 2 lit. c m.p.z.p.).
Kolegium co do zasady podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że lokalizacja budynków fermy, którą stanowi hodowla indyków o obsadzie 46.080 sztuk (1.105,92 DJP), realizowanej w dwóch cyklach produkcyjnych w ciągu roku na działkach nr [...], nr [...], nr [...] i na działce nr [...], położonych na obszarze oznaczonym symbolem RP i MR nie jest zgodna z postanowieniami planu.
Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowe przedsięwzięcie to w istocie ferma przemysłowa o cechach działalności rolniczej i produkcyjnej (przemysłowej), a taka nie jest do pogodzenia z mieszkalno-rolniczym charakterem zabudowy zagrodowej, nawet nowocześnie zorganizowanej przewidzianej do realizacji w obrębie terenu oznaczonego w planie symbolem MR. Tym bardziej, że na obszarze tym czyli terenach zabudowy zagrodowej, plan dopuszcza lokalizację tylko usług nieuciążliwych oraz innych nieuciążliwych funkcji (np. rzemiosła produkcyjnego), pod warunkiem, że: - nie ograniczą możliwości realizacji podstawowej(§ 12 pkt IV (Mieszkalnictwo) ust. 1 pkt 3 lit. b m.p.z.p.). Plan definiując pojęcie "nieuciążliwe zagospodarowanie" wskazuje, że należy przez to rozumieć działalność produkcyjną i usługową, przedsięwzięcie produkcyjne i usługowe oraz inwestycje nie zaliczane w przepisach ochrony środowiska do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także których oddziaływanie nie przekracza granic terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny (§ 4 pkt 21 m.p.z.p.). Bezspornie planowane przedsięwzięcie w świetle § 2 ust. 1 pkt 51 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.) jest zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko i bezsprzecznie jej oddziaływanie nie ogranicza się tylko do granic jego terenu. Wynika z załączonej przez strony mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 (załącznik Nr 3 do raportu), obejmującej teren na którym planowana jest budowa przedsięwzięcia, z numerami działek ewidencyjnych z zaznaczonym: linią koloru zielonego terenem przedsięwzięcia oraz linią koloru pomarańczowego obszarem jego oddziaływania, znajdującym się w odległości 100 m od granicy przedsięwzięcia.
Kolegium uznało również, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie jest zgodna z zapisami planu dotyczącego terenu oznaczonego symbolem RP, czyli terenów rolnych bez prawa zabudowy bowiem jak wskazało wyżej, realizacja ferm hodowlanych został przewidziana w terenie oznaczonym w planie symbolem RPm, czyli terenach rolnych z dopuszczeniem zabudowy (§ 12 pkt 11 (Rolnictwo) ust. 2 pkt 2 lit. c m.p.z.p.). Wprawdzie na obszarach oznaczonych symbolem RP postanowienia planu dopuszczają lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną, jak również adaptację, rozbudowę lub modernizację obiektów budowlanych w granicach istniejących siedlisk zabudowy zagrodowej (§ 12 pkt II (Rolnictwo) ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.) to jednak wykładnia celowościowa całego przepisu § 12 pkt II Rolnictwo przedmiotowego planu, nie pozwala na przyjęcie, że chodzi w nim także o produkcję rolną typu fermowego - przemysłowego. Należy pamiętać, że w świetle zapisów planu miejscowego przeznaczenie dopuszczalne to przeznaczenie inne niż podstawowe, które uzupełnia lub wzbogaca przeznaczenie podstawowe (§ 4 pkt 6 m.p.z.p.).
W odniesieniu do powyższych ustaleń Kolegium zauważyło, że przepisy przedmiotowej ustawy oraz analizowanego planu, nie zawierają definicji legalnej "działalności rolnej", czy "produkcji rolnej", czy też "specjalistycznej produkcji rolnej" w związku z tym Kolegium sięgnęło do orzecznictwa sądów administracyjnych, w którym dokonano analizy tych pojęć w świetle różnych regulacji prawnych. W wyroku z dnia 26 stycznia 2021r. sygn. akt II SA/Lu 655/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (którego ustalenia podzielił Naczelny Sąd Administracyjnych w wyroku z dnia 12 lipca 2022r. sygn. akt III OSK 5509/21) przeanalizował przepisy w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2024r. poz. 226 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 lutego 1992r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2023r. poz. 2805 z późn. zm.) zawierającego definicje "działalność rolniczą" jako działalności polegającej na wytwarzaniu produktów roślinnych lub zwierzęcych w stanie nieprzetworzonym (naturalnym) z własnych upraw albo hodowli lub chowu, w tym również produkcja materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcja warzywnicza gruntowa, szklarniowa i pod folią, produkcja roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadownicza, hodowla i produkcja materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcja zwierzęca typu przemysłowo-fermowego oraz hodowla ryb (...). Sąd wskazał także na definicję "działalności rolniczej" znajdującej się również w ustawie z dnia 15 listopada 1984r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2023r. poz. 2805 z późn. zm.), w świetle której za "działalność rolniczą" uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, grzybów uprawnych, sadownictwa, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb" oraz identyczną definicję sformułowaną w art. la ust. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 199Ir. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2023r. poz. 70 z późn. zm.).
W świetle dokonanych ustaleń przyjęto, że ustawodawca wyróżniając spośród różnych form działalności rolniczej, szczególny jej rodzaj typu przemysłowego, fermowego, ma na myśli działalność rolniczą, która w istocie nosi cechy zorganizowanego przedsiębiorstwa. Oznacza to, że ustawodawca dostrzega różnice pomiędzy "zwykłą" hodowlą a hodowlą typu fermowego, przemysłowego, choć obie te hodowle zalicza do działalności rolniczej. Działalność rolniczą typu fermowego ma więc podwójny charakter - rolniczy przedmiot (dotyczący zwierząt i roślin) i przemysłowy sposób hodowli, cechujący się wysokim stopniem zorganizowania i technologii produkcji oraz - co należy podkreślić - dużą skalą oddziaływań na środowisko. Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że ustawodawca w żadnych przepisach nie sprecyzował, na czym ma polegać "produkcja zwierzęca typu przemysłowo - fermowego" i wskazał, że w potocznym rozumieniu "fermy" to gospodarstwa rolne. Pojęcie to powiązano z takimi określeniami, jak "produkcja", "przemysłowy" i stwierdził, że niewątpliwie modyfikuje istotnie jego znaczenie. Wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN - "przemysł to produkcja materialna polegająca na wydobywaniu z ziemi bogactw naturalnych i wytwarzaniu produktów w sposób masowy przy użyciu urządzeń mechanicznych", a posłużenie się tym pojęciem w odniesieniu do "działalności rolniczej" oznacza, że chodzi o działalność, której celem jest wytworzenie jak najwięcej określonych "produktów", co wymaga z jednej strony znacznej ilości nakładów, w tym poza dużą ilością zwierząt, także określonych urządzeń technologicznych, obiektów budowlanych i infrastruktury.
Powyższy pogląd Sądu Kolegium podzieliło i stwierdziło, że intencją racjonalnego ustawodawcy było wyodrębnienie spośród ogólnej "działalności rolniczej" - działalności rolniczej typu fermowego, przemysłowego co potwierdzają także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885 z późn. zm.) w którym wyodrębniono Sekcję A - "działalność w rolnictwie (...), a w niej Dział 01 - "Uprawy rolne, chów i hodowla zwierząt (...)" obejmujący "chów i hodowlę zwierząt oraz wytwarzanie produktów zwierzęcych", a w podklasie "PKD 01.47.Z" wskazano "chów i hodowla zwierząt oraz wytwarzanie produktów zwierzęcych". Natomiast jak wynika zaś z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) (Dz. U. Nr 112 poz. 1316 z późn. zm.), budynki dzielą się na mieszkalne i niemieszkalne. Bezspornie planowane obiekty indyczników to pozostałe budynki niemieszkalne - grupa 127- w ramach której to grupy wyodrębniono "Budynki gospodarstw rolnych"- klasa 1271, w której to klasie występują także przemysłowe fermy drobiu. Analiza definicji legalnych, zawartych w przywołanych przepisach pozwala na uznanie, że w przedmiotowej uchwale Nr X/59/2003 z dnia 25 listopada 2003r. Rada Gminy W. świadomie wyodrębniła w planie tereny przeznaczone pod obiekty ferm hodowlanych, przez które rozumie gospodarstwa, których przedmiotem jest działalność rolnicza polegająca na hodowli lub chowie zwierząt, o znacznych rozmiarach, o dużym stopniu zorganizowania, charakterystycznym dla przedsiębiorstw (fermy przemysłowe) i cechująca się istotnym oddziaływaniem na środowisko oraz odrębnie tereny dotyczące specjalistycznej produkcji rolnej.
W toku postępowania skarżący wskazywali i stanowisko to podtrzymują, że planowane przedsięwzięcie obejmuje wymienione działki w całości. W odniesieniu do tak wskazanego terenu został wyznaczony teren oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i przeanalizowane jego oddziaływania na środowisko opisane w przedłożonym przez strony raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i jego aneksach. W ocenie Kolegium na obecnym etapie postępowania nie ma znaczenia fakt, że skarżący deklarują, iż planowane obiekty fermy zostaną posadowione na wskazanych przez nich częściach działek bowiem nie mają one charakteru wiążącego. Konkretne i definitywne ustalenia dotyczące szczegółowych rozwiązań technicznych planowanego przedsięwzięcia (w tym miejsce jego posadowienia) będą miały miejsce na kolejnym etapie realizacyjnym, czyli przy ubieganiu się przez strony o pozwolenie na budowę. Dopiero na tym etapie możliwe jest definitywne sprecyzowanie kształtu projektowanego przedsięwzięcia oraz ocena czy planowane budynki i inne urządzenia nie będą zlokalizowane zbyt blisko od granicy działek właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także czy inwestycja spełnia inne konkretne wymogi prawa budowlanego. Należy pamiętać, iż organ administracyjny udzielający pozwolenia na budowę bada m.in. czy przedstawiony wraz z wnioskiem projekt budowlany spełnia wymagania określone w decyzji środowiskowej.
Kolegium podkreśliło także, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024r., poz. 717) aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże zarówno właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze a także organy gminy i inne organy administracji publicznej wypowiadające się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości, a w szczególności organy opiniujące, uzgadniające i zezwalające na określone działanie na danym terenie. Moc wiążąca planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, iż tak jak każdy inny akt normatywny musi być on respektowany, a wydawane orzeczenia administracyjne muszą uwzględniać rozwiązania z niego wynikające bez względu na to, czyjego rozwiązania budzą stosunek krytyczny określonych podmiotów.
Zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 § 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy. Dlatego też Kolegium utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy W..
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. O. oraz P. R. zarzucili decyzji naruszenie:
- art. 71 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 80 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. przez oparcie na nich utrzymania w mocy decyzji odmownej, podczas gdy w sprawie nie zaistniała przesłanka niezgodności planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem dokonano błędnej wykładni pojęcia specjalistycznej produkcji rolnej, podczas gdy lokalizacja fermy jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż hodowla drobiu stanowi specjalistyczną produkcję rolną, a w obszarze zabudowy mieszkaniowej skarżący nie planują zmiany przeznaczenia ww. działek, na co sam organ 1 instancji zwrócił uwagę w trakcie postępowania (pismo skierowane do Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Lublinie z dnia 09.03.2020r.),
- art. 6, 7, 7a § 1 k.p.a., 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., przez:
a) przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a ponadto przez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a co za tym idzie nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności przez błędne rozważenie charakteru i specyfiki planowanej inwestycji w zakresie planowanej budowy budynków inwentarskich a przez to mylne przyjęcie, iż nie będzie ona stanowić specjalistycznej produkcji rolnej, co skutkowało przyjęciem, że planowane przedsięwzięcia jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji brak rozważenia w tym kontekście słusznego interesu inwestora;
b) brak umożliwienia stronie realizacji inwestycji ze względu na pozaprawne kryteria odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia na tle zaistniałego w sprawie problemu interpretacji pojęcia specjalistycznej produkcji rolnej, która to w danych okolicznościach została przyjęta wbrew dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. (wątpliwość, która powinna zostać rozstrzygnięta na korzyść strony);
- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez działanie z przekroczeniem przepisów prawa, w sposób wyjątkowo opieszały, załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej, również przez uznanie, iż naruszenie zasady wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. nie było istotne w niniejszej sprawie, podczas gdy fakt wydania przez organ I instancji na początku postępowania oświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miał zasadnicze znaczenie dla dalszego postępowania, wydania decyzji (uzgodnień) organów opiniodawczo-uzgodnieniowych, a także dalszych kroków podejmowanych przez skarżących.
- art. 81 ust. 1,2,3 u.i.o.ś. poprzez odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań pomimo spełnienia przez skarżących wszystkich wymogów warunkujących wydanie wnioskowanej decyzji, przy braku ziszczenia się którejkolwiek z ustawowych przesłanek odmowy,
- art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 u.i.o.ś oraz art. 80 ust. 1, 2 i 3 u.i.o.ś poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, chociaż nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych tymi przepisami,
- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy organ odwoławczy winien orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan sprawy, a także argumenty świadczące zdaniem skarżących o zasadności złożonego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, ponieważ organy prawidłowo odmówiły wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla spornego przedsięwzięcia.
Słusznie organy obu instancji stwierdziły, że podstawowym warunkiem wydania decyzji środowiskowej jest ocena zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Wynika to z art. 80 ust. 2 u.i.o.ś, który stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.
W orzecznictwie podnosi się, że zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. podstawowym kryterium oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie lub też wprost zakazuje jego realizacji, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem, wydać decyzję odmowną bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko (por. wyroki NSA: z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2667/16, LEX nr 2589000, wyrok NSA z 16.07.2024 r., sygn. akt III OSK 2674/22, LEX nr 3743296, wyrok NSA z 9.05.2023 r., sygn. akt III OSK 2111/21, LEX nr 3566393.)
Podstawowym, spornym zagadnieniem, w przedmiotowej sprawie jest prawidłowość dokonanej przez organy interpretacji zapisów obowiązującego, wskazanego powyżej, planu miejscowego Gminy W. z dnia 25 listopada 2003r. pod kątem zgodności planowanego przedsięwzięcia z jego ustaleniami. W sprawie nie ma wątpliwości, w zakresie ustalenia stanu faktycznego w szczególności: umiejscowienia przedsięwzięcia w terenie, jego zakresu oraz przedmiotu oraz wpływu na środowisko.
Sąd w pełni podziela ocenę prawną zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia 18 sierpnia 2024 r., która oparta jest na orzecznictwie tut. Sądu przede wszystkim prawomocnym wyroku z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 655/20, CBOSA. Wyrok ten był przedmiotem skargi kasacyjnej, a NSA orzeczeniem z dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 5509/21, CBOSA, oddalił skargę kasacyjną podzielając stanowisko sądu I instancji. Dlatego też za zbędne uznano ponowne przywoływanie argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji oraz powołanych wyrokach. W celu potwierdzenia prawidłowości wykładni planu miejscowego dokonanej przez organ odwoławczy, a także odpowiadając na stawiane w skardze zarzuty konieczne jest jednak odniesienie się do podstawowych kwestii.
W niniejszej sprawie planowana inwestycja ma polegać na realizacji fermy indorów, o obsadzie 46,080 sztuk do masy ubojowej 20 kg, co daje 1.105,92 DJP, która obejmuje budowę 6 hal przy każdej dwa silosy o pojemności 26 Mg (łącznie 12 silosów), a także jednego zbiornika na ścieki sanitarne o pojemności 1 m3, cztery baterie na gaz LPG (każda bateria składająca się z sześciu zbiorników wszystkie o pojemności 6,4 m3). Budynki inwentarskie ogrzewane będą za pomocą sześciu nagrzewnic gazowych o mocy 100 kW, każda z zamkniętą komorą spalania. Wnioskodawcy przewidzieli także budowę budynku gospodarczego do magazynowana słomy oraz przechowywania narzędzi i maszyn do obsługi fermy, budynku gospodarczego z pomieszczeniami sanitarnymi dla osób obsługujących fermę, wyposażonych w instalację wodociągową, kanalizację sanitarną oraz kotłownię gazową, zbiornika na nieczystości ciekłe o pojemności 6 m3 (zlokalizowanego przy budynku gospodarczym) oraz wagę samochodową. Chów zwierząt zaplanowano w każdej z 6 hal produkcyjnych w 2 cyklach po 21 tygodni, na ściółce głębokiej ze słomy. Ilość powstającego obornika na terenie planowanego przedsięwzięcia oszacowano na ok. 2 211,8 Mg na rok.
Inwestycja została zaplanowana na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości O. w gminie W.. Zgodnie z opisem planowanego przedsięwzięcia zawartym w Raporcie oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia z października 2019 r. przedłożonym przez skarżących, najbliższe budynki mieszkalne znajdują się około 170 m w kierunku północnym od planowanego przedsięwzięcia, w odległości około 280 m w kierunku południowo-wschodnim znajduje się Szkoła Podstawowa w [...], a od strony zachodniej i wschodniej planowanej fermy zlokalizowane są pola uprawne.
Bezsporne jest, że działki o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] położone są w terenie oznaczonym symbolem MR i RP zaś działka o numerze ewidencyjnym [...] położona jest w terenie oznaczonym tylko symbolem RP. Teren oznaczony symbolem MR obejmuje działkę nr [...] oraz część obszaru działek nr [...], nr [...] w odległości 100 metrów od gminnej drogi publicznej, stanowiącej działkę o numerze [...], w kierunku południowym. Na działce o nr [...] znajduje się zabudowa obejmująca dom mieszkalny oraz budynki gospodarcze aktualnie niezamieszkałe. Pozostały obszar terenu przedsięwzięcia użytkowany jest jako pole uprawne.
Wskazane powyżej działki w planie miejscowym oznaczone zostały symbolami RP i MR. Przy czym skarżący podkreślają, że całość zabudowań produkcyjnych – przeznaczonych do hodowli indyków - będzie skoncentrowana na działkach oznaczonych symbolem RP.
Zdaniem Sądu planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami planu zarówno dla terenów oznaczonych w planie MR (teren zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej), jak i dla terenów RP (tereny rolne bez prawa zabudowy).
Co do terenów MR, czyli zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej to nie można zgodzić się z tezą, że planowane przedsięwzięcie, które zakłada intensywną produkcję rolną (obsada inwentarza powyżej 1100 DJP, ponad 45 000 indorów) stanowi inwestycję wpisującą się w charakter mieszkaniowo-zagrodowy. W planie miejscowym tereny o symbolu MR znalazły się w rozdziale IV Mieszkalnictwo, czym podkreślono ich funkcję związaną z zabezpieczeniem potrzeb mieszkaniowych. Dodatkowo w planie wskazano, że na terenach MR dopuszcza się jedynie nieuciążliwe usługi i działalność produkcyjną, funkcjonującą w zabudowie siedliska. Przedsięwzięcie skarżących nie ma natomiast charakteru nieuciążliwego, gdyż dla jego realizacji konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej - stosownie do § 2 ust. 1 pkt 51 lit b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1829 ze zm.) zaliczone je do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Skumulowanie na niewielkim obszarze 6 hal produkcyjnych z obsadą ponad 45 000 sztuk indorów (ponad 1100 DJP), hodowanych do osiągnięcia masy ubojowej 20 kg, z pewnością oddziałuje poza teren inwestycji. Planowane przedsięwzięcie nie odpowiada tradycyjnym siedliskom rolnym, w których zabudowa mieszkaniowa łączy się z zabudową przeznaczoną do hodowli zwierząt, roślin oraz przechowywania niezbędnych narządzi i maszyn, gdyż stanowi typowy przejaw zabudowy produkcyjnej (produkcja zwierząt), która powinna być odseparowana od zabudowy mieszkaniowej w tym nawet znajdującej się na obszarach wiejskich.
Co do terenów RP to należy zauważyć, że w planie oznaczono tym symbolem tereny rolne bez prawa zabudowy uzupełniająco tylko dopuszczając lokalizację nowych obiektów związanych ze specjalistyczną produkcją rolną. Słusznie organ odwoławczy zauważył, że w § 4 pkt 5 i 6 m.p.z.p. zdefiniowano pojęcie przeznaczenia podstawowego oraz przeznaczenia dopuszczalnego. Przeznaczenie podstawowe to takie przeznaczenie, które winno przeważać na danym obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi. W odniesieniu do przeznaczenia dopuszczalnego definicja stanowi, że ma uzupełniać lub wzbogacać przeznaczenie podstawowe.
Przedsięwzięcie zaproponowane przez inwestorów nie uzupełnia ani nie wzbogaca przeznaczenia podstawowego, gdyż po jego realizacji zdominowałoby najbliższą okolicę. Trudno racjonalnie uznać, że na terenie bez prawa zabudowy może powstać uzupełniająco ferma rolno- przemysłowa z 6 halami na ponad 45 000 zwierzą (ponad 1100 DJP). Skoro w planie miejscowym tereny RP to typowe tereny rolne bez prawa zabudowy, które mogą być jedynie uzupełnione przez obiekty związane ze specjalistyczną produkcją rolną, to planowane przedsięwzięcie wykracza poza ramy przyjęte w tym akcie prawa miejscowego. W tym zakresie również prawidłowe jest stanowisko Kolegium.
Powyższą wykładnię potwierdza również fakt ujęcia w planie miejscowym terenów oznaczonym symbolem RPm – tereny rolne z dopuszczeniem zabudowy. Tereny tego rodzaju przeznaczono pod uprawy rolne oraz uprawy ogrodnicze, a także dopuszczono na nich lokalizację ferm hodowlanych. W planie miejscowym przewidziano więc możliwość lokowania przedsięwzięć odpowiadających zamiarom skarżących. Co więcej jak słusznie zwróciło uwagę Kolegium, tereny o symbolu RPm znajdują się w większej odległości od istniejących siedlisk, zabudowy mieszkaniowej, czy infrastruktury publicznej (jak szkoła podstawowa). Nie można zatem uznać, że gmina w ogóle wykluczyła lokalizację na jej terenie tego typu przedsięwzięć rolno-przemysłowych, a w konsekwencji, że odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla zaproponowanego przez skarżących przedsięwzięcia jest bezpodstawna lub nosi cechy uznaniowości.
Należy również podkreślić, że zgodność z planem, o której mowa w art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. powinna dotyczyć całego przedsięwzięcia – wszystkich działek, na których jest ono zaplanowane. Nawet jeżeli uznać by za dopuszczalną lokalizację fermy na działkach oznaczonych symbolem RP, to z pewnością nie jest ona dopuszczalna na terenach mieszkaniowych oznaczonym symbolem MR. Na tym etapie inwestycji nie wyznacza się bowiem ostatecznie lokalizacji zabudowy w terenie. Twierdzenia skarżących, że inwestycja powstanie wyłącznie na działkach oznaczonych symbolem RP nie ma więc prawnego znaczenia w realiach niniejszej sprawy. Tym samym nawet jeżeli podzielić błędny pogląd organu I instancji w zakresie zgodności inwestycji z planem w odniesieniu do lokalizacji przedsięwzięcia na działkach oznaczonych w planie symbolem RP, to wydana decyzji nie może być pozytywna dla skarżących, gdyż obejmuje również działki oznaczone symbolem MR.
Przyjmując, że planowane przedsięwzięcie jest niezgodne z planem miejscowym nie ma podstaw do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia zaproponowanego przez skarżących we wniosku z dnia 18 października 2019 r. Sąd dostrzega okoliczność, że przedmiotowa sprawa była prowadzono bardzo długo w sposób, który można określić mianem opieszałego, jednakże nie wpływa to na legalność wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Faktem jest również, że skarżący, wobec niejednoznacznej podstawy Wójta Gminy [...] oraz dysponowania zaświadczeniem o zgodności inwestycji z planem miejscowym mogli, na pewnym etapie postępowania sądzić, że zakończy się dla nich decyzją pozytywną, jednakże nie zmienia to ostatecznej oceny niezgodności przedsięwzięcia z planem miejscowym. Pomimo więc naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz szybkości i efektywności – art. 8 § 1, 9, 12 k.p.a., nie można uznać, że samo rozstrzygnięcie jest niezgodne z prawem. W sprawie nie wystąpiły również wątpliwości, co do treści normy prawnej, do których odnosi się dyspozycja art. 7a § 1 k.p.a., na co również powołano się w skardze. Przedstawiona przez Kolegium, a następnie zaakceptowana przez tut. Sąd, interpretacja zapisów planu miejscowego nie pozostawia bowiem wątpliwości, co do niezgodności planowanego przedsięwzięcia z tym aktem. Ponadto powołany art. 7a § 1 k.p.a. odnosi się wyłącznie do postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia. Niniejsze postępowanie nie miało natomiast takiego charakteru. W sprawie organy nie naruszyły natomiast przepisów odnoszących się do postępowania wyjaśniającego oraz dotyczących formy wydania decyzji oraz zakresu jej uzasadnienia – art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a.
Z przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.