II SA/LU 804/24

II SA/Lu 804/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 9, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1283
art. 3 ust. 3, art. 8, art. 36 ust. 1 lit. c, art. 39 ust. 1, art. 39 ust. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 14 sierpnia 2024 r. znak: SKO.413117/OS/2024 w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta Lubartów z dnia 18 czerwca 2024 r. znak: DRS.6112.1056.2024; II. przyznaje adwokat A. S.-P. od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, kwotę 590,40 zł (pięćset dziewięćdziesiąt złotych czterdzieści groszy), w tym 110,40 zł (sto dziesięć złotych czterdzieści groszy) należnego podatku od towarów i usług.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. M. (dalej także jako "skarżąca" lub "strona"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] czerwca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego.
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z dnia 10 maja 2023 r. strona zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania, opłacenie terapii niepełnosprawnej córki, opłacenie rachunków za gaz i prąd oraz na zakup jednej pary butów.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r. Burmistrz Miasta L. przyznał stronie zasiłek celowy w kwocie [...]złotych na dofinansowanie do kosztów zawiązanych z utrzymaniem mieszkania oraz zakupu jednej pary butów. Decyzją z dnia [...] lipca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 931/23, po rozpoznaniu skargi A. M., uchylił powyższe decyzje organów obu instancji.
Sąd stwierdził, że organy dopuściły się uchybienia przepisom prawa zarówno materialnego, jak i procesowego, ponieważ wydały decyzję, w której sentencji rozstrzygnęły jedynie co do części żądania skarżącej. Organ pierwszej instancji przyznał bowiem wnioskowane świadczenie na pokrycie części potrzeb skarżącej, natomiast nie zawarł rozstrzygnięcia w przedmiocie zasiłku na pokrycie rachunków za prąd i gaz oraz na opłacenie terapii córki skarżącej, czego Kolegium nie dostrzegło. Organ, uwzględniając żądanie w części, powinien jednocześnie odmówić uwzględnienia żądania w pozostałym zakresie i dać temu wyraz w sentencji decyzji.
Ponadto Sąd uznał, że organy nie spełniły obowiązków wynikających z obowiązujących przepisów procesowych, ponieważ wydały decyzje nie dysponując wystarczającym materiałem dowodowym, nie ustaliły wszystkich istotnych dla sprawy faktów, a odmawiając przyznania świadczenia w ramach uznania administracyjnego, ogólnikowo i nieprzekonująco uzasadniły wydane rozstrzygnięcia.
Sąd wskazał, że jako przyczynę odmowy przyznania skarżącej pomocy w pełnym wnioskowanym zakresie organy obu instancji wskazały brak dostatecznych starań skarżącej o usamodzielnienie się, zwłaszcza brak starań o znalezienie i podjęcie pracy. Organy podkreśliły, że w orzeczeniu o lekkim stopniu niepełnosprawności, którym strona się legitymuje, wskazano na otwarty rynek pracy. Tymczasem wprawdzie w orzeczeniu widnieje adnotacja: "otwarty rynek pracy", ale w uzasadnieniu orzeczenia wskazano: "u zainteresowanej stwierdzono stan naruszenia sprawności organizmu powodujący w sposób istotny obniżenie zdolności do wykonywania pracy w porównaniu do zdolności, jaką wykazuje osoba o podobnych kwalifikacjach zawodowych z pełną sprawnością psychiczną i fizyczną" (skarżąca okazała orzeczenie o niepełnosprawności do wglądu pracownikowi socjalnemu; k. 22 akt adm.; uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji). Sąd wytknął, że organy obu instancji tę istotną kwestię pominęły.
Sąd wskazał, że skarżąca konsekwentnie twierdzi, iż powodem niepodejmowania przez nią pracy zawodowej jest stan zdrowia jej córki, która wymaga ciągłej obecności skarżącej i opieki z jej strony. Natomiast organy stanęły na stanowisku, że skarżąca, mimo wezwań, nie przedstawiła aktualnych zaświadczeń dotyczących stanu zdrowia córki, uczęszczania przez nią na terapię, czy potrzeb w zakresie indywidualnego nauczania. W tym kontekście Sąd - powołując się na treść art. 105 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej – wskazał, że organy mają prawny instrument pozwalający na uzyskanie od właściwych organów i instytucji informacji niezbędnych do oceny sytuacji życiowej skarżącej i jej córki. Z tego instrumentu jednak nie skorzystały, nie zwracając się o udzielenie stosownych informacji ani do dyrektora szkoły, do której uczęszczała córka skarżącej, ani do dyrektora poradni psychologiczno-pedagogicznej, ani też do organizacji pozarządowej, ze wsparcia której korzysta skarżąca jako osoba pokrzywdzona przestępstwem.
W świetle powyższego, w ocenie Sądu, stanowisko organów, że skarżąca bez uzasadnionej przyczyny nie podejmuje pracy, nie podpisała kontraktu socjalnego i nie stara się poprawić swojej sytuacji finansowej, że ma możliwość zaspokojenia potrzeb życiowych z własnych środków, nie czyni tego jednak z własnej woli i wyboru, jest co najmniej przedwczesne, bo niepoprzedzone wyczerpującym, rzetelnym zebraniem materiału dowodowego i ustaleniem wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Wprawdzie bezsporne jest, że skarżąca i jej córka stale korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej, co podkreślały organy obu instancji, jednak w świetle okoliczności sprawy, mając na uwadze stan zdrowia córki skarżącej, jej szczególne potrzeby związane z edukacją i opieką nad nią, jak też stan zdrowia samej skarżącej, zdaniem Sądu, nie ma wystarczających podstaw, by uznać, że skarżąca może podjąć pracę – choćby dorywczą albo w niepełnym wymiarze i że czyni z pomocy społecznej zastępcze źródło utrzymania.
Sąd podkreślił, że organ pomocy społecznej jest obowiązany w sposób efektywny świadczyć pomoc osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. Oczywiście działanie organu nie może wyręczać ani zastępować wysiłków osoby wnioskującej o pomoc w zakresie podejmowania przez nią własnej inicjatywy wyjścia z trudnej sytuacji życiowej. Dlatego też o ile organ może i powinien wskazywać skarżącemu drogi wyjścia z trudnej sytuacji oraz sugerować jakie ma podjąć starania w ramach posiadanych przez niego zasobów i możliwości, to jednak wskazywane opcje samodzielnego przezwyciężania trudności muszą mieć charakter realny. Wobec braku wystarczających, przekonujących ustaleń co do możliwości zaspokojenia potrzeb skarżącej i jej córki wydane w sprawie decyzje nie mają uzasadnionych podstaw. Uzasadnienia tych decyzji są na tyle lakoniczne, że nie pozwalają na przyjęcie, że zaprezentowane w nich stanowisko jest prawidłowe, zgodne z dyrektywami ustawy o pomocy społecznej, w tym dyrektywy wyrażonej w art. 2 i 3 tej ustawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. przyznał skarżącej zasiłek celowy w kwocie [...]zł na dofinansowanie do: zakupu 1 pary butów (40 zł), zakupu butli gazu (40 zł), opłat związanych z wynajęciem i utrzymaniem mieszkania, w tym za energię elektryczną (150 zł) oraz kosztów wizyty kardiologicznej dla córki (150 zł). Na poczet przyznanego świadczenia organ zaliczył kwotę [...]zł wypłaconą stronie w dniu 4 sierpnia 2023 r. na podstawie zaskarżonej i uchylonej decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r.
W uzasadnieniu organ podał, że w związku z wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 23 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 931/23, zawiadomieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r. zostało wszczęte postępowanie dotyczące udzielenia stronie pomocy finansowej, o którą zwróciła się podaniem z dnia 12 maja 2023 r. W dniu 15 maja 2024 r. przeprowadzono aktualizację wywiadu środowiskowego. W wyniku tej czynności i na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką M. Z.. Skarżącej decyzją Wojewody L. z dnia [...] lutego 2007 r. udzielono zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich. Dochodem rodziny skarżącej w kwietniu 2023 r. był: zasiłek rodzinny w kwocie [...]zł; świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie [...]zł; dodatek mieszkaniowy w kwocie [...]zł. Łączny dochód rodziny w kwietniu 2023 r. wynosił [...] zł. i nie przekroczył kryterium dochodowego, o którym mowa w art.8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty [...]zł. Dochodem rodziny było również świadczenie wychowawcze z ZUS w kwocie [...]zł, które zgodnie z ustawą o pomocy społecznej nie jest wliczane do dochodu. W kwietniu 2023 r. strona dysponowała zatem łącznie kwotą [...]zł
Aktualnie, tj. w marcu 2024 r., (jak wskazał organ - w miesiącu poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego) dochodem rodziny skarżącej były: zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł; świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł; zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. Łączny dochód rodziny wynosił [...] zł. i nie przekroczył kryterium dochodowego Strona nadal więc spełnia przesłanki do objęcia pomocą. Dochodem rodziny było również świadczenie wychowawcze z ZUS w kwocie [...]zł, które zgodnie z ustawą o pomocy społecznej nie jest wliczane do dochodu). W marcu 2024 r. dysponowała zatem łącznie kwotą [...]zł
Zebrana dokumentacja potwierdza, iż rodzina utrzymuje się głównie ze świadczeń przypisanych dziecku i jego potrzebom. Ponadto w rodzinie występuje bezrobocie, niepełnosprawność i bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych (rodzina niepełna). Rodzina spełnia więc warunki do przyznania zasiłku celowego.
Organ ustalił na podstawie dokumentacji zgromadzonej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w L. , że strona od wielu lat zamieszkuje wraz z córką w wynajmowanych mieszkaniach na terenie miasta L.. Pod wskazanym adresem rodzina przebywa od sierpnia 2020 r. Do dyspozycji ma dwa pokoje z kuchnią i łazienką o łącznej powierzchni 54 m2. Pomieszczenia wyposażone są standardowo i ogrzewane CO. Koszt wynajmu mieszkania wynosić ma [...] zł miesięcznie, chociaż umowa wskazuje na kwotę [...]zł. miesięcznie plus opłaty za energię elektryczną i zakup butli z gazem. Koszt zakupu butli gazu na terenie miasta mieści się w granicach od [...] zł do [...] zł w zależności od wybranego sprzedawcy. Od początku, koszty związane z wynajęciem mieszkania i utrzymaniem stancji przekraczały możliwości finansowe skarżącej. Umowa najmu została zawarta na czas nieokreślony. Z dokumentów złożonych do Ośrodka przez właścicielkę użytkowanego lokalu mieszkalnego wynika, iż od miesiąca lipca 2023 r. rodzina zajmuje lokal bezumownie, ponieważ otrzymała wypowiedzenie umowy o wynajem, jednak nie opuściła mieszkania po wskazanym okresie wypowiedzenia. Organ podkreślił, że strona wybiórczo dokumentuje wydatki związane z ponoszonymi kosztami utrzymania stancji. Podaje, że właścicielka mieszkania nie przekazuje jej faktur za energię, a opłaty w tym zakresie wnosi na podstawie wskazań licznika energii wg. samodzielnie dokonanych obliczeń.
Strona figuruje w ewidencji PUP w L. jako osoba długotrwale bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Podaje, że ze względu na stan zdrowia swój i córki nie może podejmować zatrudnienia. W okresie od 2002 r. do 2017 r. prowadziła działalność gospodarczą, która od tego czasu jest zawieszona. Legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu lekkim wydanym do listopada 2025 r. W części dotyczącej wskazań do pracy widnieje "otwarty rynek pracy". Według oświadczeń strony, jej córka się w wielu poradniach specjalistycznych, m.in. dermatologicznej, nefrologicznej, laryngologicznej, diabetologicznej, poradni obniżonej odporności. Celem ustalenia aktualnej sytuacji zdrowotnej córki Ośrodek wystąpił do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w L. o przekazanie kopii orzeczeń małoletniej M. Z.. Z analizy przesłanych dokumentów wynika, że M. Z. orzeczeniem z dnia 16 lutego 2023 została zaliczona do osób niepełnosprawnych (02-P) do 29 lutego 2024 r. ze wskazaniami w pkt. 6 i 8. Skarżąca odwołała się od powyższego orzeczenia. Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania Niepełnosprawności w dniu 21 kwietnia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. Według zaświadczenia lekarskiego z dnia 30 maja 2023 r. córka strony wymaga stałego współudziału opiekuna dziecka, stałej opieki. Wymaga integracji sensorycznej w wymiarze 1 godziny tygodniowo na stałe. Ze złożonego przez stronę oświadczenia z dnia 15 maja 2024 r, wynika, że istnieje konieczność dalszej terapii córki zgodnie z zaleceniami Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w L. jedna, zdaniem strony, obecnie pomoc w ww. formie jest nieadekwatna do jej wieku i potrzeb. M. Z. aktualnie realizuje naukę w formie zdalnej. Według strony, jej córka nie ma możliwości realizowania edukacji w tradycyjny sposób z uwagi na stan zdrowia, m.in. zaburzenia integracji sensorycznej.
Odpowiadając na wezwanie organu do sprecyzowania zakresu wnioskowanej pomocy, strona w przesłanym oświadczeniu z dnia 7 czerwca 2024 r. wskazała, że obecnie jej córka M. Z. wymaga zabezpieczenia innej potrzeby. W związku z tym wniosła o pomoc finansową na zakup niezbędnego dla szkoły i nauki urządzenia wielofunkcyjnego (drukarka HP 420929) albo pokrycie prywatnej wizyty u kardiologa dziecięcego oraz badań, tj. echo serca i EKG w L. ul. [...] Centrum Medyczne [...]. Pracownik socjalny ustalił, że koszt badania kardiologicznego z EKG we wskazanej przez Panią poradni wynosi [...] zł.
Organ wskazał, że uwzględniając poczynione ustalenia postanowiono przyznać skarżącej pomoc w formie zasiłku celowego, w myśl art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w wysokości podanej na wstępie. Organ wyjaśnił, że przyznając świadczenie uwzględniono cele i możliwości finansowe Ośrodka, a ustalając jego wysokość zastosowano się do treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, tj. wzięto pod uwagę uprawnienia, zasoby i możliwości skarżącej, a także konieczność zabezpieczenia potrzeb innych osób ubiegających się o zasiłki celowe w Ośrodku.
W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła, że organ pierwszej instancji, przyznając jej po ponownym rozpatrzeniu sprawy wyłącznie dodatkowe [...] zł do poprzednio już przyznanego zasiłku celowego w kwocie [...]zł, naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przyznanie jej kwoty [...]zł na opłacenie energii elektrycznej, kwoty [...]zł na gaz i kwoty [...]zł na opłacenie jednej wizyty kardiologicznej córki (zamiast terapii córki – 4 x S.I.).
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia 14 sierpnia 2024 r. (obecnie zaskarżoną do Sądu) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2024 r.
Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji, po powtórnym rozpatrzeniu sprawy, uwzględnił i zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 931/23 Wydając decyzję organ zawarł w sentencji rozstrzygnięcie co do całości żądania skarżącej, uwzględniając opłatę za gaz i energię elektryczną, jak również koszt wizyty kardiologicznej dla córki strony, zamiast opłacenia terapii S.I., ponieważ z tego ostatniego żądania strona zrezygnowała w oświadczeniu z dnia 10 czerwca 2024 r. Organ powtórnie przeanalizował i uzupełnił materiał dowodowy w sprawie, poprzez zwrócenie się i uzyskanie od właściwych organów i instytucji informacji niezbędnych do oceny sytuacji życiowej skarżącej i jej córki. Ponadto w dniu 15 maja 2024 r. przeprowadził aktualizację wywiadu środowiskowego. Organ pierwszej instancji zwrócił się do również do organizacji pozarządowych, Katolickiego Stowarzyszenia Pomocy Osobom Potrzebującym AGAPE, uzyskując odpowiedź, że A. M. w kwietniu 2023 r. nie korzystała z żadnej pomocy wsparcia ww. Stowarzyszenia. Odpowiedź udzielona ze Stowarzyszenia [...] zawiera natomiast informację, ze od dnia 31 grudnia 2021 r. Stowarzyszenie nie świadczy specjalistycznej pomocy dla osób pokrzywdzonych przestępstwem, świadków i osób im najbliższych. Informacji na temat córki skarżącej na wniosek organu udzielił także Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. . M. Z. aktualnie realizuje naukę w formie zdalnej. Zgodnie z uzyskaną odpowiedzią z Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej z dnia 11 czerwca 2024 r. ma wydane orzeczenie uprawniające do nauczania indywidualnego, obowiązujące do końca zajęć dydaktycznych w roku szkolnym 2023/2024.
W ocenie Kolegium, w sprawie nie zachodzą podstawy do przyznania świadczenia w wysokości i rozmiarze wnioskowanym przez stronę. Świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być bowiem źródłem stałego finansowania rodziny w szczególności, gdy sam skarżący nie czyni niczego, aby poprawić sytuację swoją i swojej rodziny. Organ odwoławczy podkreślił, że spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi, a wręcz przeciwnie zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania tego świadczenia lub wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Świadczenia przyznawane z pomocy społecznej nie mogą bowiem przekształcić się w stałe źródło dochodu, lecz ich celem jest doprowadzenie do skutecznego przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 380/20).
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium z dnia 14 sierpnia 2024 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w zw. z art 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i przyjęcie, że skarżąca uczyniła sobie ze świadczeń z pomocy społecznej stałe źródło dochodu i nie dokłada żadnych starań w celu poprawy swojej sytuacji finansowej, w sytuacji, gdy jest ona osobą bezrobotną wyłącznie z powodu niepełnosprawności swojej córki, nad którą musi sprawować stałą opiekę.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że Kolegium nie zwróciło należytej uwagi na fakt, że jest ona samotną matką niepełnosprawnego dziecka. Podkreśliła, że jej niepełnosprawna córka ma 14 lat i wymaga stałej opieki. To powoduje, że skarżąca nie może podjąć żadnego zatrudnienia, nawet na część etatu, a tym bardziej nie może podjąć zawieszonej działalności gospodarczej. Stałym źródłem utrzymania skarżącej są wyłącznie alimenty, dlatego jest zmuszona korzystać z pomocy społecznej w postaci zasiłków okresowych, rodzinnych i celowych. Skarżąca podkreśliła, że nie uczyniła sobie jednak stałego źródła dochodów ze świadczeń pochodzących z opieki społecznej, ani tym bardziej nie występuje o zaspokojenie wszystkich potrzeb jej rodziny. Składane przez nią wnioski dotyczą wyłącznie podstawowych potrzeb niezbędnych do co dziennego funkcjonowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 8 stycznia 2025 r. adwokat A. S.-P., ustanowiona pełnomocnikiem skarżącej w ramach prawa pomocy, poparła skargę w całości oraz wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a nadto o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu, oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.
Uzupełniając skargę pełnomocnik skarżącej podniosła, że wydanie zaskarżonej decyzji było konsekwencją rażących błędów popełnionych w toku postępowania. W ocenie pełnomocnika strony, organ nie rozważył w sposób pełny i wyczerpujący sytuacji zdrowotnej i życiowej tak skarżącej, jak i jej córki. Tymczasem szereg chorób, na które cierpi córka skarżącej, a które zostały szczegółowo wskazane w toku postępowania, nie pozwalają na jej samodzielny pobyt w domu tak, aby skarżąca mogła swobodnie wykonywać pracę zawodową – córka wymaga bowiem stałej opieki i obecności osób trzecich. Skarżąca nie ma zatem realnej możliwości podjęcia jakiejkolwiek, choćby dorywczej pracy, celem zapewnienia sobie środków finansowych, a tym samym poprawienia swojej sytuacji życiowej i materialnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2024 r. naruszają bowiem prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm., dalej jako "u.p.s.")
Wskazać na wstępie należy, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zadaniem pomocy społecznej jest wspieranie osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwianie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, a także zapobieganie wskazanym w art. 2 ust. 1 u.p.s. trudnym sytuacjom przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 1 i 2 u.p.s.), przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.).
Stosownie do treści art. 36 ust. 1 lit. "c" u.p.s., jednym ze świadczeń z pomocy społecznej o charakterze pieniężnym jest zasiłek celowy. Przyznanie takiego zasiłku celowego – jak większości świadczeń z pomocy społecznej - uwarunkowane jest zachowaniem kryterium dochodowego, które w odniesieniu do osoby prowadzącej gospodarstwo domowe wraz z rodziną, w dacie orzekania przez organy obu instancji wynosiło [...] złotych (wysokość dochodu w przeliczeniu na osobę w rodzinie - art. 8 ust. 1 pkt 2 u.p.s. w związku z § 1 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca z 2021 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. poz. 1296).
W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że dochód w rodzinie skarżącej, która prowadzi gospodarstwo domowe razem ze swoją małoletnią córką, nie przekracza powyższego kryterium dochodowego. Weryfikując zachowanie tego warunku organy zobowiązane były ustalić dochód rodziny skarżącej z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, a więc z kwietnia 2023 r. (art. 8 ust. 3 u.p.s.) Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika natomiast, że w miesiącu tym dochód dwuosobowej rodziny skarżącej wyniósł łącznie [...] zł, a więc w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosił [...] zł. Na dochód ten złożyły się: zasiłek rodzinny w wysokości [...] zł, świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Ponadto w kwietniu 2023 r. skarżącej wypłacono świadczenie wychowawcze w wysokości [...] zł, jednak – jak słusznie zauważono w zaskarżonej decyzji – świadczenia takiego nie wlicza się do dochodu w sprawach z zakresu pomocy społecznej (art. 8 ust. 4 pkt 7 u.p.s.).
Wysokość dochodu skarżącej uprawnia ją zatem do uzyskania świadczenia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Zasiłek taki – jak wynika z art. 39 ust. 1 u.p.s. – może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, wyrobów medycznych i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 ust. 2 u.p.s.).
Trzeba mieć na uwadze, iż decyzja o przyznaniu zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ ma pewną swobodę decyzyjną co do ustalenia treści tej decyzji, związaną z realizowaniem określonej, w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Uznaniowość przejawia się w możliwości wyboru treści rozstrzygnięcia w zależności od okoliczności sprawy, a w szczególności od posiadanych przez organy środków na świadczenia i liczby ubiegających się o nie osób. W ramach uznania organ decyduje zarówno o przyznaniu zasiłku celowego, jak i o jego formie i wysokości (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 1984/23; wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 lutego 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 1595/23).
W przypadku decyzji uznaniowych kontrola sądowa ograniczona jest do badania, czy przy podejmowaniu decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. ustalił wyczerpująco stan faktyczny sprawy, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym oraz swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia zasadniczo wyłącza sądową kontrolę wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości czy słuszności, gdyż jest to domeną swobodnego uznania organu administracji. Decyzja uznaniowa powinna jednak uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia - także regulacje u.p.s. W przypadku gdy organ odmawia przyznania pomocy, bądź też – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - przyznaje ją, jednak w kwocie niższej niż wnioskowana - uzasadnienie decyzji uznaniowej organu pomocowego powinno dostatecznie precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie dysponuje organ, a także szacunkową liczbę osób zainteresowanych uzyskaniem danej formy pomocy), jak i sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 141/20).
Uznanie administracyjne nie zwalnia zatem organów z obowiązku wszechstronnego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny sprawy w oparciu o całokształt materiału dowodowego, a także sporządzenia uzasadnienia zgodnego z wymogami wynikającymi z zasady przekonywania określonej w art. 9 k.p.a., a której rozwinięciem jest art. 107 § 3 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie istota sporu dotyczy wysokości przyznanego stronie zasiłku celowego, która – jak wyżej wskazano – nie czyni zadość wnioskowi skarżącej, albowiem pokrywa jedynie w części koszty zgłoszonych we wniosku potrzeb. Uzasadniając rozstrzygnięcie w tym zakresie organy obu instancji - pomimo orzekania w tej sprawie po raz drugi - nie sprostały powyższym wymogom. Co więcej, w treści podjętych po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzji organy powołały się na argumenty, które w świetle oceny prawnej wyrażonej w tej sprawie przez tutejszy Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 931/23, nie mogły stanowić podstawy do miarkowania wysokości udzielonej pomocy. Podkreślić należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w powyższym orzeczeniu, wiązały organy, jak i wiążą obecnie orzekający w sprawie Sąd, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."). Związanie to czyni niedopuszczalnym formułowanie ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z poglądem wyrażonym we wcześniej wydanym w sprawie prawomocnym wyroku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1865/11, LEX nr 1293568).
Zaznaczyć w tym miejscu wypada, że wbrew temu, co przyjął organ pierwszej instancji, postępowanie administracyjne prowadzone przez ten organ po uprawomocnieniu się powyższego wyroku, było kontynuacją postępowania wszczętego wnioskiem strony z dnia 10 maja 2023 r., nie zaś nowym postępowaniem administracyjnym. Akta sprawy winny zatem obejmować przebieg postępowania również sprzed ww. wyroku.
Pomimo braku w aktach sprawy dokumentacji z pierwszego etapu postępowania, w tym braku samego wniosku strony z dnia 10 maja 2023 r., bezsporne pozostaje że we wniosku tym skarżąca zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów wynajmu mieszkania, opłacenie terapii niepełnosprawnej córki, opłacenie rachunków za gaz i prąd oraz na zakup jednej pary butów. W toku ponownie prowadzonego postępowania skarżąca zmodyfikowała powyższy wniosek w ten sposób, że zwróciła się o przyznanie jej świadczenia na pokrycie kosztu wizyty kardiologicznej dla jej córki, zamiast świadczenia na opłacenia terapii córki. Koszty zgłoszonych potrzeb skarżąca określiła na kwoty: energia elektryczna – [...] zł, gaz – [...] zł, wizyta kardiologiczna – [...] zł.
W decyzjach obu instancji uchylonych wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r. (jak wynika z jego uzasadnienia) orzeczono o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w kwocie [...]zł na dofinansowanie kosztów związanych z utrzymaniem mieszkania oraz zakupu jednej pary butów. Wskazując w uzasadnieniach decyzji powody, dla których nie uwzględniono wniosku skarżącej w całości, organy powołały się na brak współdziałania skarżącej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej przejawiający się przede wszystkim w niepodejmowaniu zatrudnienia. Sąd, uznając powyższe decyzje za wadliwe, przede wszystkim wytknął organom brak rozstrzygnięcia co do całości wniosku skarżącej (tj. co do żądania przyznania zasiłku na pokrycie rachunków za prąd i gaz i na opłacenie terapii córki). Ponadto Sąd zakwestionował zasadność stanowiska organów, iż skarżąca nie podejmuje pracy i nie stara się poprawić swojej sytuacji finansowej z własnej woli. W tym kontekście wskazał na konieczność ustalenia, czy stan zdrowia córki skarżącej umożliwi jej podjęcie pracy – choćby dorywczej. Sąd stwierdził, że stanowisko to nie zostało poprzedzone wyczerpującym, rzetelnym zebraniem materiału dowodowego i ustaleniem wszelkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych.
Po rozpatrzeniu sprawy po raz drugi organy orzekły o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego w kwocie [...]zł (a więc podwyższonego o kwotę [...]zł) na dofinansowanie: zakupu 1 pary butów (40 zł), zakupu butli gazu (40 zł), opłat związanych z wynajęciem i utrzymaniem mieszkania, w tym za energię elektryczną (150 zł) oraz kosztów wizyty kardiologicznej dla córki (150 zł). Wysokość obecnie przyznanego stronie świadczenia nadal więc nie czyni w pełni zadość jej oczekiwaniom.
Oceniając prawidłowość powyższego rozstrzygnięcia w warunkach związania wyrokiem z dnia 23 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 931/23, w pierwszej kolejności wytknąć należy, że organ pierwszej instancji ponownie w sentencji wydanej decyzji nie rozstrzygnął co do wszystkich żądań skarżącej. Tym razem organ pominął żądanie dofinansowania kosztów wynajmu mieszkania, które to żądanie nie zostało w toku postępowania przez stronę cofnięte. Wprawdzie w kontekście tego żądania organ w uzasadnieniu decyzji powołał się na ustalenie, iż skarżąca wraz z córką od lipca 2023 r. korzysta z zajmowanego mieszkania bezumownie, bowiem od tej daty wypowiedziano jej umowę. Jednakowoż, jeżeli organ uznał na tej podstawie, że skarżąca nie ponosi obecnie kosztów najmu mieszkania i w związku z tym nie jest zasadne przyznanie jej pomocy na pokrycie takich kosztów, winien dać temu wyraz w rozstrzygnięciu decyzji, zawierając w nim odmowę przyznania świadczenia na powyższy cel.
Głównym mankamentem kontrolowanych obecnie decyzji jest jednak to, że organy ponownie nie uzasadniły w należyty sposób rozstrzygnięcia co do wysokości przyznanego stronie zasiłku, a przez to ponownie w tym zakresie naruszyły granice uznania administracyjnego.
Przyznać należy, że organ pierwszej instancji – realizując wskazania zawarte w wyroku z dnia 23 stycznia 2024 r. – w pewnym zakresie uzupełnił materiał dowodowy na potrzeby oceny, czy sytuacja rodzinna skarżącej, wynikająca przede wszystkim ze stanu zdrowia jej córki, umożliwia jej podjęcie zatrudnienia, a w konsekwencji samodzielne przezwyciężenie trudności życiowych. Przede wszystkim dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego, w ramach którego poczyniono ustalenia co do tych kwestii. Ponadto do akt dołączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w L. z dnia [...] lutego 2023 r., zaliczające M. Z. do osób niepełnosprawnych, ze wskazaniem symbolu przyczyny niepełnosprawności 02-P (choroby psychiczne). Ustalono także, iż M. Z. realizuje naukę w formie zdalnej na podstawie orzeczenia uprawniającego do nauczania indywidualnego, obowiązującego do końca zajęć dydaktycznych w roku szkolnym 2023/2024 (pismo Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w L. z dnia 11 czerwca 2024 r. – k. 30 akt adm. I inst.).
W ocenie Sądu, materiał dowodowy uzupełniony w powyższym zakresie ostatecznie obala twierdzenie organów wyrażane w poprzednim etapie postępowania, iż skarżąca z własnej woli nie podejmuje starań do poprawy swojej sytuacji bytowej. Zdaje się, że do takiego też wniosku doszły organy, albowiem w decyzjach wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy powyższy argument co do braku współdziałania skarżącej w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, nie został już użyty.
Obecnie uzasadnienia kontrolowanych decyzji w zakresie, w jakim dotyczą wysokości przyznanego stronie świadczenia, sprowadzają się natomiast jedynie do przytoczenia poglądów orzeczniczych, wedle których pomoc społeczna nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu, a organy pomocy społecznej nie maja obowiązku zaspokajania potrzeb wnioskodawców w całości.
Powyższe uwagi, jakkolwiek co do zasady słuszne, w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą być uznane za wystarczającą podstawę do miarkowania wysokości przyznanego skarżącej zasiłku. Przede wszystkim należy wskazać, że już w wyroku z dnia 23 stycznia 2024 r. tutejszy Sąd, przyznając, że "wprawdzie bezsporne jest, że skarżąca i jej córka stale korzystają ze świadczeń z pomocy społecznej", stwierdził jednocześnie "że jednak w świetle okoliczności sprawy, mając na uwadze stan zdrowia córki skarżącej, jej szczególne potrzeby związane z edukacją i opieką nad nią, jak też stan zdrowia samej skarżącej, nie ma wystarczających podstaw, by uznać, że skarżąca może podjąć pracę – choćby dorywczą albo w niepełnym wymiarze i że czyni z pomocy społecznej zastępcze źródło utrzymania". Skoro zaś uzupełniony w ponownie prowadzonym postępowaniu materiał dowodowy potwierdził, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia z przyczyn od siebie niezależnych, tym bardziej brak jest podstaw do uznania, że czyni z pomocy społecznej zastępcze źródło dochodu. W tej sytuacji ograniczenie wysokości wsparcia niezbędnego dla zaspokojenia zgłoszonych przez skarżącą potrzeb na podstawie argumentu o niedopuszczalności czynienia z pomocy społecznej źródła dochodu, nie może z uzyskać aprobaty. W sytuacji, gdy to stan zdrowotna córki skarżącej pozbawia skarżącą możliwości samodzielnej poprawy swojej sytuacji bytowej, fakt regularnego korzystania przez skarżącą ze świadczeń z pomocy społecznej nie może przesądzać o traktowaniu jako zasady częściowego jedynie zaspokajania jej niezbędnych potrzeb w każdej indywidulanej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2310/20).
Argument dotyczący niedopuszczalności czynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania, nie może być uznany za wystarczającą podstawę do ograniczenia wysokości przyznanego stronie świadczenia również z tego względu, że nie został przez organy poparty żadnymi ustaleniami co do zakresu udzielanego skarżącej wsparcia, czy też częstotliwości i wysokości przyznawanych świadczeń. Ponadto z uzasadnienia decyzji organów nie wynika, by przeszkodą dla przyznania skarżącej wsparcia w pełnej oczekiwanej wysokości, były ograniczone możliwości finansowe organu pomocy społecznej.
W związku z powyższym należy uznać, że organy w niniejszej sprawie ponownie w sposób arbitralny, a więc z naruszeniem granic uznania administracyjnego, ustaliły wysokość przyznanego skarżącej zasiłku celowego, bazując na argumentach, które w ustalonym stanie faktycznym kolidują z oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 23 stycznia 2024 r., a przez to naruszając dyspozycję art. 153 p.p.s.a. Organy nie uzasadniły należycie podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia, czym uchybiły także wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 9 k.p.a., a w konsekwencji naruszyły też zasadę określoną w art. 3 ust. 3 u.p.s. Skoro bowiem przepis ten stanowi, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, obowiązkiem organów było ustalenie wysokości zasiłku celowego w kwocie adekwatnej do sytuacji życiowej skarżącej, tj. z uwzględnieniem stopnia możliwości samodzielnego zaspokojenia przez skarżącą zgłoszonych potrzeb o charakterze niezbędnym.
Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wnioski.
Z przytoczonych wyżej względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie I. sentencji wyroku.
O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania nie orzeczono, albowiem skarżąca - korzystając w niniejszym postępowaniu sądowym z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych, stosownie do art. 239 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. – żadnych kosztów postępowania nie poniosła.
Orzeczenie o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącej z urzędu (pkt II sentencji wyroku) znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 23 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2024 r. poz. 763). Ustalona kwota wynagrodzenia obejmuje podatek od towarów i usług w stawce 23% (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia).