II SA/Lu 803/22

II SA/Lu 803/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-11-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jerzy Drwal
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 3 pkt 2a, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 9, art. 35 ust. 1 - ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 września 2022 r. znak: IF-VII.7840.4.21.2021.MM w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
E. K. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 28 września 2022 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu, projektu architektoniczno – budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że wnioskiem z dnia 18 grudnia 2020 r., K. N.-W. (dalej jako "inwestor") wystąpiła do Starosty Puławskiego o wydanie decyzji o pozwoleniu na przebudowę z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego - budynek A, budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego - budynek B, wyburzenie budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] oraz [...] przy ul. [...] w K. D.. W wyniku dokonania sprawdzeń organ I instancji działając w trybie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z poźn. zm. – dalej jako "P.b.") postanowieniem z dnia 1 lutego 2021 r. wskazał na braki we wniosku i zobowiązał inwestora do ich usunięcia w terminie 28 dni od daty otrzymania pisma. W dniu 19 lutego 2021 r. inwestor uzupełnił wniosek.
Pismem z dnia 25 lutego 2021 r., zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania. W dniu 10 marca 2021 r., wpłynęły zastrzeżenia skarżącej odnośnie budynku B.
Po ponownej analizie przedłożonych dokumentów Starosta Puławski, działając w trybie art. 35 ust. 3 P.b., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na realizację ww. inwestycji, wskazując iż powodem odmowy wydania było niewypełnienie zaleceń postanowienia. W wyniku rozpoznania odwołania inwestora Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 31 maja 2021 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na wniosek inwestora z dnia 19 lipca 2021 r., po uprzednim zawiadomieniu stron, postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2021 r. organ I instancji zawiesił postępowanie do czasu uzyskania przez inwestora odstępstwa od przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.). W dniu 26 lipca 2021 r. skarżąca wniosła zastrzeżenia dotyczące budynku B, zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy jej działki nr ew. [...] Wniosła również o uwzględnienie zastrzeżeń zawartych w jej poprzednim piśmie z dnia 10 marca 2021 r.
W wyniku upoważnienia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii Starosta Puławski postanowieniem z dnia 5 listopada 2021 r., udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów: § 12 ust. 1 pkt 2, § 271 ust. 8, § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych, pod warunkiem dostosowania wymagań wynikających z ekspertyzy technicznej sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
W wyniku przeprowadzonego postępowania Starosta Puławski decyzją z dnia 10 stycznia 2022 r., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego ww. inwestycję.
W uzasadnieniu decyzji Starosta przywołał przebieg postępowania i szczegółowo odniósł się do zastrzeżeń skarżącej. W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 23 marca 2022 r., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na utratę ważności decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Lublinie.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji wypożyczył inwestorowi dokumentację projektową, którą Inwestor uzupełnił o nową decyzję konserwatora.
Pismem z dnia 4 maja 2022 r. Starosta Puławski zawiadomił strony postępowania o nowych dowodach w sprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie skarżąca pismem z dnia 25 maja 2022 r. zgłosiła swoje zastrzeżenia.
Dokonując ponownej analizy całości dokumentacji organ I instancji decyzją z dnia 24 czerwca 2022 r., zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielił pozwolenia na budowę i rozbiórkę, obejmującego przebudowę z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, sposobu użytkowania poddasza na użytkowe - budynek A, budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażami w bryle budynku i częścią gospodarczą z zachowaniem istniejącej historycznej piwniczki w części wschodniej budynku - budynek B wyburzenia budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] oraz [...] przy ul. [...] w K. D., wg projektu indywidualnego. Starosta w uzasadnieniu decyzji opisał przebieg postępowania oraz szczegółowo odniósł się do zastrzeżeń skarżącej złożonych w toku postępowania.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca we wniesionym odwołaniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż wąska działka nie stanowi podstawy prawnej do budowania ściany piętra budynku mieszkalnego w ścisłej granicy działki, zatem konieczne jest uzyskanie odstępstwa. Ponadto wskazała na niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem skarżącej plan miejscowy (ust. 3 pkt 1) nakazuje utrzymanie jednorodzinnych budynków już istniejących, natomiast pkt 4 dopuszcza wzniesienie budynku gospodarczego o architekturze spójnej z tradycyjną zabudową, podporządkowaną budownictwu mieszkaniowemu. Udzielenie pozwolenia na budowę drugiego budynku jednorodzinnego dwulokalowego na działkę przeznaczoną pod budownictwo jednorodzinne jest sprzeczne z zapisami planu miejscowego. Ponadto w jednostce planistycznej MN nie przewidziano utworzenia drugiej linii zabudowy dla budynków mieszkalnych. Strona zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania oraz podniosła, że Starosta w żadnym z upoważnień Ministra Rozwoju do udzielenia zgody na odstępstwa nie uzyskał zgody na budowę ściany w ścisłej granicy z działki nr ew. [...] jak i działki nr ew. [...]. Dodatkowo budynek B nie wpisuje się w skarpę jak to wynika z opisu konserwator zabytków. Skarżąca zarzuciła ponadto niewłaściwe zastosowanie § 209 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, poprzez brak dokładnego określenia podziału budynków ze względu na bezpieczeństwo pożarowe oraz naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b., gdyż w decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji nie zawarł informacji o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Decyzją z dnia 28 września 2022 r. Wojewoda Lubelski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając rozstrzygniecie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z opisem projektu zagospodarowania terenu, przedmiotem inwestycji jest przebudowa z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego ze zmianą sposobu użytkowania strychu nieużytkowego na poddasze użytkowe (budynek A) oraz wyburzenie budynku gospodarczego i budowa w jego miejsce nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażami w bryle budynku z częścią gospodarczą z zachowaniem istniejącej historycznej piwniczki w części wschodniej budynku (budynek B) na działce nr ew. [...] w K. D.. Planowana inwestycja została usytuowana na działce o szerokości 13,73 m od strony ulicy, natomiast 13,25 m z tylu działki. Teren inwestycji znajduje się w zwartej historycznej zabudowie K. D., charakteryzującej się sytuowaniem budynków w granicach działek lub w bezpośrednim sąsiedztwie od granic. Zabudowa ta jest chroniona konserwatorsko, podtrzymując historyczny charakter zabudowy miasta. Usytuowanie istniejącego parterowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budynek A) nie ulegnie zmianie. W części chronionej konserwatorsko zostanie odrestaurowany ze zmianą poddasza nieużytkowego na użytkowe, a w części niechronionej (tylna dobudówka) zostanie przebudowany z poddaszem użytkowym. Okap części chronionej konserwatorsko pozostanie bez zmian. W miejscu wyburzonego budynku gospodarczego zaprojektowano budynek (bud. B), bezpośrednio w granicy z działką nr ew. [...] i [...] oraz w zbliżeniu do granicy z działki nr ew. [...]. Zaprojektowany budynek posiada schody zewnętrzne usytuowane wzdłuż granicy z działką nr ew. [...] oraz tarasy/spoczniki przy granicy z działką nr ew. [...] i [...]. W budynku B zaplanowano dwa lokale mieszkalne z dwoma boksami garażowymi w parterze i częścią gospodarczą, z zachowaniem istniejącej piwniczki w części wschodniej budynku. Budynek A wraz z działką wpisany jest do rejestru zabytków województwa lubelskiego i podlega ochronie konserwatorskiej, dlatego inwestor uzyskał decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 grudnia 2020 r., a następnie decyzję z dnia 11 kwietnia 2022 r, zezwalającą na prace konserwatorskie i roboty budowlane związane z przebudową, rozbudową i remontem budynku wyburzeniem budynku gospodarczego i budowę w jego miejsce budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...].
Wojewoda wskazał, że działka nr ew. [...] leży, zgodnie z Uchwałą Rady Miejskiej w K. D. nr [...] z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D. w terenie oznaczonym MN - zabudowa jednorodzinna, dla którego ustalono:
1) utrzymanie istniejących budynków jednorodzinnych;
2) dla nowoprojektowanych budynków skala zabudowy i jej charakter winny być dostosowane do tradycji miejsca z przewagą zabudowy o wysokości max dwóch kondygnacji, w tym użytkowe poddasze, wys. kalenicy do 9 m nad najniższym punktem posadowienia budynku w terenie, poziom parteru max. 50 cm nad poziomem terenu;
3) w uzasadnionych przypadkach, przy dobrym wkomponowaniu w krajobraz na podstawie analizy krajobrazowo-widokowej, dopuszcza się wysokość budynku do 11 m w kalenicy dachu;
4) na działkach jednorodzinnych dopuszcza się wzniesienie budynku gospodarczego o architekturze spójnej z tradycyjną, zabudową gospodarczą podporządkowaną budownictwu mieszlanemu;
5) zabudowa wznoszona wzdłuż pierzei [...] powinna zachować charakter domów małomiasteczkowych, być lokalizowana w historycznej pierzei zabudowy, z jedną kondygnacją nadziemną + poddasze od strony ulicy;
6) w strefach zabudowy rozluźnionej obowiązuje utrzymanie konwencji willi w ogrodach, na działkach o powierzchniach min. 1500 m2 z 10 - procentową tolerancją w granicach terenu budowlanego;
7) wyklucza się budowy typu domki campingowe, prowizoryczne altanki itp.;
8) dopuszcza się wydzielenie działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1500 m2.
W ocenie organu odwoławczego projektowana inwestycja spełnia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D.. Nowoprojektowany budynek usytuowany w granicy działki posiada wysokość max 8,95 m i maksymalnym poziomie parteru 0,02 m nad poziomem morza. Zabudowa wzdłuż pierzei ulicy [...] nie ulega zmianie i jej charakter został dostosowany do tradycji miejsca.
Wojewoda nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że na działce nr ew. [...] istnieje jedynie możliwość usytuowania budynku gospodarczego. Podkreślił, że zapisy planu jednoznacznie wskazują, że teren oznaczony MN stanowi teren zabudowy jednorodzinnej i zapisy planu nie wprowadzają ograniczenia co do ilości budynków jednorodzinnych na wskazanym terenie. Ograniczenie odnosi się wyłącznie do budowy budynku gospodarczego poprzez dopuszczenie możliwości jego wzniesienia. Wojewoda zwrócił także uwagę, że zgodnie z zapisami planu działka nr ew. [...] leży także w jednostce architektoniczno-krajobrazowej "1 [...], Centrum" - strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej "A". Wobec powyższego dla projektowanej inwestycji kluczowe jest stanowisko konserwatora zabytków, w decyzji z 11 kwietnia 2022 r. którego stwierdzono, że proponowane rozwiązania formalne i architektoniczno-materiałowe respektują zabytkowy charakter zabudowy na działce oraz kontekst przestrzenny miejsca, a inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego w zakresie uwarunkowań konserwatorskich. Zabytkowy budynek mieszkalny A zostanie zachowany w historycznej formie architektonicznej z przebudową wyłącznie współczesnej przybudówki. Natomiast nowobudowany budynek B wpisuje się w zastane uksztaltowanie terenu, a jego architektura nawiązuje do zabudowy historycznej w obrębie działki.
Organ odwoławczy stwierdził, że projekt został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnymi na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o przynależności do właściwiej izby samorządu zawodowego. Projektanci złożyli oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, wymagane art. 34 ust. 3d pkt 3 P.b.
Odnosząc się do zarzutów skarżącej, że usytuowanie spornego budynku B w granicy działki jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, Wojewoda wskazał, że przepisy § 12 ust.2 i ust.4 pkt 1 rozporządzenia mają charakter rozłączny, co oznacza w realiach niniejszej sprawy, że możliwa jest lokalizacja budynków w odległościach określonych w §12 ust.4 pkt 1 rozporządzenia, jeśli zachodzą warunki określone w tym przepisie. Zapisy planu miejscowego dla terenu planowanej inwestycji nie wskazują o możliwość, sytuowania budynków w granicy działek, jednak z uwagi na szerokość przedmiotowej działki, wynoszącą 13,25 m – 13,73 m mieści się ona w granicach wyznaczonych przepisem § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, dla sytuowania budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż 3 m, lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Powyższe, zdaniem Wojewody, przesądza o możliwości usytuowaniu projektowanego budynku mieszkalnego (B) w granicy działki nr ew. [...] bez konieczności uzyskania odstępstwa.
Następnie organ odwoławczy podał, że z uwagi na położenie budynków na inwestowanej działce nr ew. [...] i działce skarżącej – nr ew. [...] względem siebie istotne dla sprawy było spełnienie wymogów §13, § 57 i § 60 rozporządzenia o warunkach technicznych, w zakresie przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń w istniejącym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, co obrazuje "Analiza możliwości zapewnienia naturalnego oświetlenia i minimalnego czasu nasłonecznienia pomieszczeń dla przedmiotowej inwestycji" załączonej do akt sprawy, zgodnie z którą budynek A oraz budynek B nie są przesłaniane oraz nie przesłaniają budynków sąsiednich, jak również spełniony został warunek naturalnego oświetlenia dla budynków będących w najbliższym sąsiedztwie. Oceniając wskazaną Analizę Wojewoda stwierdził, że wymogi warunków technicznych w kwestii przesłaniania i naświetlania pomieszczeń mieszkalnych w budynku skarżącej zostały spełnione.
Dalej organ odwoławczy wskazał, że inwestor uzyskał odstępstwa od przepisów techniczno – budowlanych postanowieniami:
- z dnia 17 września 2020 r. i z dnia 13 stycznia 2021 r. (będące wynikiem wniosku Starosty o sprostowanie upoważnienia w zakresie działki z dz. Nr [...] na działkę nr [...]) w zakresie §12 ust.1, §12 ust.6 pkt 1 i § 278 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, polegające na: wykonaniu w projektowanej rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budynek A) wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na mieszkalne, ściany bez okien i drzwi w odległości 0,42 m od granicy tej działki budowlanej (od strony działki nr ew. [...]) oraz okapu bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej (od strony działki nr ew. [...]), usytuowaniu projektowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budynek B) bezpośrednio przy granicy lasu na działce nr ew. [...] wykonaniem schodów zewnętrznych bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej (od strony działki nr ew. [...] oraz tarasu bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej (od strony działek nr ew. [...] i [...] na działce budowlanej nr ew. [...] przy ul. [...] w K. D. pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz zastosowania rozwiązań zamiennych z niej wynikających (dla budynku B w zakresie § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia);
- z dnia 5 listopada 2021 r., od przepisów § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 6 pkt 1 i § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w zakresie: lokalizacji projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej nr ew. [...] i w odległości mniejszej od granicy działki sąsiedniej o nr ew. [...] niż wymagana przepisem (3,0 m), tj. w odległości od 0,0 do 3,0 m (na odcinku 1-5 na rysunku PZT) oraz od 3,0 m do 0,78 m (na odcinku 7-8 na rysunku PZT) z wykonaniem ścian bez okien i drzwi (drzwi wyjściowe na spocznik - taras, usytuowanie w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego prostopadłej do granicy działki sąsiedniej o nr ew. [...], zaprojektowano jako drzwi przeciwpożarowe. Dodatkowo osłonięto je ścianą oddzielenia przeciwpożarowego o ich wysokości usytuowana: naprzeciwko, przy spoczniku-tarasie; lokalizacji projektowanego budynku w odległości mniejszej od granicy lasu (granica pomiędzy działką inwestora o nr ew. [...] a działką o nr ew. [...]) niż wymagana przepisem (12,0 m), tj. w odległości minimalnej bezpośrednio przy granicy lasu; lokalizacji projektowanego tarasu w odległości mniejszej od granicy działki. sąsiedniej o nr ew. [...], niż wymagana przepisem 1,5 m , tj. w odległości od 0,00 m do 1,5 m (na odcinku 3-4 na rysunku PZT), pod warunkiem dostosowania się do wymagań wynikających z ekspertyzy technicznej (bezpieczeństwa pożarowego) sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zgodnie z Opinią Rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 30 listopada 2020 r., wydzielenie budynku (dotyczy budynku B) jako osobnej strefy pożarowej i zastosowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego w klasie EI60 jako ściany budynku od strony granicy z działką leśną stanowią rozwiązania zamienne, które pozwolą na zabezpieczenie budynku od przedostania się pożaru od strony lasu i odwrotnie.
Wojewoda podkreślił, że postępowanie o wyrażenie zgody na odstępstwo uruchamiane jest wyłącznie na wniosek inwestora i realizowane w odrębnym trybie przewidzianym przepisami art. 9 ust. 1 i nast. P.b. Postanowienie o odstąpieniu od przepisów jest zaskarżalne dopiero w odwołaniu od decyzji. W niniejszej sprawie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 18 grudnia 2020 r. i dopiero od tej daty toczy się postępowanie, w którym skarżąca była stroną. Natomiast odnosząc się do zarzutu, iż treść postanowienia udzielającego zgodę na odstępstwo od przepisów technicznych jest odmienna od treści upoważnienia ministra wskazano, że właściwy organ nie jest związany treścią udzielonego przez ministra upoważnienia. Starosta w postanowieniu z dnia 5 listopada 2021 r., udzielającym zgody na odstępstwo od przepisów technicznych, zakres tego odstępstwa określił na podstawie złożonego wniosku do ministra, który zarazem jest zgodny z wydanym upoważnieniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 12 października 2021 r., pomimo iż użył dodatkowych określeń.
Wojewoda stwierdził także, że projektowany budynek nie narusza przepisu art. 5 ust. l pkt 9 P.b. a projektowana inwestycja na działce nr [...], nie ogranicza możliwości użytkowania działki przez skarżącą zgodnie z przeznaczeniem.
Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym oraz pozbawienia ich możliwości zaznajomienia się z dowodami i materiałami zebranymi w toku postępowania wskazano, że w przedmiotowej sprawie niespornym jest fakt, że przed wydaniem decyzji strony nie zostały powiadomione, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednakże zdaniem Wojewody w okolicznościach sprawy nie jest to naruszenie prawa mające wpływ na wynik postępowania, bowiem tylko wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia wskazanej normy prawa. Zdaniem organu odwoławczego nie zasługiwały także na uwzględnienie pozostałe zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem sprawa została przez organ I instancji wyjaśniona na tyle dokładnie, że wydana w oparciu o poczynione ustalenia decyzja, odpowiada prawu. W sytuacji spełnienia warunków określonych w art. 32 ust. 4 P.b. i materialnych przesłanek określonych w art. 35 P.b. organ był zobligowany do zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- art. 35 ust. 1 pkt 1 lit a P.b., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w sytuacji, gdy przedmiotowa inwestycja nie spełnia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D., bowiem na przedmiotowej nieruchomości powstanie kolejny budynek jednorodzinny (budynek B), co oczywiście stoi w sprzeczności z brzmieniem §11 ust.2 pkt 1 Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia 28 marca 2003 r., oraz że na przedmiotowej nieruchomości w drugiej linii zabudowy powstanie kolejny budynek mieszkalny, a ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w swej treści nie przewidują dopuszczalności takiej inwestycji;
- § 12 ust. 4 pkt 1 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie istnieje możliwość usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego (budynek B) w granicy działki ewidencyjnej nr [...] bez konieczności uzyskania odstępstwa w sytuacji, gdy z ww. przepisów jednoznacznie wynika, że w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 metrów można sytuować nowy budynek ścianą bez okien i drzwi zarówno bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jak i w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej, niż 1,5 metrów, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości wobec czego konieczne uzyskanie jest odstępstwa od tych przepisów;
- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, iż Starosta Puławski, jako organ I instancji nie podjął wszystkich niezbędnych działań celem wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie uwzględnił słusznego interesu stron, jak również w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego sprawy do czego był zobligowany przy wydawaniu przedmiotowej decyzji.
W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Puławskiego i zasądzenie, od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu strona podniosła m.in., że zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 Uchwały Nr VI/29/2003 Rady Miejskiej w K. D. z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D. działki oznaczone symbolem MN stanowią tereny budownictwa jednorodzinnego, czyli tereny przeznaczone pod utrzymanie istniejących budynków jednorodzinnych. Wskazując na definicję budynku jednorodzinnego zawartą w ustawie Prawo budowlane oraz w art. 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, że ilekroć mowa o zabudowie jednorodzinnej to należy przez to rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Strona wskazała, że na nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] położoną w K. D. w chwili obecnej znajduje się już budynek mieszkalny oznaczony jako budynek A. Skarżąca powtórnie akcentuje, że zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 1 Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. D. z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D. działki oznaczone symbolem MN w pierwszej kolejności służą utrzymaniu istniejących już budynków jednorodzinnych, jednak na działkach jednorodzinnych dopuszcza się jedynie wzniesienie budynku gospodarczego o architekturze spójnej z tradycyjną zabudową gospodarczą, podporządkowaną budownictwu mieszkaniowemu.
Skarżąca podniosła, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidzianym dla miasta K. D. - ulica [...] jest wyróżniona jako integralna całość, a w szczególności budynki bezpośrednio przy niej są określane jako posadowione w "historycznej pierzei zabudowy". Na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w chwili obecnej posadowiony jest już jeden budynek jednorodzinny, który stoi bezpośrednio przy samej ulicy [...] w tzw. historycznej pierzei. Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. D. w niezwykle dużym stopniu odnosi się do kwestii poszanowania zabytkowego charakteru tej części miasta, bowiem kilkukrotnie mowa jest o utrzymaniu tradycyjnej linii zabudowy, jak również o zakazie wprowadzania dominant, czy ochronie historycznego podziału działek. Wobec powyższego oczywistym jest, że elementy te w głównej mierze odnoszą się do intensywności zabudowy. Skarżąca wskazała, że w jednostce planistycznej typu MN w żadnym z postanowień nie przewidziano utworzenia drugiej linii zabudowy dla jakichkolwiek budynków mieszkalnych, a właśnie takie rozwiązanie zostało zatwierdzone poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przebudowę z rozbiórką. Zdaniem Skarżącej całość treści decyzji organu I instancji jest niezgodna z prawem, jak również z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem jedyną możliwością, która przewiduje sytuowanie kolejnego budynku w jednostce planistycznej MN, jest wzniesienia budynku gospodarczego o architekturze spójnej z tradycyjną zabudową, a nie kolejnego budynku mieszkalnego rodzinnego. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych strona wskazała, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu miejscowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych strona podniosła, że nie polegają na prawdzie twierdzenia, jakoby cytowane powyżej przepisy miały charakter rozłączny, co skutkowałoby tym, że możliwa jest lokalizacja przedmiotowego budynku w odległości mniejszej, niż 1,5 metra w sytuacji, gdy przepis stanowi jednoznacznie - lecz w odległości nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Błędne są twierdzenia organu odwoławczego, jakoby skarżąca nie miała racji podnosząc powyższą argumentację. Strona dodała, że Starosta Puławski w żadnym z upoważnień do udzielenia odstępstwa od obowiązujących przepisów nie uzyskał zgody na sytuowanie ściany budynku B w ścisłej granicy z działką będącą własnością skarżącej oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...]. Starosta Puławski, jako organ I instancji w swoich orzeczeniach w przedmiocie udzielenia odstępstwa od obowiązujących przepisów, jak również ich uzasadnieniach wprowadza szereg niezgodnych z prawem i nieprecyzyjnych określeń. Przykładem takiego nieostrego pojęcia może być sformułowanie "taras przewieszony", którego po wnikliwej analizie przepisów ustawy prawo budowlane skarżącej nie udało się znaleźć. W realizowanym projekcie i zatwierdzonym z naruszeniem przepisów prawa materialnego jest to po prostu taras na trzecim poziomie zabudowy, który jest wyraźnie uwidoczniony w projekcie. Dla skarżącej zastanawiającym jest twierdzenie Lubelskiego Konserwatora Zabytków w Lublinie, jakoby "nowoprojektowany budynek mieszkalny wpisywał się w pełni w zastane ukształtowanie terenu z nieregularną ścianą skarpy".
Zdaniem skarżącej decyzja Starosty Puławskiego zatwierdzająca powyższy projekt architektoniczno - budowlany została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, bowiem nowoprojektowany obiekt oczywiście nie spełnia ww. warunków. Skarżąca podniosła, że jego usytuowanie, jak również sam projekt architektoniczny nie wpisuje się w obecne ukształtowanie terenu, z którym w sposób bezpośredni graniczy, ale również jego kubatura charakteryzuje się tym, że nie jest to budynek dwukondygnacyjny, lecz posiada trzeci poziom w postaci tarasu, którego projekt balustrady przewiduje wybudowanie jej w ścisłej granicy działki skarżącej tj. posesji nr [...] około 5 metrów ponad tarasem będącym częścią nieruchomości. Tak wysokie wypiętrzenie tarasu - osiągające w szczycie blisko 9 metrów (dokładnie 8,97 metra) powoduje całkowite zasłonięcie naturalnego ukształtowania nachylenia zbocza G. T. K. w kierunku południowo - zachodnim. W północno - wschodniej części działki o nr ew. [...] tj. od strony północnej znajduje się nienaturalnie podcięta wysoka skarpa. W tamtym miejscu przebiega naturalny grzbiet zbocza góry. Właśnie od tego zbocza rozpoczyna się ostry spadek w kierunku południowo-zachodnim, czyli w kierunku nieruchomości będącej własnością skarżącej tj. działki nr [...] - do poziomu na jakim usytuowane są tarasy stanowiące integralną część budynku posadowionego na działce E. K.. Tarasy te są przestrzenią otwartą i siłą rzeczy wpisują się w naturalne ukształtowanie zbocza G. [...]. Zdaniem skarżącej chybione są twierdzenia inwestora, jakoby tarasy przewidziane w jej nowoplanowanej nieruchomości nosiły cechy "równowagi wzajemnego oddziaływania sąsiedzkiego na działki sąsiednie poprzez te same elementy zagospodarowania działek (schody i tarasy) usytuowane symetrycznie wzdłuż muru granicznego, co zaakceptował L. Konserwator Zabytków". W ocenie skarżącej treść decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 kwietnia 2022 r. znak: [...] zawiera w sobie swoiste uznanie administracyjne wyrażające się w tym, że to organ wydający pozwolenie na budowę (w tym wypadku Starosta P.) dokona ostatecznej zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym Starosta P. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę bez sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami MPZP. Strona podniosła także, że zarówno Starosta P., jako organ meriti, jak również Wojewoda, jako organ wyższej instancji nie pochylili się nad zasadniczą kwestią obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 28 września 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 24 czerwca 2022 r. zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającą K. N. – W. pozwolenia na budowę i rozbiórkę obejmujące: przebudowę z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na użytkowe - budynek A, budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażami w bryle budynku i częścią gospodarczą z zachowaniem istniejącej historycznej piwniczki w części wschodniej budynku - budynek B, wyburzenia budynku gospodarczego na działce o nr ew. [...] oraz [...] przy ul. [...] w K. D., wg projektu indywidualnego autorstwa mgr inż. arch. W. B., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności architektonicznej, wpisanego na listę członków L. Okręgowej Izby Architektów RP pod nr [...]
Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej: P.b.). Wyjaśnić przy tym należy, że kontrolowane postępowanie zostało wszczęte po nowelizacji ustawy Prawo budowlane, dokonanej na mocy ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), która weszła w życie dnia 19 września 2020 r., ale zgodnie z jej art. 26 i 27,w sprawie niniejszej zastosowanie mają przepisy dotychczasowe.
Jak stanowił więc art. 35 ust. 1 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji środowiskowej, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2021 r., poz. 247 ze zm.); (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b. oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.; (4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 P.b.
Przepis powyższy reguluje zakres obowiązków organu architektoniczno-budowlanego, mających na celu sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego. W razie stwierdzenia naruszeń w ww. zakresie, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (por. art. 35 ust. 3 P.b.). W przypadku zaś spełnienia tych wymagań, a także wymagań zawartych w art. 32 ust. 4 P.b., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę – o czym stanowi art. 35 ust. 4 P.b. Przepis ten nie dopuszcza więc jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani też możliwości uzależnienia wydania go od spełniania warunków innych niż te przewidziane ustawowo. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 P.b., a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 P.b. - co w niniejszej sprawie nastąpiło.
W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazać należy, że teren inwestycji znajduje się na działce nr [...] przy ul. [...] w K. D., która objęta jest planem miejscowym – tj. uchwałą Rady Miejskiej w K. D. nr [...] z dnia 28 marca 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. D.. Działka znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem MN – tereny budownictwa jednorodzinnego, a także w S. "1 K., C." - strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej "A". W §11 ust. 2 planu dla terenu oznaczonego MN ustalono warunki:
1) utrzymanie istniejących budynków jednorodzinnych;
2) dla nowoprojektowanych budynków skala zabudowy i jej charakter winny być dostosowane do tradycji miejsca z przewagą zabudowy o wysokości max dwóch kondygnacji, w tym użytkowe poddasze, wys. kalenicy do 9 m nad najniższym punktem posadowienia budynku w terenie, poziom parteru max. 50 cm nad poziomem terenu;
3) w uzasadnionych przypadkach, przy dobrym wkomponowaniu w krajobraz na podstawie analizy krajobrazowo-widokowej, dopuszcza się wysokość budynku do 11 m w kalenicy dachu;
4) na działkach jednorodzinnych dopuszcza się wzniesienie budynku gospodarczego o architekturze spójnej z tradycyjną, zabudową gospodarczą podporządkowaną budownictwu mieszakowemu;
5) zabudowa wznoszona wzdłuż pierzei ulicy [...] powinna zachować charakter domów małomiasteczkowych, być lokalizowana w historycznej pierzei zabudowy, z jedną kondygnacją nadziemną + poddasze od strony ulicy;
6) w strefach zabudowy rozluźnionej obowiązuje utrzymanie konwencji willi w ogrodach, na działkach o powierzchniach min. 1500 m2 z 10 - procentową tolerancją w granicach terenu budowlanego;
7) wyklucza się budowy typu domki campingowe, prowizoryczne altanki itp.;
8) dopuszcza się wydzielenie działek budowlanych o powierzchni nie mniejszej niż 1500 m2.
Zdaniem Sądu organy prawidłowo uznały, że planowana inwestycja, w szczególności budowa budynku B, kwestionowana przez skarżącą, zgodna jest z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego terenu. Po pierwsze, zapisy planu dotyczące terenu oznaczonego MN, nie wprowadzają ograniczenia co do ilości budynków jednorodzinnych na tym terenie. Określone ograniczenie w § 11 ust. 2 pkt 4 planu odnosi się jedynie do budynku gospodarczego. Po drugie, także pozostałe przepisy planu w żaden sposób nie ograniczają intensywności zabudowy jednorodzinnej powierzchni zabudowy, czy ilości budynków. Zgodnie z § 3 pkt 2 P.b., przez zabudowę jednorodzinną należy rozumieć jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. W związku z powyższym w przypadku braku konkretnego postanowienia planu, że na działce budowlanej może znajdować się tylko jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, dopuszczalna jest budowa dwóch lub więcej budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przy zachowaniu ewentualnie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Jak już wyżej wskazano w planie zagospodarowania obejmującym sporną działkę brak jest takich postanowień ograniczających ilość budynków na terenie działki. Sąd zwraca także uwagę, że w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma definicji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dlatego w tym zakresie należy posłużyć się pojęciem budynku mieszkalnego jednorodzinnego zdefiniowanym w art. 3 pkt 2a P.b. Zgodnie z tym przepisem pod pojęciem tym należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Sporny budynek B spełnia wskazane kryteria. Podnieść także należy, że z planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika zakaz budowy w głębi działki. §11 ust.2 pkt 5 planu zawiera wskazania co do budowy wzdłuż pierzei ulicy [...], która powinna zachować charakter domów małomiasteczkowych, być lokalizowana w historycznej pierzei zabudowy, z jedną kondygnacją nadziemną + poddasze od strony ulicy, oznacza to, że w planie uregulowana została ściana frontowa zabudowy ulicy [...], a nie budynków w głębi działki. Zgodnie z planem - § 11 ust. 2 pkt 4 dla nowoprojektowanych budynków skala zabudowy i jej charakter winny być dostosowane do tradycji miejsca z przewagą zabudowy o wysokości max. dwóch kondygnacji, w tym użytkowe poddasze, wys. kalenicy do 9 m nad najniższym punktem posadowienia budynku w terenie, poziom parteru max. 50 cm nad poziomem terenu. Jak wynika z projektu planowany budynek B odpowiada powyższym kryteriom. W związku z powyższym, w ocenie Sądu parametry inwestycji nie naruszają warunków zagospodarowania terenu przewidzianych dla terenu MN określonych szczegółowo w § 11 ust. 2 planu miejscowego.
W konsekwencji Sąd aprobuje dokonaną przez organ odwoławczy analizę zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego. Wobec konsekwentnie wysuwanych w omawianym względzie przez skarżącą zastrzeżeń, Sąd zwraca uwagę, że ze względu na konstytucyjną hierarchiczność źródeł prawa, wykładnia zapisów planu miejscowego nie może być sprzeczna z normami zawartymi w powszechnie obowiązujących ustawach i rozporządzeniach, a ze względu na konstytucyjnie chronione prawo własności (kształtowane m.in. zapisami planu miejscowego) nie może być również na tyle rozszerzająca, że finalnie doprowadzi do zakazu określonej zabudowy, pomimo tego, że postanowienia planu o takim zakazie zabudowy wyraźnie nie stanowią. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane w sposób bardziej ograniczający prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu, a odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1508/16,). Takiej niezgodności zaś w kontrolowanej sprawie, Sąd się nie dopatrzył, uznając dokonaną przez organy wykładnię ww. zapisów planu miejscowego za prawidłową i zasługującą na aprobatę. W konsekwencji Sąd uznał, ze projekt budowlany został przez organ odwoławczy oceniony w ww. zakresie prawidłowo, zaś będące wynikiem tej analizy wnioski przemawiają za stwierdzeniem o jego zgodności z zapisami planu miejscowego.
Dokonując kontroli poczynionej przez organ odwoławczy oceny zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami (art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b.), zwrócić uwagę należy, że w wyniku uchylenia z dniem 11 lipca 2003 r. art. 35 ust. 2 P.b. regulującego zasadę oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (na mocy art. 1 pkt 28 lit. b. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. Nr 80, poz. 718), wprowadzona została zasada wyłącznej odpowiedzialności projektanta oraz osoby sprawdzającej za projekt architektoniczno-budowlany. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały w jej wyniku ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz do sprawdzenia wymogów z art. 35 ust. 1 pkt 3-5 P.b. Od dnia 11 lipca 2003 r. organ architektoniczno-budowlany, nie jest zatem uprawniony do badania zgodności projektu budowlanego z innymi przepisami prawa, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi (warunkami technicznymi). Rozszerzająca w tym względzie interpretacja uprawnień organu, oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (vide: uchylony art. 35 ust. 2 P.b.) i stanowiłaby naruszenie kardynalnej zasady związania organów administracji publicznej prawem. Tylko zatem projekt zagospodarowania działki (terenu) podlega kontroli właściwych organów w pełnym zakresie, tj. pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, która w niniejszej sprawie została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Odnosząc się do kwestii zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi należy wskazać, że inwestor otrzymał zgodę na odstępstwo od warunków określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Należy zwrócić uwagę , że inwestor zwracał się o wyrażenie zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych przed złożeniem wniosku o udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że mając na uwadze fakt, że art. 9 P.b., nie przewiduje, iż postanowienie wydane w trybie art. 9 ust. 2 o udzieleniu lub odmowie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych może być zaskarżone w drodze zażalenia, w ocenie Sądu należy przyjąć, iż nie ma takiej możliwości, a w związku z tym orzekanie o odstępstwie przed wszczęciem postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - a więc także bez udziału wszystkich stron - nie narusza prawa. A jeśli tak, to wydanie w niniejszej sprawie postanowień Starosty udzielających zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie narusza prawa. Odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych powinno być udzielone przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Na postanowienie wydawane w trybie art. 9 ust. 2 P.b. nie służy zażalenie, a strona niezadowolona może je zaskarżyć w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Skoro zatem skarżąca mogła zaskarżyć postanowienie o udzieleniu zgody na odstępstwo w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, co też uczyniła, to nie może skutecznie twierdzić, iż narusza to jej interesy.
Skarżąca podnosi również kwestie, że na usytuowanie spornego budynku w granicy działki inwestor powinien otrzymać także zgodę na odstępstwo. Wskazać należy, że zasady usytuowania budynków względem granicy działki i innych budynków oraz odległości miedzy nimi określa § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym:
1. Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:
1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;
2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.
2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość.
3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się:
1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej;
2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi;
3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.
Należy wskazać, że regulacje zawarte w § 12 ust. 2 – 4 rozporządzenia normują odstępstwa od ogólnej zasady usytuowania budowli na nieruchomości w odległości od granicy z inną działką i choć każde z tych odstępstw – opisane w poszczególnych ustępach – dotyczy budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, to jednakże odnosi się do odmiennych sytuacji i zawiera inne kryteria wymagane do zastosowania w danej sprawie. Ustawodawca w następujących po siebie ustępach normuje w sposób samodzielny i kompleksowy możliwość budowy przy granicy działki, nie warunkują zastosowania danego wyjątku od spełnienia jakiegokolwiek wymogu wynikającego z pozostałych odstępstw. Każdy z ustępów to osobny przypadek z własnym zakresem stosowania. Przepisy § 12 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia mają zatem charakter rozłączny, co oznacza w realiach niniejszej sprawy, że możliwa jest lokalizacja spornego budynku B w granicy działki z działką skarżącej bez uzyskiwania odstępstw, z uwagi na szerokość działki nr [...]. Sąd wskazuje także, że w sprawie zostały spełnione warunki techniczne dotyczące przesłaniania i nasłonecznienia pomieszczeń w istniejącym budynku jednorodzinnym, w tym budynku należącym do skarżącej. Powyższe wynika z załączonej do akt sprawy "Analizy". Należy także podnieść, że wbrew twierdzeniom skarżącej w projekcie określono obszar oddziaływania obiektów wskazując, że sięga on na działki nr: [...],[...],[...], [...],[...]
Z projektu wynika w sposób jednoznaczny, ze sporny budynek B, będzie budynkiem parterowym z użytkowym poddaszem (dwie kondygnacje naziemne), w związku z tym bezpodstawne są twierdzenia skarżącej, że taras w projektowanym budynku B, będący częścią przykrycia budynku stanowi trzecią kondygnację. Należy także wskazać, że co do posadowienia schodów przy granicy z działką skarżącej oraz tarasu bezpośrednio przy granicy tej działki budowlanej (od strony działki nr ew. [...] i nr ew. [...] inwestor otrzymał zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych (postanowienie z dnia 13 stycznia 2021 r.) . Istotą odstępstwa od warunków technicznych jest takie dostosowanie norm prawnych w sprawie warunków technicznych do konkretnych sytuacji, aby nie uszczuplając znaczenia tych norm w stopniu niedającym się pogodzić z porządkiem prawnym, umożliwić zaspokojenie słusznego (uzasadnionego) interesu, bez naruszenia norm chroniących osoby trzecie. Może to nastąpić pod warunkiem zachowania konstytucyjnych zasad ochrony własności oraz równości wobec prawa (por. Komentarz Z.Niewiadomski i in. Prawo budowlane, Wydawnictwo C.H. BECK, str. 104) . W przedmiotowej sprawie jak wynika z akt sprawy, po stronie działki [...] znajdują się analogiczne schody, jak projektowane schody zewnętrzne przy budynku B. Także na terenie działki skarżącej znajdują się tarasy posadowione na budynku. W związku z powyższym nie można uznać, że w tym zakresie została naruszona zasada równości wobec prawa.
Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 5 ust.1 pkt 9 P.b. Jak wskazuje się w orzecznictwie - ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich wskazana w art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. to ochrona przed ograniczeniem możliwości zabudowy działki sąsiedniej w sposób wykraczający poza możliwości wynikające z projektowanej zabudowy (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2019 r., II OSK 1278/17, Lex nr 2657376). Ochrona ta nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa. W ocenie sądu, co do zasady każda inwestycja realizowana w relatywnie bliskim sąsiedztwie, powoduje uciążliwości i utrudnienia dla sąsiadów, jednakże w takim przypadku właścicielowi działki sąsiedniej służą pewne instrumenty prawne, mające na celu zniwelowanie lub zrekompensowanie tych ograniczeń. NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2019 r. II OSK 560/17, wskazał, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia jakie może przynieść planowana inwestycja, a jedynie o takie, które mogą dotyczyć naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. O takim naruszeniu zaś można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone konkretne przepisy, w tym także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego, a w głównej mierze ogólnie rozumianego tzw. prawa sąsiedzkiego – czego w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Ani bowiem usytuowanie, ani parametry projektowanej zabudowy, w żaden sposób nie ograniczają korzystania z nieruchomości sąsiednich, w tym z nieruchomości skarżącej. Podnoszone zaś przez skarżącą twierdzenia w ocenie Sądu odnoszą się przede wszystkim do jej interesu faktycznego. W przedmiotowej sprawie widoczne jest, że organy obu instancji wyważyły interesy zarówno inwestora, jak i skarżącej.
Sąd nie stwierdził uchybień także uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji, w tym uchybień w zakresie przepisów procesowych realizujących zasadę prawdy materialnej. Nie naruszono też zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, o której stanowi art. 10 § 1 k.p.a. w sposób, który uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zasadności powyższego nie przeczą podnoszone w skardze zarzuty pozbawienia strony czynnego udziału w toku prowadzonego postępowania administracyjnego (art. 10 § 1 k.p.a.). W tym zakresie podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, który Sąd rozpoznający niniejszą skargę w pełni podziela, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy i które uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji z tego powodu, to naruszenie uprawnień strony, które powoduje, że wydana została decyzja o odmiennej treści niż gdyby została wydana po przedstawieniu swojego stanowiska przez stronę. Innymi słowy, do tego rodzaju naruszenia dochodzi, gdy strona zostaje pozbawiona możliwości wyrażenia stanowiska, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Inaczej mówiąc naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy w takim zakresie, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (por. wyroki NSA z 16 grudnia 2020 r., II OSK 1767/18; z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 212/21; z 22 kwietnia 2021 r., II OSK 2046/18; z dnia 27 października 2021 r., III OSK 4262/21; publ. CBOSA). Skarżąca takich okoliczności nie wykazała.
W ocenie Sądu nie zasługiwały także na uwzględnienie zarzuty strony dotyczące stanowiska Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podkreślić należy, że teren spornej działki podlega ochronie konserwatorskiej i strona zobowiązana była do uzyskania pozwolenia na prowadzone prace, które przedstawiła, a w obecnym postępowaniu nie podlega ocenie stanowisko tego organu.
Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie przeprowadziły prawidłową ocenę zgodności projektu budowlanego z przepisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (o czym mowa wyżej) oraz przepisami techniczno-budowlanymi, dokonały sprawdzenia dokumentów złożonych przez Inwestora (wymaganych w świetle art. 33 ust. 2 P.b) oraz kompletności projektu budowalnego, posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, opracowań i sprawdzeń, a w konsekwencji wydały decyzję prawidłowo ją uzasadniając. Inwestor zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wykonany przez osoby uprawnione projekt budowlany. Organy w sprawie niniejszej w sposób prawidłowy przyjęły, że inwestor przedłożył do zatwierdzenia projekt budowlany spełniający wymogi prawa.
Stwierdzić należy, że podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa okazały się nieskuteczne. W przeważającej swej mierze stanowią one powtórzenie tych zarzutów i argumentacji, które formułowane były na etapie postępowania administracyjnego, zarówno w zastrzeżeniach składanych przez skarżącą, jak i we wniesionym przez nią odwołaniu, a zatem stanowiły już uprzednio przedmiot rozważań organów obu instancji, które Sąd, co do zasady, aprobuje. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji w sposób szczegółowy odniósł się do twierdzeń skarżącej starając się wyjaśnić jej wątpliwości i odpowiadając na jej zarzuty. Wbrew twierdzeniu skarżącej organy ustosunkowały się do zgłaszanych przez nią zarzutów i wyjaśniały wszelkie wątpliwości. Wojewoda odniósł się zaś do zarzutów ujętych we wniesionym uprzednio odwołaniu i wyjaśnił zastosowane przepisy.
W ocenie Sądu także podniesione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa procesowego, nie mogły zostać uwzględnione. W tym względzie zauważyć należy, że wszelkie istotne okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, zostały ustalone przez organy w oparciu o wyczerpujący materiał dowodowy, który został właściwie oceniony. Organ odwoławczy odniósł się również do argumentów odwołania, przy czym wyrażone w tym zakresie stanowisko, nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.
W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 35 ust. 4 P.b., w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis art. 35 ust. 4 ustawy nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków, np. od zgody sąsiadów. Jeśli zatem organ oceni przedłożony projekt jako zgodny z prawem nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.
Reasumując stwierdzić należy, że podniesione przez skarżącą zarzuty, nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi. Co do zasady - zawarte tam twierdzenia stanowią w ocenie Sądu polemikę z ustaleniami organu odwoławczego, forsując jedynie swój interes faktyczny, przy jednoczesnym pominięciu uprawnienia inwestora do zgodnego z prawem zabudowania swojej nieruchomości, która nie mogła doprowadzić do zdeprecjonowania wniosków leżących u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że subiektywne przekonanie skarżącej o wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie mogło same w sobie stanowić podstawy uwzględnienia skargi, jeżeli przeprowadzona kontrola tego aktu, nie wykazała naruszeń prawa. Nieuwzględnienie zaś przez organ odwoławczy podniesionych w odwołaniu zarzutów, nie może samo w sobie stanowić o naruszeniu przepisów procesowych przez ten organ, skoro poprzedzone zostało odniesieniem się do nich oraz ich analizą. Podkreślić przy tym raz jeszcze należy, że stanowisko organu nie może zostać uznane za nieprawidłowe z tego jedynie względu, że pozostaje odmienne od oczekiwań strony skarżącej.
Mając powyższe rozważania na względzie stwierdzić należy, że sąd nie stwierdził takich naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, w związku z czym skargę oddalił, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259).