II SA/Lu 796/10

II SA/Lu 796/10 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2011-02-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Maria Wieczorek-Zalewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 11, art. 107 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
par. 3, par. 7, par. 8
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2011r. sprawy ze skargi Z. i J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z. i J. W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku P . H. z dnia 19 maja 2010r. Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem oraz zjazdem z drogi publicznej na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonymi przy ul. B. w L .
Organ ustalił, że planowana inwestycja znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Wyznaczył obowiązującą linię zabudowy, zaznaczając ją na załączniku graficznym do decyzji linią koloru niebieskiego. Poza tym ustalił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni obu działek, tj. do 36,9% przy zachowaniu minimum 25% powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokość zabudowy - do IV kondygnacji nadziemnych z utrzymaniem górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie nie przekraczającym linii gzymsu/okapu budynku mieszkalnego usytuowanego na działce przyległej nr ew. [...]. Ponadto organ orzekający w sprawie ustalił szerokość elewacji frontowej do 14 m oraz geometrię dachu - przykrycie płaskie wielopoziomowe z zastosowaniem układu tarasowego, a także nakazał realizację pomieszczenia garażowego w kondygnacjach podziemnych projektowanego obiektu mieszkalnego. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do rozbiórki zabudowań istniejących na wskazanych pod zabudowę działkach.
Organ I instancji, działając na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza powyższa wykazała możliwość realizacji planowanej inwestycji zgodnie z warunkami określonymi w decyzji, bowiem teren wnioskowanej inwestycji graniczy z działkami o analogicznej zabudowie, tj. zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej (działki nr ew. [...] i nr ew. [...] - V kondygnacyjne obiekty mieszkalne), posiada dostęp do drogi publicznej oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, nie wymaga przy tym uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie narusza przepisów odrębnych.
Odnosząc się do pism mieszkańców sprzeciwiających się planowanej inwestycji organ podniósł, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa" sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stanowią go zaś zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiednich, a tym bardziej subiektywnie odczuwana uciążliwość inwestycji. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, dowodzi organ, nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (powołał tutaj wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 października 2007 r. sygn. akt II SA /Łd 84/07). Poza tym podkreślił również, iż podnoszone w nich kwestie natury techniczno-budowlanej, jak np. ograniczenie dopływu naturalnego oświetlenia mogą być rozpatrywane w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późno zm.) dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]. po rozpatrzeniu odwołań: M. G., P. i E. małż. Z., A. S., E. P.-B., A. i Z. małż. P., Z. i J. małż. W. oraz współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. B. , od powyższej decyzji Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta z dnia [...] r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji sporządził analizę terenu oraz zamieścił jej wyniki zawierające część tekstową i graficzną, stanowiące załączniki do decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ ten ustalił, że przedmiotowy teren spełnia wymogi art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnym garażem oraz zjazdu z drogi publicznej. Organ I instancji prawidłowo – zdaniem Kolegium - wyznaczył obszar terenu analizowanego, co pozwoliło na ustalenie, iż w obszarze tym znajduje się V-kondygnacyjny budynek mieszkalny, mogący stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, przesądzając o zachowaniu kontynuacji funkcji. Organ I instancji ustalił, że na obszarze analizowanym występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jedno- jak i wielorodzinna. Na potrzeby analizy organ wyznaczył zaledwie minimalne granice obszaru analizowanego, przewidziane przepisami § 3 ust. 2 rozporządzenia. Analiza załączników graficznych wskazuje, iż wbrew twierdzeniom stron wnoszących odwołania w najbliższym sąsiedztwie tego obszaru występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, co tym bardziej pozwala na przyjęcie, iż projektowany obiekt stanowi nawiązanie do występującej zabudowy i kontynuację funkcji. Organ odwoławczy podniósł, że nie da się przez to jednocześnie stwierdzić, że będzie on, z powodu swoich gabarytów, stanowił dysharmonię w otoczeniu. Organ I instancji pominął XI-kondygnacyjny dom studencki oraz IV -kondygnacyjny budynek mieszkalny, usytuowane odpowiednio na działkach [...] i [...]. Zdaniem organu II instancji, nie ma znaczenia fakt, iż przyjęty do analizy obszaru V-kondygnacyjny budynek mieszkalny usytuowany na działce nr ewid. [...] znajduje się w głębi terenu w stosunku do ul. B., mając na względzie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Takie usytuowanie budynku nie ma też znaczenia dla wyznaczania obowiązującej linii nowej zabudowy. Ustosunkowywując się do zarzutów odwołań linia zabudowy wyznaczona została dla planowanego obiektu zgodnie z § 4 ust. 1 powyższego rozporządzenia, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (nr ewid. [...] i [...]). Kolegium stwierdziło, że kwestii braku przesłanek do takiego wyznaczenia obowiązującej nowej linii zabudowy, nieuzasadnione jest stanowisko odwołujących się stron, gdyż ta wynika z usytuowania na ww. działkach obiektów mieszkalnictwa jednorodzinnego, gdy są ustalane warunki dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Poza tym organ odwoławczy wskazał, że wyniki analizy obszaru wskazują, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 30,7%, ponieważ wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w przedziale 12,5% - 53,06% i podkreślił, że nawet gdyby przyjąć zasadność zarzutu dotyczącego przyjęcia do analizy wskaźników zabudowy działek nr ew. [...]i [...], nie da się zaprzeczyć, iż zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, organ ma prawo wyznaczyć inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, bowiem pozwalają mu na to wyniki analizy. W toku sporządzania analizy obszaru organ określił front działki (działek), którego szerokość wynosi 20 m. Szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w tym obszarze wynosi od 8,7 m do 54,4 m, dając średnią szerokość 18,9 m. Kolegium przyznało, że ustalenie szerokości elewacji frontowej, tak by ta nie przekraczała 14 m, odbyło się nie w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowej, lecz na podstawie realnych możliwości wynikających z szerokości frontu terenu inwestycji, co nie stanowi naruszenia prawa w tej materii. Ponadto ustalenie geometrii dachu projektowanego budynku nastąpiło zaś po stwierdzeniu, iż zabudowa w obszarze analizowanym prezentuje w większości przykrycia płaskie, z nielicznie występującymi zadaszeniami o spadkach do 30°.
Kolegium odnosząc się do zarzutów odwołań dotyczących braku na analizowanym terenie obiektów z podziemnymi garażami, uznało że okoliczność ta, nie stanowi prawnej przeszkody do ustalenia warunków zabudowy dla obiektu z takim rozwiązaniem. Za niezasadny organ uznał także zarzut, iż organ powinien określić ilość kondygnacji podziemnych przeznaczonych pod ten element inwestycji, czy też rozstrzygać sprawę z uwzględnieniem konfiguracji terenu. Jak twierdzenie, iż sporny budynek stanowić ma akademik, a nie mieszkania.
Organ odwoławczy wskazał, że okoliczności dotyczące infrastruktury technicznej, przede wszystkim sieci kanalizacji burzowej, wpływu inwestycji na dostępność do naturalnego oświetlenia sąsiednich obiektów mieszkalnych na tym etapie procesu inwestycyjnego, podnoszone w odwołaniach, nie są zasadne. Podobnie nietrafne uznał wątpliwości dotyczące rozważań nad szczegółami technicznymi dotyczącymi budowy garażu podziemnego i przyjętych rozwiązań technologicznych, zapewniających bezpieczeństwo mieszkańcom.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. pełnomocnik Z. i J. małż. W. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, w szczególności:
- art. art. 2 ust. 2 pkt 1 i 2, 4, 7 oraz 61 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym polegające na tym, iż ustalenia decyzji nie spełniają warunków określonych w pkt 1-5 ww. przepisu tj. warunku kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie cech urbanistycznych, architektonicznych i naruszają zasadę dobrego sąsiedztwa.
Ponadto poprzez oparcie rozstrzygnięcia z naruszeniem:
- § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek o nr ewid. [...] i [...] położonych przy ul. B. i [...] i błędnych wnioskach wywiedzionych z tej analizy. Zdaniem strony skarżącej analizowany obszar nie objął wszystkich stron planowanej inwestycji, a zwłaszcza terenów i zabudowy położonej po stronie północnej (po przeciwnej stronie ulicy B.), mimo że teren ten jest dostępny z tej samej drogi publicznej co działki analizowane, a także przyjęcia do analizy działki nr [...], która nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, bowiem dostęp do niej możliwy wyłącznie z drogi wewnętrznej, do której działki nr [...] i [...] dostępu nie posiadają. Poza tym strona wskazała, że organ nie uwzględnił przy ocenie możliwości zabudowy na przedmiotowych działkach, V-kondygnacyjnej zabudowy na działce nr [...] i [...], mimo braku dostępu tej nieruchomości do tej samej drogi.
- § 7 ww. rozporządzenia, wskazując wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób sprzeczny niż wskazany w przepisie, ponieważ wysokość tej krawędzi ustalono jedynie w odniesieniu do linii gzymsu budynku na działce nr [...] pomijając zabudowę na działkach nr [...], [...], a przede wszystkim [...], która posiada gzymsy na znacznie niższej wysokości.
- § 8 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe opisanie geometrii dachu, wskazując tylko na "przekrycie płaskie", a nie kąt nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych.
- § 6 cyt. rozporządzenia poprzez ustalenie szerokości elewacji frontowej, które - zdaniem strony skarżącej - nastąpiło nie w oparciu o średnią szerokość elewacji frontowej, lecz na podstawie realnych możliwości wynikających z szerokości frontu terenu inwestycji.
- § 5 powyższego rozporządzenia poprzez wadliwym obliczeniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy i oparcia go także o wskaźniki powierzchni zabudowy działek nr [...]i [...], których nie powinien obejmować obszar analizowany, poza tym braku uzasadnienia faktycznego w decyzji obu instancji kwestii dotyczącej dla tak zwiększonego wskaźnika.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa, do czego sąd administracyjny jest zobowiązany na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwana jako "p.p.s.a.", stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 litera a) i c) p.p.s.a., co powoduje, że wniesiona skarga podlega uwzględnieniu.
Przepisy stanowiące podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji to: ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego "rozporządzeniem" nie zostały właściwie zastosowane w sprawie, co oznacza, że organy dokonały wadliwej wykładni tych przepisów i poczyniły dowolne ustalenia bez przeprowadzenia postępowania w sposób wskazany w ustawie i rozporządzeniu.
W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, pozwala na przyjęcie, że planowana inwestycja musi stanowić kontynuację funkcji terenu w myśl zasady dobrego sąsiedztwa. W celu ustalenia wystąpienia przesłanki kontynuacji funkcji (a także przesłanki dobrego sąsiedztwa) ustawodawca nakazał wykonanie analizy na wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze. Sposób ustalania obszaru analizowanego określa § 3 rozporządzenia, który stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy organ wyznacza wokół działki budowlanej obszar analizowany i na nim przeprowadza analizę cech zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ustawy.
Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. Zadaniem organu administracji jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 919/07, Lex nr 488144). W omawianej sprawie organy administracji przesądzając o zachowaniu kontynuacji funkcji terenu, w uzasadnieniach odniosły się tylko do jednego rodzaju zabudowy – V-kondygnacyjnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]. Organ wyznaczając minimalne granice obszaru analizowanego, nie wziął pod uwagę, że na terenach sąsiednich (dalszych) usytuowane są również zabudowy o innych cechach niż wskazane w zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu jest bowiem określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Zaburzenie ładu architektonicznego może bowiem nastąpić nie tylko na skutek wzniesienia budynku znaczenie wyższego niż budynki zlokalizowane w sąsiedztwie tej inwestycji, ale też wzniesienie budynku znacząco niższego od budynków już usytuowanych. Nie stoi w sprzeczności z przepisami, określenie tego parametru w wielkości od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości (por. wyrok WSA w Krakowie 4 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Kr1101/09, Lex nr 555520).
W przedmiotowej sprawie - zdaniem Sądu - organ przyjął niewystarczający obszar analizowany wskazujący kontynuację funkcji danego terenu i pobieżnie wyjaśnił stronom, dlaczego w danej sprawie przyjął do analizy taki, a nie inny obszar. Działanie takie organów stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zauważyć, że granice obszaru objętego analizą ustalone powinny być racjonalne, bowiem wielkość obszaru może prowadzić do odmiennych wyników, chociażby w kwestii średniej powierzchni zabudowy, co jest istotne także w niniejszej sprawie. Niewystarczające wyznaczenie obszaru analizowanego, jak i lakoniczne zapisy w części opisowej analizy nie pozwalają bowiem na ocenę, czy przyjęte przez organ średnie wskaźniki dotyczące średniej powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym odpowiadają przepisom rozporządzenia. Wątpliwości budzą zmienne ustalenia organów w zakresie wskazanego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji wskazał, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 36,9%, natomiast organ odwoławczy - 30,7%. W rozpoznawanej sprawie organy podają różne wielkości wskaźnika dla powierzchni nowej zabudowy.
Ponadto określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/06, Lex nr 316751). Stanowisko organu w zakresie ustaleniu wskaźnika powinno być czytelne, organ powinien wskazać czym kierował się wybierając konkretne nieruchomości do analizy. W przedmiotowej sprawie organ I instancji wcale nie wskazał średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, natomiast organ odwoławczy wskazał, że wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek "kształtuje się w przedziale 12,5%-53,06%". Trudno zatem ocenić prawidłowość ich działania z uwagi na brak szczegółowego i konkretnego ustosunkowania się do tej kwestii.
W kontrolowanej decyzji zabrakło również prawidłowego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość tę mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Powyższy przepis, zawiera normatywną treść, która powinna być wypełniona w decyzji o warunkach zabudowy. Jego wykładnia gramatyczna nakazuje jednoznacznie przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem określonego w rozporządzeniu nazewnictwa. Dlatego też zastąpienie pojęcia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pojęciem "wysokość zabudowy" należy uznać za niezgodne z przywołanym przepisem rozporządzenia. Ponadto niedopuszczalne jest określenie omawianej wysokości opisowym stwierdzeniem zawartym w kwestionowanej decyzji – "do IV kondygnacji nadziemnych, z utrzymaniem górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie nie przekraczającym linii gzymsu/okapu budynku mieszkalnego, usytuowanego na przyległej działce nr [...] ". Należy tę wysokość bowiem określić konkretnie w metrach (por. Wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Lu 643/10, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Mając na uwadze powyższe trzeba pamiętać, że określenie konkretnych wymagań również w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków zapewniających harmonijny krajobraz.
W końcu wskazać należy, iż w myśl 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachowej) ustala się odpowiednio do geometrii dachów na obszarze analizowanym. Tymczasem w sporządzonej analizie wskazano, iż budynek może mieć "przekrycie płaskie wielopoziomowe". Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu jedynie, że zabudowa w obszarze analizowanym prezentuje w większości przykrycia płaskie, z nielicznie występującymi zadaszeniami o spadkach do 30%. Jednak ani jeden, ani drugi organ, nie wyjaśnił, na czym ma polegać "przykrycie płaskie wielopoziomowe". Oznacza to, iż decyzja, wbrew wymaganiom rozporządzenia, nie określiła konkretnych wymagań w tym zakresie.
Wszystkie przedstawione okoliczności potwierdzają, że organy obu instancji wydały decyzje bez dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy tj. z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 kpa. Naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a dokładne i rzetelne zbadanie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności mogło doprowadzić organy orzekające do odmiennych ustaleń końcowych.
Konsekwencją wskazanych uchybień jest brak możliwości dokonania przez Sąd - na podstawie przedstawionego w sprawie materiału dowodowego - oceny czy zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa materialnego – art. 61 ustawy.
Ponadto art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) p.p.s.a. wyraźnie obliguje do uchylenia zaskarżonej decyzji jeżeli badając sprawę Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednym z naruszeń prawa, o których wyżej mowa jest przewidziana w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Okoliczność powyższa zachodzi również w omawianej sprawie.
Jak ustalił Sąd w oparciu o odpisy skrócone aktów zgonu spośród osób, które miały być stronami postępowania są: A. D. zmarła [...] grudnia 2007r. (tom I , k.195 akt sądowych), K. O. zmarła [...] czerwca 2006r. (tom II, k. 218 akt sądowych).
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji skierowanej do osoby nieżyjącej jest obarczone wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. Rolą organu bowiem było ustalenie następców prawnych zmarłej osoby, a następnie zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu i doręczenie decyzji (tak m. in. WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 195/09, "Wspólnota" 2010 nr 6 s. 26).
Zauważyć ubocznie należy, że skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej może być kwalifikowane, jako rażące naruszenie prawa i stanowić podstawy nieważności decyzji, na co wskazuje orzecznictwo sądowe (tak m. in. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia wyroku z dnia 10 września 2009 r. I SA/Wa 565/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Jednak skład orzekający w niniejszej sprawie skłania się do stanowiska, które uwzględnia potrzebę powtórnego przeprowadzenia postępowania i zapewnienia udziału w postępowaniu następcom prawnym osób, które byłyby stronami, gdyby żyły.
Mając na względzie przedstawiony stan rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 p.p.s.a Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach uzasadniają art. 200 oraz art. 205 par. 1 i 2 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni zawarte w treści uzasadnienia wskazania Sądu i na podstawie ponownie dokonanej oceny całokształtu sprawy wyda decyzję odpowiadającą wymogom prawa materialnego i procesowego. Ponadto organ ponownie ustali krąg stron postępowania.