II SA/Lu 794/08

II SA/Lu 794/08 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2009-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-12-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski /przewodniczący/
Jerzy Stelmasiak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta z dnia [...] r., nr [...].
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia znak: nakazującą J. G. rozbiórkę garażu metalowego zrealizowanego samowolnie na działce nr 106/11 przy ul. W. w Z.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 28 września 2007 r. organ I instancji ustalił, iż na działce nr 106/11, położonej przy ul. W. w Z. stanowiącej własność J. G. znajduje się garaż o wymiarach 5,07 x 3,02 m, zlokalizowany w odległości 0,90 m od granicy z działką T. i E. K. Przedmiotowy garaż został zrealizowany w 1988 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, na terenie, który zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w Z. w rejonie ulic W., L., R. zatwierdzonego Zarządzeniem nr 24 Prezydenta Miasta z dnia 23 grudnia 1977 r., obowiązującym w dacie budowy nie jest przeznaczony pod zabudowę. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę garażu.
Od powyższej decyzji odwołał się J. G. podnosząc, że zgodnie z pismem Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego i Ochrony Zabytków Urzędu Miasta z dnia 4 września 2007r. dopuszcza się istniejące tymczasowe wykorzystanie terenu do czasu wprowadzenia inwestycji o funkcji ustalonej w planie.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji wyjaśnił, że stosownie do art.37 ust.1 pkt.1 ustawy z dnia 1974r. Prawo budowlane organ zobowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie przepisami obowiązującymi w dacie budowy, gdy stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Organ odwoławczy wskazał, iż w okresie budowy garażu obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 16 listopada 1983 r., nr XVIII/92/83 (Dz. Urz. Woj. Zamojskiego Nr 9, poz. 37 z dnia 20 grudnia 1983 r.), zgodnie z którym teren na którym położona jest działka nr 106/11 przeznaczony był pod usługi (symbol X.35.UI). Z tego powodu organy zobligowane były do nakazania rozbiórki omawianego garażu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października1974 r.
Organ wyjaśnił również, iż na wniosek zainteresowanego w sprawie może być przeprowadzone odrębne postępowanie na podstawie art. 39 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. w sprawie odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki na oznaczony czas i zezwolenia na czasowe wykorzystanie obiektu budowlanego.
Od decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł J. G.
Zarzucając naruszenie :
I. istotnych interesów skarżącego oraz biurokratyczne załatwienie sprawy poprzez wydanie 15 decyzji dotyczących rozbiórki, w sytuacji gdy dotyczą one tylko jednego przedmiotu – garaży metalowych
II. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w wyniku której uznano, ze metalowe garaże, nie związane trwale z gruntem, stanowią obiekt budowlany
III. art. 7, art. 8 i art. 77 K.p.a. z uwagi na nienależyte wykonywanie zadań przez organy administracji, które wbrew obowiązkowi nie zgromadziły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, bowiem nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego mając na względzie interes społeczny słuszny interes obywateli i nie powołały biegłego z zakresu budownictwa
wnosił o jej uchylenie lub zmianę poprzez nie orzekanie rozbiórki.
W skardze podkreślono , że stosownie do art.1 ustawy prawo budowlane ustawa ta ma zastosowanie do obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącego orzekające w sprawie organy błędnie jednak uznały za obiekt budowlany także garaż metalowy. Dokonując analizy zawartych w powołanej ustawie definicji budynku, budowli i obiektu malej architektury skarżący dowodził, że garaż, jako nie związany z gruntem, nie posiadający fundamentów, pozbawiony cech trwałości, nie służący kultowi religijnemu, nie wchodzący w skład architektury ogrodowej ani nie służący rekreacji czy utrzymaniu porządku nie może zostać zaliczony do żadnej z tych kategorii. Wobec powyższego, jak utrzymywał skarżący, nie było żadnych podstaw do nakazywania jego rozbiórki, a jeśli organy uważały inaczej, należało powołać biegłego, który miałby dokonać oceny charakteru garażu, jego struktury i sposobu wzniesienia. Odstąpienie od tej czynności skarżący potraktował jako naruszenie zaufania obywatela do organów państwa. Wskazał ponadto, że wydanie 15 decyzji nakazujących rozbiórkę zamiast jednej, naraziło go na dodatkowe koszty konsultacji prawniczych oraz zabrało czas, jaki musiał przeznaczyć na odebranie i zapoznanie się z kolejnymi decyzjami.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowy garaż został wybudowany w 1988r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) roboty budowlane - z wyjątkiem rozbiórek, - można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Pojęcie "robót budowlanych" zostało ustawowo zdefiniowane w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez roboty budowlane rozumiało się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Z kolei art.2 ust. 1 stanowił, że przez obiekty budowlane rozumie się stałe i tymczasowe budynki lub inne stałe i tymczasowe budowle, jak mosty, budowle ziemne, tunele, drogi, linie kolejowe, sieci energetyczne i telekomunikacyjne, budowle hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, ściany oporowe, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, stanowiące całość techniczno-użytkową, wyposażoną w instalacje i urządzenia niezbędne do spełniania przeznaczonych im funkcji. Powołane przepisy pozwalają zatem na wniosek, że prawo budowlane przyjęło jako generalną zasadę, iż roboty budowlane, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, mogły być rozpoczęte dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Ustawodawca dopuścił natomiast możliwość odstąpienia od tej zasady w odniesieniu do robót budowlanych zwolnionych, z uzasadnionych przyczyn, od obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, do których określenia upoważnił właściwego ministra w drodze rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 prawa budowlanego. Rozporządzenie wykonawcze zatem miało przedmiotowo normatywnie określić "rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę".
Wydane m.in. na podstawie powyższego upoważnienia ustawowego rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48) wymieniło w § 19 ust. 1 i § 44 ust. 1 roboty budowlane wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, jak również w § 19 ust. 2 i 3 oraz § 44 ust. 2 i a contrario w § 19 ust. 1 pkt. 1 roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę. Jak zauważył Sąd Najwyższy ( uchwała z dnia 26 września 1990r. III AZP 3/90 OSNC 1991/1/2 ) analiza powołanego rozporządzenia wykazuje, że nie zawierało ono zupełnego wyliczenia zarówno robót budowlanych, wymagających pozwolenia budowlanego, jak również robót, które mogły być rozpoczęte bez uprzedniego uzyskania tego pozwolenia. Dlatego pozytywne wyszczególnienie robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, należało traktować jako niewyczerpującą egzemplifikację robót budowlanych, o których mowa w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego oraz konkretyzację art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, zawierającego ogólne określenie pojęcia robót budowlanych. Zdaniem Sądu Najwyższego taki sposób wykonania upoważnienia ustawowego z art. 28 ust. 4 prawa budowlanego z jednej strony usuwał wątpliwości, czy określona robota budowlana mieści się lub nie w szerokim pojęciu robót budowlanych, zawartym w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego, a z drugiej strony utrudniał właściwe zakwalifikowanie robót budowlanych, które nie zostały zaliczone w tym rozporządzeniu do żadnej z powyższych grup robót budowlanych, choć są robotami budowlanymi w szerokim znaczeniu, zawartym w art. 2 ust. 3 prawa budowlanego i mieszczą się w rozumieniu robót budowlanych, wymienionych w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, a tym samym objęte są wymaganiem uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę przed rozpoczęciem ich wykonania.
Za takim rozwiązaniem omawianego zagadnienia prawnego przemawiała według Sądu konstrukcja art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego, z której wynikała ogólna zasada, że rozpoczęcie robót budowlanych wymagało pozwolenia na budowę, z wyjątkiem rodzajów robót zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określonych ustawowo lub w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 28 ust. 4 prawa budowlanego, który przewiduje wprowadzenie wyjątków od ogólnej reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 i 3 prawa budowlanego. Uzasadnione jest w tej sytuacji przekonanie, że na robotę budowlaną rozumianą jako budowa garażu blaszanego wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, skoro uprawniony do wykonania upoważnienia ustawowego właściwy naczelny organ administracji państwowej nie wymienił tego rodzaju roboty budowlanej w akcie wykonawczym do ustawy wśród robót budowlanych, zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, że bez znaczenia dla obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę garażu pozostaje w tej sytuacji kwestia jego związania z gruntem, skoro przepisy wspomnianego rozporządzenia wskazują przypadki, w jakich uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest konieczne, a żaden z nich w sprawie nie zachodzi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że garaż blaszany jest obiektem budowlanym ( por. też wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2008r. II SA/Ol 956/07 LEX 437625, wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007r. II OSK 1443/06 Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2008r. II OSK 1792/06 Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2006r. II OSK 923/05 LEX 307411 , wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2003r. IV SA 2977/01 nie publ.).
Brak zatem legitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem obligował organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, a w razie konieczności także do wydania nakazu jej rozbiórki. Podstawą materialnoprawną wydanego nakazu rozbiórki był przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. ). Przepis ten miał zastosowanie w sprawie z uwagi na treść art.103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( jedn. tekst Dz.U z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zmianami ) zgodnie z którym art. 48 ustawy dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organy nadzoru budowlanego obu instancji przyjęły, że decydujące znaczenie dla zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. ma stwierdzenie, że teren na którym zrealizowano przedmiotowy garaż nie był przeznaczony pod zabudowę w świetle obowiązującego w dacie budowy obiektu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. z dnia 16 listopada 1983 r., nr XVIII/92/83. Zdaniem Sądu ocena ta nie może zostać uznana za trafną. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w przepisie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, to jednak przesłanka określona w punkcie 1 tego przepisu została sformułowana w czasie teraźniejszym. Wobec tego należy przyjąć, iż zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na postawienie tezy, iż skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Podkreślić przy tym należy, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymaga pozwolenia na budowę (tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy), a inną kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Powyższej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nie przeczy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazujący stosować przepisy dotychczasowe, albowiem przez przepisy dotychczasowe w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, nie zaś przepisy o planowaniu przestrzennym. Określona w art. 37 ust.1 pkt.1 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanka przymusowej rozbiórki, dotycząca położenia obiektu budowlanego na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę - powinna wystąpić w okresie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nakazu rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego powinien ustalić przeznaczenie terenu na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania według przepisów o planowaniu przestrzennym, a także ustaleń miejscowego planu przestrzennego, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ. Wartością bowiem przy próbach legalizacji samowoli budowlanej winien być nie ład przestrzenny terenu na którym wzniesiony był przedmiotowy obiekt, który miał zapewnić miejscowy plan zagospodarowania terenu wówczas obowiązujący, ale taki lad przestrzenny i sposób zagospodarowania przestrzeni określony w przepisach aktualnie obowiązujących na danym terenie – miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jak i w przepisach ustawowych ( wyroki NSA z dnia 22 stycznia 2009r. II OSK 3/08, II OSK 4/08, II OSK 5/08 Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1318/2006 LEX nr 347963, wyrok z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1454/06 Centralna Baza Orzecznictwa Sądów Administracyjnych, wyrok z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1893/06 LEX Polonica nr 1967336). Dla konsekwencji prawnych samowoli budowlanej powstałej w czasie obowiązywania ustawy prawa budowlanego z 1974r. konieczne jest zatem ustalenie, czy w aktualnym stanie prawnym teren , na którym znajduje się nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany jest przeznaczony pod zabudowę lub pod zabudowę danego rodzaju. Dopiero stwierdzenie, że aktualne regulacje prawne nie dopuszczają na danym terenie lokalizacji takiego rodzaju zabudowy, jak ta, która powstała w warunkach samowoli budowlanej przed dniem 1 stycznia 1995r. spowoduje konieczność przyjęcia, że zachodzą przesłanki nakazu rozbiórki w oparciu o art. 37 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego z 1974r. Treść zaskarżonej decyzji jasno wskazuje, że okoliczność ta nie była w ogóle rozważana przez organy rozpoznające sprawę, które skupiły się na badaniu zgodności usytuowania garażu z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. z dnia 16 listopada 1983 r. Stąd też nakazanie rozbiórki garażu uznać należało za przedwczesne.
Z tego względu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 wspomnianej ustawy.