II SA/Lu 791/22

II SA/Lu 791/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Marcin Małek
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 § 1 pkt 2;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 61 ust.1 pkt 1; w zw. z art. 59;
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2023 r. sprawy ze skargi H. C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 19 września 2022 r., nr SKO.41/2472/LI/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 19 września 2022 r., znak: SKO.41/2472/LI/2022, wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej u.p.z.p.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 308/21 z 6 maja 2021 r., znak: AB-LA-II.6730.1.28.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej z miejscami parkingowymi na działkach nr [...] i [...], położonych w L. przy ul. K.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
Po rozpatrzeniu wniosku H. C. sp. z o.o. organ I instancji decyzją z 6 maja 2021 r., znak: AB-LA-II.6730.1.28.2021 ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej z miejscami parkingowymi na działkach nr [...] i [...], położonych w L. przy ul. K.
Organ pierwszej instancji ustalił wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 81,6% oraz udział powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie minimum 10%. Szerokości elewacji frontowej budynków nie wyznaczono, wskazując że dla budynków projektowanych nie ogranicza się, a dla istniejącego pozostawia się bez zmian oprócz zwiększenia szerokości budynku wynikającej z konieczności spełniania warunków technicznych lub wymogów konstrukcyjnych. W decyzji wskazano ponadto, że elewacja frontowa projektowanych budynków nie może być jednolita. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (północno-zachodniej), jej gzymsu, okapu lub attyki dla budynków projektowanych ustalono, że powinna wynosić do 208.3 m n.p.m., a budynku istniejącego - bez zmian (z uwzględnieniem rozbiórki klatki schodowej). Dopuszczono wyniesienie ponad wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ścian budynków projektowanych do wysokości ograniczonej płaszczyzną wyznaczoną przez wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicę. W zakresie geometrii dachów określono, że dachy budynków projektowanych o nachyleniu połaci od 19° do 35°; dopuszczono dachy płaskie (o nachyleniu do 15°) dla nie więcej niż 50% powierzchni dachów (tarasy nie są traktowane jako dachy), przy czym w widoku od wschodu i północy powinny dominować dachy strome; dach budynku istniejącego - z uwzględnieniem rozbiórki klatki schodowej i rozbudowy nadbudówki ostatniej kondygnacji o pomieszczenia i instalacje wynikające ze zmiany funkcji budynku, bez zwiększenia wysokości - bez zmian; dla budynku istniejącego i budynków projektowanych dopuszczono dachy zielone. Dla określenia maksymalnej wysokości budynków projektowanych wyznaczono 4 strefy wydzielone przez linię równoległą do ul. K. na przedłużeniu ściany różnicującej wysokości kamienicy Ś. oznaczoną w załączniku nr 1 do decyzji cyframi 1, 2, 3 oraz linię równoległą do zachodniej elewacji budynku K. w odległości 40 m od niej oznaczoną cyframi 4, 2, 5; w strefie 4-A-3-2 wysokość ta nie może przekraczać wysokości nadbudówki budynku K., tj. 213,7 m n.p.m.; w strefie 3-B-5-2 powinna być niższa od wyżej wymienionej o 1,7 m, tj. nie może przekraczać wysokości 212,0 m n.p.m. z uwzględnieniem opisanej wyżej maksymalnej wysokości elewacji frontowej; w strefie 2-5-D-l wysokość ta nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 2-5 na rzędnej 212,0 m n.p.m. i kalenicę kamienicy Ś. na rzędnej 200,2 m n.p.m. z uwzględnieniem wysokości elewacji frontowej; w strefie 4-2-1-G-H nie może przekraczać płaszczyzny wyznaczonej przez linię 4-2 na rzędnej 213,7 m n.p.m. i poziom komina kamienicy Ś. na rzędnej 206.3 m n.p.m.. Organ wskazał ponadto, że wysokość budynku istniejącego bez zmian. W decyzji dopuszczono lokalne zwiększenie wyżej opisanej wysokości projektowanej zabudowy o kominy, elementy infrastruktury technicznej itp. nie więcej niż o 1,5 m na łącznej powierzchni nie przekraczającej 15% powierzchni zabudowy. Ponadto organ wyznaczył minimalną szerokość pasa drogowego drogi wewnętrznej na 10 m oraz dopuścił pod pasem drogowym lokalizację kondygnacji podziemnych projektowanych budynków a nad pasem drogowym nadziemnych kondygnacji projektowanych budynków, z zachowaniem prześwitu zgodnie z obowiązującymi przepisami. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. K. na warunkach uzgodnionych z Zarządem Dróg i Mostów w L. Organ zaznaczył również, że w toku postępowania administracyjnego dokonano uzgodnień z Zarządem Dróg i Mostów w L., Marszałkiem Województwa L. i Miejskim Konserwatorem Zabytków. W konkluzji uzasadnienia decyzji stwierdzono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne na omawianej działce nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi i spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.
Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania, w związku z tym nie była kontrolowana w toku instancji - stała się ostateczna oraz prawomocna.
Pismem z 23 maja 2022 r. Fundacja W. w L. wniosła o wszczęcie przez Kolegium z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 6 maja 2021 r., znak: AB-LA- II.6730.1.28.2021.
Postanowieniem z 5 lipca 2022 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji oraz dopuściło Fundację W. w L. do tego postępowania.
W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wskazało, że decyzja z 6 maja 2021 r. nr 308/21, znak: AB-LA- II.6730.1.28.2021 narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sposób rażący i tym samym należało stwierdzić jej nieważność. Kolegium wyjaśniło, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma znaczenie pierwszorzędne, a brak spełnienia tej przesłanki czyni bezcelowym odnoszenie się przez organ do innych warunków ustawionych przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1. Tylko łączne spełnienie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. daje podstawy do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Kolegium, organ I instancji w sposób właściwy wyznaczył obszar analizowany, przy czym w analizie tej nie dokonał badań dotyczących całego, prawidłowo wyznaczonego terenu. W ramach znajdującej się w aktach sprawy analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu (k.112-116) brak jest szczegółowych danych dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach znajdujących się w terenie analizowanym. Brak ten stanowi istotne naruszenie przepisów dotyczących wstępnego, planistycznego etapu inwestycyjnego. Uchybienie to nie daje możliwości potwierdzenia i zweryfikowania, czy wyznaczone przez organ parametry nowej zabudowy zostały określone prawidłowo, w odniesieniu do zastanego ładu przestrzennego. Co więcej, w zakresie wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki organ zdecydował się, bez szczegółowego uzasadnienia, ograniczyć ustalanie tego wskaźnika wyłącznie do części terenu analizowanego (kwartału wyznaczonego ul. Ś., Z. i S.). Organ ustalił wyłącznie dla wskazanego (ograniczonego) terenu, że wielkość powierzchni zabudowy zawiera się w przedziale od 26,5% do 91,4%, a średnio wynosi 55,3%. Równocześnie zezwolił na zabudowę w stosunku do powierzchni działki na poziomie 81,6% (znacznie powyżej średniej), powołując się na analogię do wcześniej wydanych decyzji o warunkach zabudowy dla terenu inwestycji. Decyzja w części dotyczącej ustalenia wielkości powierzchni zabudowy nie została należycie uzasadniona, w samym uzasadnieniu decyzji brak jest jakiejkolwiek argumentacji świadczącej o prawidłowości działania organu I instancji. Przy czym ocena tego wskaźnika na podstawie materiału dowodowego jest niemożliwa. Działanie organu I instancji w tym zakresie należy uznać za arbitralne i zasadniczo błędne. Konieczne jest podkreślenie, że wskaźnik intensywności zabudowy ma istotne znaczenie z uwagi na lokalizację całego zamierzenia inwestycyjnego obejmującą ścisłe centrum miasta.
Zdaniem Kolegium, wniosek o rażącym naruszeniu prawa przy ustaleniu parametrów nowej zabudowy, a w konsekwencji istotnym naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa, wypływa wprost z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej. Nie tylko ustalona w analizie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia, ale też wbrew wyraźnej treści § 6 ust. 1 rozporządzenia (Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%.), w decyzji nie ustalono szerokości elewacji frontowej dla projektowanych budynków. W zakresie tego wskaźnika w decyzji wskazano, "nie ogranicza się" oraz "bez zmian", ponadto wskazując, że elewacja frontowa projektowanych budynków nie może być jednolita. Organ nie odniósł się ponadto do wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, zawężając rozważania do wskazanego kwartału wyznaczonego ul. Ś., Z. i S.
W analizie urbanistycznej oraz decyzji nie wyjaśniono również w odniesieniu do jakich parametrów występujących w obszarze analizowanych ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 10%. Brak jest w analizie wykazania, aby taki udział powierzchni biologicznie czynnej znajdował analogię w terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją.
O rażącym naruszeniu prawa świadczy również brak w analizie urbanistycznej określenia wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co uniemożliwia jakąkolwiek ocenę prawidłowości określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W decyzji wskazano, że wysokość ta dla projektowanych budynków powinna wynosić do 208.3 m n.p.m., a budynku istniejącego bez zmian. Jednakże taki sposób wyznaczenia tego wskaźnika nie znajduje żadnego uzasadnienia w sporządzonej w sprawie analizie lub uzasadnieniu decyzji. W analizie nie wskazano, jaka jest wysokość zabudowy na działkach sąsiednich i czy rzeczywiście projektowana inwestycja będzie tworzyła harmonijną całość z istniejącą zabudową, co stanowi poważne naruszenie przepisów rozporządzenia. W tabeli (stanowiącej część analizy urbanistycznej) przedstawiającej wskaźniki zabudowy na wybranych działkach sąsiednich zabrakło wskazania wysokości istniejącej zabudowy. Zwrócił na to uwagę WSA w Lublinie w wyroku z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Lu 850/21, w którym szczegółowo wskazano na szereg nieprawidłowości w zakresie ustalenia wysokości projektowanych budynków przy ul. K.
Kolegium wskazało, że zgodnie § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Sąd podkreślił, że w tabeli obliczenia wskaźników zabudowy nie umieszczono danych pozwalających na ustalenie wspomnianego wskaźnika. Sam autor analizy opisując budynki znajdujące się w obszarze analizowanym podał jedynie ilość ich kondygnacji. Z kolei we wniosku wysokość budynku A opisano na 22,6 m i VI kondygnacji, budynku B na 22,6 m i VII kondygnacji i budynku C na 15,7 m i V kondygnacji. W analizie natomiast podano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki projektowanych budynków wyznaczono na przedłużeniu górnej krawędzi attyki budynku K. oraz kamienic w południowej pierzei ul. K. na poziomie 208,3 m. n.p.m., dla budynku istniejącego bez zmian. Ustalono również, że wysokość elewacji frontowej projektowanych budynków od ulicy K. nie powinna przekroczyć 208,3 m n.p.m. Jednocześnie jednak dopuszczono wyniesienie ponad ten poziom ścian do wysokości ograniczonej płaszczyzną wyznaczoną przez wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicę. Zapis ten potwierdza, że wspomniane 208.3 m n.p.m. w istocie może być w każdym razie pomijany. Potwierdzeniem tego wniosku jest wyznaczenie przez autora analizy 4 stref dla ustalenia maksymalnej wysokości budynków projektowanych wydzielonych przez linie równoległe do ulicy K. i Ś., które wynoszą 213,7 m n.p.m., 212 m n.p.m., 200,2 m n.p.m. i ponownie 213,7 m n.p.m. Nie wiadomo zatem, które wartości autor analizy uważa za obowiązujące. Trzeba przy tym zauważyć, co resztą zostało podane także w analizie, że według § 7 ust. 2 rozporządzenia wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Prawdą jest. że w orzecznictwie wskazuje się. że parametry nowej zabudowy nie muszą być określone wyłącznie konkretną liczbą. Mogą być również określone poprzez wskazanie ich dolnej i górnej granicy, gdyż taki sposób określenia wielkości danego parametru jest na tyle precyzyjny, że jest wiążący dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W równym stopniu pogląd ten odnosi się do określenia wielkości poszczególnych parametrów nowej zabudowy za pomocą użycia zwrotu "około". Rozporządzenie nie przewiduje jednak możliwości ustalenia wysokości budynków za pomocą rzędnych w m n.p.m. Co więcej, dopuszczono lokalnie dodatkowe zwiększenie wyżej opisanych wysokości budynków o kominy, elementy infrastruktury technicznej itp. nie więcej niż o 1,5 na łącznej powierzchni nie przekraczającej 15% powierzchni zabudowy, co oznacza możliwość dodatkowego zwiększenia wysokości nowej zabudowy. Tymczasem w analizie wskazano, że znajdujące się w obszarze analizowanym budynki mieszkalne mają wysokość od I - IV kondygnacji. Jedynym budynkiem V-kondygnacyjnym od strony północnej jest budynek Samodzielnego Szpitala Klinicznego nr 1, a w dalszej odległości, nie bardzo wiadomo jakiej, IV-V kondygnacyjny budynek mieszkalno-usługowy z podziemnym garażem. Jedynymi budynkami VI kondygnacyjnymi są natomiast Liceum Unii Lubelskiej i Biblioteki Ł., określone zresztą w analizie jako położone w dalszej odległości. Nie jest jasne, czy także przy ustalaniu tego parametru obszar analizowany został ograniczony, tak jak w przypadku innych wskaźników, do działek znajdujących się w kwartale ograniczonym ulicami Ś., Z. i S. Zupełnie niezrozumiałe, a również nieprawidłowe było ustalenie wysokości budynków na podstawie tak wysokich rzędnych, przy tym bez podania konkretnych wysokości. Pominięcie parametrów zagospodarowania działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie terenu planowanej inwestycji, jako wyjątek od zasady, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy przemawiają za tym konkretne wymagania ładu przestrzennego czy inne normatywne przesłanki. Pojęcie "działka sąsiednia" zawarte w powyższym przepisie ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany" i oznacza bliskie sąsiedztwo. Dlatego ustalenie wysokości budynków zgodnie z wnioskiem inwestora wymagało szczegółowego uzasadnienia zarówno w analizie, jak i w decyzjach organów orzekających, co nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Dokonana przez Kolegium analiza sprawy daje pełne podstawy do uznania, że decyzja z dnia 6 maja 2021 r. w sposób rażący narusza wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium, dowolność w analizie urbanistycznej, brak uzasadniania decyzji, w tym w szczególności brak uzasadniania odstępstw od średnich, zastanych parametrów zabudowy, ograniczanie zakresu analizy do mniejszego obszaru niż niezbędne minimum określone w rozporządzeniu świadczą o spełnieniu kwalifikowanej przesłanki rażącego naruszenia prawa określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w niniejszej sprawie.
Skargę na powyższą decyzję wniosła H. C. spółka z o.o. z siedzibą w L., zarzucając:
1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z 6 maja 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, podczas gdy o uznaniu naruszenia prawa za rażące decyduje tylko kardynalne naruszenie przepisów prawa, a tego nie można dopatrzeć się w decyzji nr 308/21 o ustaleniu warunków zabudowy;
2) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak faktycznego rozważenia okoliczności sprawy i przyjęcie, że wydając decyzję z dnia 6 maja 2021 r., organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa i to w postaci kwalifikowanej uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy do naruszenia prawa nie doszło nawet w postaci niekwalifikowanej, tj. uzasadniającej uchylenie decyzji;
3) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1-4, § 8, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że organ I instancji poprzez braki w uzasadnieniu decyzji i dowolność w analizie urbanistycznej złamał zasadę dobrego sąsiedztwa oraz ład przestrzenny występujący na działkach sąsiednich, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło.
Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi podniesiono, że Kolegium błędnie uznało, że dla zamierzonej inwestycji ustalono cechy i parametry, które nie kontynuują cech i parametrów zabudowy występującej w obszarze analizowanym. W szczególności Kolegium błędnie przyjęło, że przyjęte przez organ instancji parametry zabudowy zostały ustalone w sposób wadliwy, gdyż nie są to średnie wartości występujące na obszarze analizowanym, a odstępstwo od tej reguły powinno być wyjątkiem, bowiem parametry dla przedmiotowej inwestycji nie zostały ustalone do wartości najwyższych (maksymalnych/granicznych) występujących na obszarze analizowanym mieszczą się w przedziale wartości poszczególnych wskaźników, a żaden z parametrów nowej inwestycji nie jest mniejszy od najniższego ani większy od najwyższego ze wskazanych parametrów istniejącej już zabudowy. Błędnie uznano również, że organ, dokonując odstępstwa od ogólnej zasady ustalania średnich parametrów zabudowy, nie uzasadnił powyższego odstępstwa gdyż w załączniku nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji wyczerpująco i przekonująco uzasadnił przyjęte parametry w odniesieniu do przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, jak również, mając na względzie wcześniej wydane decyzje o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki.
Niedostrzeżenie faktu, że przedmiotowy teren charakteryzuje się zróżnicowanym ukształtowaniem przełożyło się na stwierdzenie, że w decyzji o warunkach zabudowy określono bezzasadnie współczynnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 10%. Kolegium zarzuciło organowi I instancji brak analizy sąsiednich nieruchomości w tym zakresie, podczas gdy np. nieruchomość przy ul. Ś. jest w całości zabudowana i pokryta kostką, co powoduje, że współczynnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 0%. Podobny stan ma miejsce na nieruchomości przy ul. Ś., gdzie współczynnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 0%. Na innych nieruchomościach o funkcji mieszkaniowych wokół terenu inwestycji, np. przy ul. Ś., ul. Ś., ul. K., ul. K., ul. K., współczynnik powierzchni biologicznie czynnej podobnie wynosi 0%. W przedmiotowej sprawie mamy zatem do czynienia ze zwartą zabudową mieszkaniową śródmiejską z usługami w parterze. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, fakt sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej przez uprawnionego projektanta, jak również stan nieruchomości w obszarze analizowanym pozbawionych nawet w minimalnym stopniu powyższego współczynnika, potwierdzają, że realizacja współczynnika na poziomie 10% powierzchni zwiększy na tym terenie per saldo możliwości wegetacyjne roślin. Okoliczność ta w ogóle nie została wzięta pod uwagę przez SKO, które wyraziło wątpliwości co do klarowności uzasadnienia organu I instancji w tym zakresie. Powód ten nie może być jednak wystarczający dla stwierdzenia nieważności decyzji.
Ponadto Kolegium wskazało na nieprawidłowości ustalenia współczynnika intensywności zabudowy na poziomie 81,6%. Tymczasem arytmetycznie wyliczony współczynnik dla analizowanego obszaru jest niższy niż ustalony w decyzji o warunkach zabudowy. Wniosek inwestora zawierający wstępną koncepcję zabudowy zakładał znacznie mniejszy współczynnik intensywności zabudowy – ok. 50%. W tym miejscu wypada podkreślić, że określone parametry techniczne przyszłej inwestycji mają charakter maksymalny (bądź minimalny - w zależności od współczynnika). Na etapie sporządzenia projektu architektoniczno-budowlanego i ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę oprócz spełnienia warunków technicznych opisanych w decyzji o warunkach zabudowy inwestor musi również spełnić liczne ograniczenia wynikające ze specyfiki warunków technicznych dotyczących konkretnie zaprojektowanej inwestycji - przepisów ppoż, wskaźnika czasu naturalnego naświetlenia oraz wskaźnika przesłaniania. Wypada wyjaśnić, że przyjęta w koncepcji zabudowy skala budynków - odpowiadająca sąsiadującej zabudowie na ul. K. i Z. - wysokość elewacji do poziomu 208,30 czyli 15-16 m. od poziomu terenu oraz wysokości kalenicy na poziomie 212-213,7 m. czyli 20-21 m. przy spadku i dachów 19-35 st. oznacza, że planowane budynki są średniowysokie i wymagają zapewnienia dojazdu straży pożarnej, odległości między budynkami min. 12 m., czasu naświetlania co najmniej 1,5 h dla mieszkań wielopokojowych oraz spełnienia warunków braku przesłaniania dla zabudowy śródmiejskiej. Spełnienie powyższych warunków powoduje, że współczynnik intensywności zabudowy w istocie nie przekroczy 50-55% powierzchni terenu, jak określono to we wniosku inwestora. Sformułowany w decyzji warunkach zabudowy współczynnik 81,6% wynikał z wcześniejszych ustaleń dla tego terenu wydanych w 2016 r. dla innego inwestora, który zakładał niską zabudowę, dla której wymogi ppoż i naświetlenia umożliwiają gęstszą zabudowę, ale istotnie niższą - poniżej 12 lub max. 4- kondygnacyjną. Organ, ustalając współczynnik 81,6%, nie chciał zapewne pozbawiać inwestora możliwości zaprojektowania niskiej zabudowy w przypadku, gdyby inwestor doszedł do wniosku, że istniejący budynek stomatologii byłby wyburzony (chociażby ze względu na stan techniczny budynku).
Zdaniem skarżącej, decyzja o warunkach zabudowy w sposób bardzo obszerny i precyzyjny określa wysokości elewacji i samych budynków Wyznaczone płaszczyzny ograniczające wysokości budynków wynikają z analiz widokowych od strony zachodniej - ulicy Ś. Płaszczyzny wyznaczone są w odniesieniu do kalenic budynków przy ul. Ś., która wspina się w kierunku ul. Z. Teren wokół inwestycji, a szczególnie ul. Ś., ma zróżnicowane poziomy wynikające z ukształtowania terenu i stąd kalenice budynków są na różnych poziomach. Analiza treści decyzji SKO prowadzi do wniosku, że organ II instancji najwyraźniej nie zrozumiał fachowej terminologii i metody przyjętych zapisów decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. Z powodu zróżnicowania w ukształtowaniu terenu organ I instancji ustalił poziom elewacji w sposób jednoznaczny, niezależnie od poziomów terenu, chcąc zapewnić odniesienie do wysokości kamienic przy ulicy K. w sposób bezwzględny a nie dowolny czy celowo umożliwiający pominiecie określonego parametru w procesie inwestycyjnym. SKO dokonało zatem co najmniej nieuprawnionej nadinterpretacji powyższych wskazań organu i jednocześnie pomyliło pojęcie wysokości elewacji z wysokością budynku - czyli jego kalenicy dla dachów spadzistych, które są narzucone warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Wyznaczone płaszczyzny pochylone w stronę ul. Ś. zaczynają się na kalenicach istniejących tam budynków i wznoszą się w stronę al. S. i płaszczyzny te w sposób jednoznaczny ograniczają wysokość budynków podczas gdy wysokość elewacji jest stała. Oznacza to, że ilość kondygnacji w projektowanych budynkach nie może przekroczyć 5, gdyż elewacje nie mogą mieć więcej niż 15-16 m, co wynika z poziomu terenu, a wysokość dachu jest ograniczona płaszczyzną i spadkiem dachu 19-35 st. Sąd w tym zakresie całkowicie błędnie stwierdziło SKO, że "zupełnie niezrozumiałe, a również nieprawidłowe było ustalenie wysokości budynków na podstawie tak wysokich rzędnych, przy tym bez podania konkretnych wysokości". Jest to ocena całkowicie błędna, okoliczność zaś, że SKO uznało powyższe okoliczności i ustalenia organu za niezrozumiałe, nie może świadczyć o wadliwości decyzji. Innymi słowy, gdyby teren zamierzenia inwestycyjnego był płaski, możliwe byłoby ustalenie jednej wysokości kalenicy dachów bez operowania wysokościami bezwzględnymi odniesionymi do poziomu morza.
Zdaniem skarżącej, błędne ustalenia SKO w powyższym zakresie, a właściwie wyrażone przez SKO wątpliwości co do wystarczającej klarowności postanowień decyzji o warunkach zabudowy, nie kwalifikują jej jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a tym samym podlegającej stwierdzeniu nieważności. Zdaniem skarżącej, decyzja Kolegium zapadła z przekroczeniem zasad swobodnej oceny analizowanego materiału dowodowego, co przyczyniło się do pochopnych stwierdzeń SKO co do niewyjaśnienia czy wręcz braku uzasadnienia stanowiska organu I instancji w zakresie dopuszczalnych wskaźników (parametrów) przyszłej inwestycji budowlanej. Nawet, gdyby jednak uznać, że wszystkie podniesione przez SKO wątpliwości i dokonana na ich podstawie ocena jest słuszna, to nie stanowią one kwalifikowanej wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona albowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została we wszczętym z urzędu postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wprawdzie więc u podstaw zainicjowanego postępowania leżało zawiadomienie Fundacji W. z siedzibą w L. to jednak samo postępowanie zostało wszczęte przez Kolegium z urzędu (k.22 akt administracyjnych).
Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.").
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Lublin nr 308/21 z 6 maja 2021 r., znak: AB-LA-II.6730.1.28.2021 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny, budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami na parterze i garażami podziemnymi oraz budowie drogi wewnętrznej z miejscami parkingowymi na działkach nr [...] i [...], położonych w L. przy ul. K.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.
Stwierdzenie nieważności jest nadzwyczajnym środkiem wzruszenia decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym.
Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa jest wyjątkiem od wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji, zapewniającej stabilizację i pewność obrotu prawnego, co oznacza, że pojęcie to musi być interpretowane wąsko.
Trafnie zatem w orzecznictwie podkreśla się, że przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa, co oznacza, że nie każde naruszenie prawa stwierdzone w odniesieniu do rozstrzygnięcia organu administracji rodzi skutek nieważność, część naruszeń pozbawiona jest takiej wagi. Decyzja, nawet wydana z naruszeniem prawa, któremu nie możne przypisać cechy naruszenia rażącego, nie podlega stwierdzeniu nieważności. Rażące naruszenie to zwrot o charakterze wartościującym, który skutkuje koniecznością ewaluacji naruszeń w kategoriach ich doniosłości, oczywistości i wywoływanych skutków.
Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumie się naruszenie normy prawnej w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny, w sytuacji gdy decyzja wydana została wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie, a rażące naruszenie prawa musi mieć miejsce w momencie wydania decyzji.
Na wyjątkowy charakter instytucji stwierdzenia nieważności zwrócono także uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednakże analiza motywów jej wydania wskazuje, że okoliczność ta nie została należycie rozpatrzona przez orzekające w sprawie Kolegium.
O ile bowiem co do samej istoty sprawy zgodzić należy się ze stwierdzeniem, że decyzja z 6 maja 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa to jednak nie sposób podzielić wszystkich argumentów, które zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przemawiały za takim rozstrzygnięciem.
Przy ocenie większości tych okoliczności Kolegium pominęło bowiem to, że rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie, które w sposób oczywisty, wyraźny i bezsporny narusza normę prawną, co oznacza, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, a istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławczego zasadniczą wadliwość wydanej decyzji o warunkach zabudowy upatrywało w naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.
Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika zatem, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych tam warunków, przy czym warunek z pkt 1 dotyczy istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Spełnienie tego warunku nie budzi w sprawie żadnych wątpliwości albowiem oczywiste pozostaje, że w objętym analizie terenie istnieją dostępne z tej samej drogi publicznej nieruchomości, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Tak bowiem z samej analizy, jak i dla każdego mieszkańca L., oczywistym jest, że przy ul. K. istnieje zabudowa w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych nieruchomościami pozwalającymi na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, są właśnie budynki mieszkalne wielorodzinne.
Nie można zatem uznać, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przeciwnie, spełnienie wymienionej w niej przesłanki, nie budzi w sprawie wątpliwości.
Z uzasadnienie zaskarżonej decyzji wynika, że Kolegium oprócz naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zarzucało organowi I instancji wadliwości w zakresie określenia czterech parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, dotyczących: wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz wysokości budynków znajdujących się na obszarze analizowanym.
Wywodów tych nie można jednakże w całości zaaprobować z uwagi na brak cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Generalnie, wynikająca z przepisów rozporządzenie Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2021 r., poz. 2399), zasada wyznaczania wymagań dotyczących nowej zabudowy polega wyznaczeniu ich na podstawie średniej parametrów i wskaźników istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Jednocześnie rozporządzenie dopuszcza możliwość wyznaczenia ich w innych wielkościach, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.
Co do zasady zatem ustalenie parametrów i wskaźników nowej zabudowy w wartościach innych niż średnie z istniejącej zabudowy, nie stanowi w ogóle naruszenia prawa, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej.
Oczywiście otwartą kwestią pozostaje to na ile szczegółowo i precyzyjnie należy przedstawić w analizie i opartej na niej decyzji powody i uzasadnienie dla odstąpienia od wartości średnich.
Nie budzi przy tym wątpliwości, że precyzja, szczegółowość i rzetelność odstąpienia w decyzji o warunkach zabudowy od wartości średnich może i powinna być kontrolowana w postępowaniu odwoławczym, a więc w postępowaniu zwykłym.
Czym innym pozostaje jednak kontrola instancyjna w postępowaniu zwykłym, a czym innym weryfikacja decyzji ostatecznej w ramach postępowań nadzwyczajnych, do których należy także postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Ewentualne braki czy też niedoskonałości decyzji w zakresie jej należytego uzasadnienia nie powinny być postrzegane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, albowiem nie mają one cechy wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa materialnego.
Tak też w niniejszej sprawie organ w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy stwierdził, że: "Decyzja w części dotyczącej ustalenia wielkości powierzchni zabudowy nie został należy uzasadniona".
Wadliwości w zakresie należytego uzasadnienia decyzji nie powinny jednak być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podkreślić należy przy tym, że w sprawie nie było tak, by analiza i decyzja w ogóle pozbawione były w tej części jakiegokolwiek uzasadnienia, choć niewątpliwie uzasadnienie to było lakoniczne.
W analogiczny sposób należy ocenić także fakt ustalenia i odnoszenia się przez organ do wskaźników i parametrów jedynie z części terenu objętego analizą urbanistyczną, a mianowicie z kwartału wyznaczonego ulicami Ś., Z. i S.
Co do zasady średnia powierzchnia zabudowy powinna być wyliczana dla całej zabudowy istniejącej na obszarze objętym analizą.
Wynikająca z przepisów rozporządzenia możliwość ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy w wartościach innych niż średnie, sprawia jednak, że za dopuszczalne i zgodne z prawem należy uznać także określenie tych wielkości w inny sposób, o ile jest to uzasadnione wynikami analizy urbanistycznej.
W szczególności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się za prawnie dopuszczalne odwołanie się wyłącznie do parametrów znajdujących się w obszarze analizowanym budynków o określonej funkcji, takich jak przykładowo budynki mieszkaniowe wielorodzinne, czy budynki usługowe.
Organ w sporządzonej analizie i uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedstawił uzasadnienie takiego wyboru.
Odnosząc się do tego uzasadnienia wskazać należy, że istotnie przyjęty jako punkt odniesienia kwartał wyznaczony ulicami: Ś., Z. i S., stanowi zwarty i w miarę jednorodny obszar zabudowy śródmiejskiej, stanowiący pewną całość urbanistyczno-architektoniczną.
Nadto objęty analizą obszar zawiera niezwykle zróżnicowane formy zabudowy, nie stanowiące w całości analogii dla projektowanej inwestycji. Z jednej strony znajduje się na nim teren typowej zabudowy śródmiejskiej miasta położonego we wschodnich regionach Polski (kwartał wyznaczony ulicami Ś., Z. i S.), z drugiej strony zawiera się w nim w części także bardzo specyficzny obszar zabudowy Starego Miasta, jak też niezabudowany i wręcz urbanistycznie zaniedbany obszar Placu Ofiar Getta, a więc obszar wyznaczony ulicami L., Ś. i B.
Powyższe mogło stanowić uzasadnienie do przyjęcia w analizie jako punktu odniesienia do ustalenia parametrów i wskaźników nowej zabudowy wielkości ze ściśle określonego terenu, w tym w szczególności zaś z terenu kwartału wyznaczonego ulicami Ś., Z. i S.
Z całą zaś pewnością zawartego w analizie i uzasadnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzasadnienia konieczności oparcia się przy ustalaniu parametrów i wskaźników nowej zabudowy na zabudowie istniejącej w kwartale wyznaczonym ulicami Ś., Z. i S. nie można uznać za oczywiście wadliwe, co wyklucza możność kwalifikowania powyższego w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Uwagi te odnieść należy tak do kwestii ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jak i do pozostałych parametrów i wskaźników nowej zabudowy, w których odwoływano się do zabudowy istniejącej w kwartale wyznaczonym ulicami Ś., Z. i S.
W odniesieniu do zabudowy śródmieścia L. zauważyć należy, że w części jest to zabudowa o niewielkiej wartości architektoniczno-urbanistycznej. W stosunku do takiej zabudowy priorytetem powinna być jej zmiana, a nie zachowanie istniejącego układu zagospodarowania. Najlepszym przykładem takich terenów jest obszar położony u zbiegu ulic J. i W., a więc obszar ścisłego centrum L., gdzie istniejąca dotychczas zabudowa o charakterze gospodarczym, czy nawet wręcz stajennym, jest powoli zastępowana nowoczesną zabudową mieszkaniową i użytkową.
W kwestii ustalenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej zauważyć należy, że ani przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani normy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie regulują sposobu określania w decyzji o warunkach zabudowy udziału powierzchni biologicznie czynnej. W szczególności zaś rozporządzenie wykonawcze wśród podlegających ustalania parametrów i wskaźników zabudowy w ogóle nie wymienia powierzchni biologicznie czynnej. Regulacja z rozporządzenia wykonawczego odnosi się jedynie do intensywności wykorzystania terenu, a nie tego, jaka jego część ma pozostawać biologicznie czynna.
Częściowo kwestie te, w przypadku zabudowy wielorodzinnej, uregulowano w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 1225).
Co do zasady jednak rozporządzenie to ma zastosowania na etapie późniejszym niż ustalanie warunków zabudowy, a mianowicie na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym w orzecznictwie sądowym wskazuje się wręcz, że określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni działki objętej postępowaniem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi niezbędnego elementu takiej decyzji i co za tym idzie zarzut błędnego ustalenia tego parametru nie może być oceniany w kontekście naruszenia prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1652/17).
Kolegium w tym zakresie zarzuciło, że w analizie urbanistycznej oraz decyzji nie wyjaśniono również w odniesieniu do jakich parametrów występujących w obszarze analizowanych ustalono wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 10%. Brak jest w analizie wykazania, aby taki udział powierzchni biologicznie czynnej znajdował analogię w terenie sąsiadującym z planowaną inwestycją.
Skoro jednak w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak jest jakichkolwiek regulacji dotyczących sposobu ustalania takiego parametru zagospodarowania działki, jakim jest procent powierzchni biologicznie czynnej, to tym samym niedostatki decyzji w zakresie należytego uzasadnienia decyzji w tej części nie mogą być uznane za rażące naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ocenie Sądu błędnie Kolegium za naruszenie przepisów prawa uznało brak w analizie urbanistycznej określenia wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym, co według organu uniemożliwiało jakąkolwiek ocenę prawidłowości określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.
Po pierwsze zauważyć należy, że zgodnie z rozporządzeniem wykonawczym wyznacza się nie wysokość budynków, lecz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.
Po drugie i co istotniejsze wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy nie na podstawie średniej wysokości istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, lecz jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 6 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego).
W sprawie nie istniała więc w ogóle potrzeba ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla całej zabudowy istniejącej na działkach w obszarze analizowanym.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy należało bowiem wyznaczyć jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.
Analiza urbanistyczna i uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy wskazuje, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono w taki właśnie sposób. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono bowiem, że wartość tę wyznaczono na przedłużeniu górnej krawędzi attyki budynku K. (dz. [...]) oraz kamienic w południowej pierzei ul. K. na poziomie 208,3 m n.p.m.
Oczywiście pewną niedogodność stanowi tu to, że wysokość określono w miarach wysokości bezwzględnej danego obiektu na ziemi.
Po pierwsze jednak obowiązujące przepisy kwestii tej nie regulują i nie stanowią wprost, że wysokość, jako rodzaj odległości, powinna być określona wyłącznie w oparciu o metryczny system miar.
Po drugie i co istotniejsze także podanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w miarach wysokości bezwzględnej danego obiektu na ziemi również pozwala na określenie tego wskaźnika w sposób dokładny i niewątpliwie pewny.
Powyższych okoliczności nie powinno się więc oceniać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że te argumenty Kolegium nie mogły stanowić uzasadnionej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi przede wszystkim na brak cechy oczywistości w naruszeniu prawa.
Jak trafnie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2388/19 nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa.
W ocenie Sądu, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżoną decyzję stwierdzającą nieważność należy uznać za zgodną z prawem z uwagi na brak określenia w niej szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy w zakresie budynków projektowanych.
Z § 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że dotyczy ono również ustalania szerokości elewacji frontowej.
W § 6 rozporządzenia wykonawczego określono sposoby wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy.
Niewątpliwie więc w decyzji o warunkach zabudowy należy wyznaczyć szerokości elewacji frontowej projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Szerokość elewacji frontowej nowej zabudowy stanowi podstawy i przy tym obligatoryjny element decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W objętej postępowaniem nieważnościowym decyzji pierwszoinstancyjnej nie określono szerokości elewacji frontowej dla budynków projektowanych, wskazując jedynie, że szerokości tej nie ogranicza się.
W ocenie Sądu nieokreślenie w decyzji o warunkach zabudowy jednego z jej elementów obowiązkowych jakim dla budynków projektowanych była szerokość elewacji frontowej stanowi naruszenie przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego. Jest to przy tym naruszenie oczywiste, wyraźne i bezsporne, a więc rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak określenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy szerokości elewacji frontowej budynków projektowanych pozostaje przy tym w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego.
Z tego też względu należało uznać, że przedmiotowa decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co ostatecznie dawało podstawy do stwierdzenia jej nieważności.
W zakończeniu należy jeszcze raz podkreślić, że choć u podstaw zainicjowanego postępowania leżało zawiadomienie Fundacji W. z siedzibą w L. to jednak samo postępowanie zostało wszczęte przez Kolegium z urzędu. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Jest to okoliczność istotna albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela stanowiska organu oraz poglądu tutejszego Sądu wyrażonego w sprawie sygn. akt II SA/Lu 506/22, co do tego, że Fundacja W. może brać udział na prawach strony w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
W ocenie Sądu odwołanie się do tak ogólnych celów statutowych jak: "kontrola obywatelska instytucji publicznych", "zwiększenie udziału obywateli w sprawowaniu władzy", czy "zwiększenie przejrzystości i jawności w życiu publicznym", nie jest wystarczające do przyjęcia, że cele statutowe Fundacji W. obejmują również swoim zakresem wydawanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Pogląd taki, na tle szeroko rozumianych spraw dotyczących planowania i zagospodarowania przestrzennego wyrażał już w swoim orzecznictwie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 300/21 oraz aprobujące je postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II OZ 669/21).
W sytuacji jednak, gdy organ dopuścił Fundację W. do udziału w postępowaniu i prowadził z jej udziałem postępowania administracyjne, eliminowanie Fundacji W. z kręgu podmiotów uczestniczących w sprawie na etapie sądowej kontroli decyzji uznać należało za niedopuszczalne.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.