II SA/LU 786/20

II SA/Lu 786/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz
Grzegorz Grymuza /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1911/21 - Wyrok NSA z 2024-04-24
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7; art. 77 par. 1; art. 8; art. 80; art. 8 par. 1 i 2; art. 107 par. 3; art. 151 par. 1 pkt 2; art. 145 par. 1; art. 145a; art. 145aa;art. 145b; art. 64 par. 2; art. 7a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust.2;  art. 35 ust. 1 pkt 1; ; art. 71 ust. 1 pkt 1 i ust. 2;
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Tezy
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. 	Natomiast obowiązek organu architektoniczno-budowlanego związany ze sprawdzeniem kompletności projektu budowlanego oraz posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń uregulowany został w art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. W tym też trybie organ powinien zweryfikować czy inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganą  decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Stosowanie do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. 	O ile zatem uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanego przedsięwzięcia to musi zostać ona wydana przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyklucza możliwość wydania zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Ustalenia liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) powinno się dokonywać w oparciu o maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Przyjęcie przy ustalaniu liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) maksymalnej możliwej obsady inwentarza pozostaje przy tym jedynym realnym i miarodajnym rozwiązaniem, które gwarantuje możność ustalenia rzeczywistych i możliwych do wystąpienia negatywnych skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność. Ustalenie liczby DJP z odwołaniem się do liczby zwierząt faktycznie chowanych w obiektach w danym momencie, czy też liczby zwierząt deklarowanej przez inwestora, miałoby charakter dowolny i nie gwarantowałoby możliwości określenia maksymalnie możliwych w danych warunkach, a tym samym i prawnie najbardziej doniosłych, skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Ł. B. od decyzji Starosty L. z dnia [...]., znak: [...] odmawiającej uchylenia w trybie wznowienia postępowania decyzji z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. N., pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (stajni) z poddaszem usługowym, z instalacjami zewnętrznymi: energetyczną, gazową, wodociągową i kanalizacji sanitarnej z bezodpływowym zbiornikiem ścieków, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w S. K., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę j.w. i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (stajni) z poddaszem usługowym, instalacjami zewnętrznymi j.w., zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w S. , gm. [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:
Ł. B. wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2019 r. wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę j.w. Wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 ust. 5 i 6 Kpa podał, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, ponadto decyzja została wydana bez wymaganego prawem stanowiska innego organu. Pierwotnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (stajni), przy czym Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Starosta L. postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wznowił postępowanie w trybie art. 145 § 1 ust. 4 Kpa, a następnie decyzją z dnia 28 listopada 2019 r. w oparciu o art. 151 § 1 Kpa odmówił uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak: [...] ponownie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji wydał postanowienie z dnia 23 czerwca 2020 r. o wznowieniu postępowania w trybie art. 145 § 1 ust. 5 i 6 Kpa, rozszerzając zakres badania przedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę j.w.
W toku prowadzonego postępowania postanowieniem z dnia [...]. zobowiązano inwestora do przedstawienia aktualnego stanu łącznej obsady inwentarskiej w całym gospodarstwie rolnym, a w przypadku, gdyby obsada przekroczyła 40 dużych jednostek przeliczeniowych (DJP), do dołączenia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację powyższego przedsięwzięcia (zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.). Inwestor pismem z dnia 21 lipca 2020 r. poinformował, że w stajniach zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] nigdy nie została przekroczona obsada koni ponad 40 dużych jednostek przeliczeniowych. Podał również, że budowa nowej stajni nie zwiększy stanu inwentarza, ponieważ konie zostaną przeniesione ze starej stajni do nowo wybudowanej, a budynek starej stajni zostanie przeznaczony do przechowywania płodów rolnych.
Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] organ I instancji działając w trybie art. 151 § 1 Kpa odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę j.w. W uzasadnieniu decyzji wywiódł, że z danych przedstawionych w projekcie budowlanym oraz informacji zawartych w piśmie inwestora z dnia 21 lipca 2020 r. łączna obsada w całym gospodarstwie nie przekroczy liczby 32 koni, tj. 40 DJP - 21 koni w budynkach istniejących i 11 koni w nowo projektowanym obiekcie. Podkreślił, że inwestor planuje po zakończeniu budowy przenieść inwentarz z istniejącej stajni do nowo wybudowanej, w celu poprawy warunków inwentarza i to wola inwestora określa charakter, wielkość i przeznaczenie inwestycji. Starosta stwierdził, że organ nie ma prawa kwestionować i dokonywać weryfikacji obliczeń projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Organ zauważył, że ewentualne zwiększenie obsady inwentarza w gospodarstwie obliguje inwestora do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu.
Z orzeczeniem decyzji Starosty L. nie zgodził się Ł. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów ogólnych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 10 § 1 i art. 8 Kpa. Poinformował, że Starosta L. wydając decyzję z dnia [...] [...]. o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu nie dokonał rzetelnej analizy dotyczącej niezgodności pomiędzy stanem faktycznym ilości koni trzymanych przez inwestora a stanem, jaki wykazano w przedłożonej dokumentacji. Ł. B. zauważył, że inwestor w ramach prowadzonej działalności "S. P." oprócz budowanej stajni na podstawie decyzji z 2019 r. dysponuje jeszcze dwoma budynkami o tej samej funkcji i analiza obsady zwierząt powinna być kluczowa w celu weryfikacji założeń inwestora. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Starosty przedstawionym w uzasadnieniu decyzji, jakoby organ zatwierdzający projekt budowlany nie miał uprawnień do kwestionowania założeń inwestora i stwierdził, że zadaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest właśnie podjęcie z urzędu działań w celu rzetelnej weryfikacji tych założeń. Ł. B. zwrócił również uwagę na niespójność informacji zawartych w pismach M. N. z dnia 16 stycznia 2020 r. i 21 lipca 2020 r. Skarżący podniósł, że zgodnie z jego obliczeniami, po wybudowaniu zamierzonego przedsięwzięcia inwestor będzie dysponował 50 boksami dla koni (60 DJP).
Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych.
Organ odwoławczy wskazał, że Starosta L. wydając decyzję merytoryczną uznał, że wnioskodawca K. B. - właściciel sąsiedniej nieruchomości jest stroną postępowania i spełnił wymogi wynikające z art. 148 Kpa. Niezależnie od tego organ II instancji stwierdził, że okoliczności podane przez wnioskodawcę, tj. charakter inwestycji, sposób usytuowania projektowanego budynku i odległość między budynkiem mieszkalnym i budynkiem inwentarskim oraz generowane przez stajnię uciążliwości wynikające z hodowli koni i prowadzonej działalności gospodarczej przemawiają za uznaniem K. B. za stronę postępowania.
Wojewoda wskazał, że mając na uwadze zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowej oceny przez organ I instancji obsady zwierząt w budynkach zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...], dla oceny prawidłowości przeprowadzonej procedury w sprawie pozwolenia na budowę, przesądzające jest sprawdzenie ilości projektowanych boksów dla koni w istniejących obiektach zrealizowanych w oparciu o wcześniejsze decyzje Starosty L. oraz w budynku stajni objętym pozwoleniem z dnia [...] r. W świetle obowiązujących przepisów Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019 r. poz. 1396), procedurę oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza się tylko w przypadku inwestycji będących przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ww. ustawy, realizowanymi na podstawie decyzji wymienionych w art. 46 ust. 4 lub zgłoszeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 a tej ustawy. Rodzaje przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839). Zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a przywołanego rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) i mniejszej niż 210 DJP, jeżeli ta działalność będzie prowadzona w odległości mniejszej niż 210 m od:
- terenów lub gruntów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. mieszkaniowych, rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, rekreacyjno- wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone.
Jak wywiódł organ z powyższego wynika, że w przypadku przekroczenia progu 40 DJP (a więc obsady powyżej 33 koni) i lokalizacji inwestowanych działek w obszarze planistycznym MR przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego gminy [...] pod zabudowę (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. ze zmianami), należałoby wdrożyć postępowanie środowiskowe. Mając na uwadze brzmienie ww. przepisów, w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że istniejące budynki na działkach nr [...] i [...] zrealizowano w oparciu o następujące decyzje:
- budynek gospodarczy o wymiarach 16 m x 84 m zlokalizowany na działce nr [...] został zrealizowany w oparciu o decyzję Starosty L. z dnia [...] r., Nr [...] udzielającą J. C. pozwolenia na budowę ujeżdżalni koni. W projekcie nie przewidziano boksów dla koni;
- decyzją z dnia [...]., Nr [...] udzielono J. C. pozwolenia na budowę ujeżdżalni koni j.w. W projekcie przewidziano rozbudowę w.w. budynku ujeżdżalni w kierunku zachodnim o 12 m i w kierunku wschodnim o 30 m. Podano, że projektowana rozbudowa od strony zachodniej obejmuje boksy dla koni, a od strony wschodniej przedłużenie hali ujeżdżalni o 12,0 m i stanowiska (boksy) dla koni na długości 18,0 m. Na podstawie projektu budowlanego ustalono, że w rozbudowywanym obiekcie w sumie przewidziano 66 boksów dla koni. Natomiast w wyniku oględzin dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. w dniu 3 marca 2020 r. ustalono, że inwestor wykonał tylko rozbudowę od strony południowo-zachodniej, a sposób użytkowania obiektu jest zgodny z decyzją Starosty L. z dnia [...] r. Z zatwierdzonego projektu wynika zatem, że w pozostałej części obiektu przewidziano 42 boksy dla koni
- budynek gospodarczy usytuowany na działce nr [...] o wymiarach 11 m x 25 m został zrealizowany w oparciu o decyzję Starosty L. z dnia [...] r., nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N. pozwolenia na budowę stajni na działce nr [...] i [...]. W projekcie przewidziano 11 boksów dla koni.
- budynek na działce nr [...] o wymiarach 11 m x 25 m został zrealizowany w oparciu o decyzję Starosty L. z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N. pozwolenia na budowę budynku biegalni dla klaczy ze źrebiętami zlokalizowanego na działce nr [...]. W obiekcie nie przewidziano boksów dla koni.
- decyzją z dnia [...] r., Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania poddasza w istniejącym budynku inwentarskim (stajni) na funkcję mieszkalną jednorodzinną z czterema pokojami do prowadzenia działalności agroturystycznej w rodzinnym gospodarstwie rolnym na działkach nr [...] oraz [...] w S. K..
Organ podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą postępowanie w oparciu o przedłożony przez inwestora projekt budowlany, uwzględniając w przypadku analizowanej sprawy wcześniejsze decyzje o pozwoleniu na budowę i przewidzianą w projektach obsadę zwierząt.
Reasumując Wojewoda stwierdził, że z przywołanych wyżej decyzji z dnia [...] r. i z dnia [...] r. o pozwoleniach na budowę budynków posiadających boksy dla koni wynika, że obsada zwierząt w dwóch istniejących obiektach, wynikająca z zatwierdzonych projektów budowlanych potencjalne może wynosić 53 koni (42 + 11 boksów). Natomiast łączna obsada w całym gospodarstwie z uwzględnieniem projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] r., z uwagi na zakładaną ilość 11 boksów dla koni, wyniesie w sumie 64 boksy. Przy wykorzystaniu pełnych możliwości gospodarstwa wskazuje to możliwość obsady w wielkości 105,6 DJP, a więc znacząco przekraczającej obsadę 40 DJP, nie wymagającą wdrożenia procedury środowiskowej.
Jak wskazał organ z uwagi na przedmiot wznowienia i rodzaj przedsięwzięcia oraz wskazanie przez skarżącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 i 6 Kpa, zadaniem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie we wznowionym postępowaniu zgodności udzielonego pozwolenia na budowę z obowiązującymi przepisami i stanem prawnym wynikającym z udzielonych wcześniej decyzji o pozwoleniu na budowę budynków gospodarczych w kontekście konieczności uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej.
W myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obowiązującym na dzień wydania decyzji "Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
W ocenie organu odwoławczego sprawdzenia zostały dokonane w sposób nieprawidłowy, w oparciu o niepełne akta sprawy. Nie można uznać za właściwe i zgodne z prawem zaakceptowanie deklarowanej przez inwestora obsady zwierząt (11 sztuk koni) w budynku zrealizowanym w oparciu o decyzję z 1999 r. i rozbudowanego w oparciu o decyzję z 2000 r. w sytuacji, kiedy pozwoleniem na rozbudowę ujeżdżalni zatwierdzono budowę 66 boksów dla koni (zrealizowano 42 boksy). Bez znaczenia dla sprawy jest również deklarowany przez inwestora zamiar przeniesienia zwierząt z rozbudowanej ujeżdżalni ww. budynku do nowo projektowanego budynku gospodarczego zrealizowanego w oparciu o decyzję z 2019 r., ponieważ taki warunek nie został wpisany w przedmiotową decyzję o pozwoleniu na budowę, nie można zatem egzekwować go w trybie administracyjnym. Na podstawie danych wynikających wprost z dokumentów dotyczących ww. pozwoleń na budowę należy stwierdzić, że przedsięwzięcie obejmujące 2 obiekty przeznaczone do hodowli zwierząt swoim zakresem przekracza graniczną ilość 40 DJP, a więc budowa kolejnego, trzeciego obiektu stajni w oparciu o decyzję z 2019 r. wymagała wcześniejszego uzyskania decyzji środowiskowej. Starosta L. jako organ udzielający wszystkich wymienionych decyzji o pozwoleniach na budowę posiadał (z urzędu) wiedzę o planowanej obsadzie zwierząt w kolejnych obiektach objętych wnioskami o pozwolenie na budowę, nie można więc uznać, że zaistniała sytuacja o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, tzn. że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Analiza sprawy została dokonana w oparciu o niepełne dane o całości tego przedsięwzięcia zawarte w projekcie budowlanym będącym załącznikiem decyzji z 2019 r. i zaważyła na nieprawidłowej kwalifikacji inwestycji dotyczącej przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rozpatrzenie sprawy w oparciu o niekompletny materiał dowodowy skutkowało naruszeniem norm prawa procesowego, tj. art. 7 i 77 § 1 Kpa. Jest poza sporem, że decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, tj. bez decyzji środowiskowej organu samorządowego, której konieczność uzyskania wynikała wprost z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z sumaryczną wielkością obsady zwierząt w istniejących budynkach gospodarczych i budynku projektowanym na działkach nr [...] i [...]. Z uwagi na powyższe decyzję organu I instancji o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. należało uchylić i orzec o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę j.w.
Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu Wojewoda dodał, że domniemana przez skarżącego obsada zwierząt wynikająca z informacji reklamowych zamieszczanych na stronie internetowej "S. P." czy też rzeczywista obsada zwierząt nie ma znaczenia, ponieważ przedmiotem niniejszej sprawy jest sprawdzenie prawidłowości wydanego pozwolenia na budowę, nie zaś zgodności udzielonego pozwolenia ze sposobem użytkowania obiektu przez inwestora. Należy wyjaśnić, że kwestia ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynków należy do kompetencji służb nadzoru budowlanego.
Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez M. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
We wniesionej skardze decyzji zarzucono:
1. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz błędne uznanie, iż nastąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i uznanie, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i orzekająca o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę;
2. Naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu merytorycznym w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę bez posiadanych podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego, w sytuacji, w której pominięta została kwestia wniosku z projektem budowlanym i ewentualnych jego braków (czemu Inwestor przeczy) oraz pominięcia wezwania do ich uzupełniania i arbitralnego uznania, że nie zostałyby te braki uzupełnione, tj. przedwczesność orzeczenia;
3. Naruszenie art. 28 w z w. z art. 147 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że Ł. B. ma przymiot strony, a w konsekwencji mógł wnieść wniosek o wznowienie postępowania, podczas gdy nie zostały wyczerpane przesłania do bycia stroną;
4. Naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z pkt 3 lit. a) w zw. z ust. 3 i 4 prawa budowlanego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i błędne uznanie, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji nie dokonał sprawdzenia kompletności wniosku oraz nie zasięgał opinii/ stanowiska Wójta Gminy [...] odnośnie oddziaływania inwestycji na środowisko, podczas gdy takie konsultacje miały miejsce;
5. Naruszenie art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (zwana dalej ustawą ooś) poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów i błędne uznanie, że należało uzyskać decyzję środowiskową, podczas gdy nie było takiej konieczności dla inwestycji;
6. Naruszenie § 3 pkt 102 i 103 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 51 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 1 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dn. 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016.71.t.j.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do połączenia, a w konsekwencji przekroczenia współczynników DJP oraz uznania, ze można połączyć przedmiotową inwestycję z wcześniejszymi inwestycjami skarżącego, co doprowadziło do uznania, iż należy w przedmiotowej sprawie uzyskać decyzję środowiskową, podczas gdy jest to odrębna inwestycja i nie zostały spełnione przesłanki z pkt 3 do połączenia i stosowania przepisu do inwestycji realizowanych w dacie, kiedy on nie obowiązywał;
7. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona;
8. naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. polegające na niepełnym rozstrzygnięciu oraz braku uzasadnienia faktycznego i prawnego wyjaśniającego choćby w stopniu dostatecznym i zrozumiałym dla strony niniejszą decyzję, zwłaszcza w zakresie braku wskazania podstaw do wznowienia;
Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie decyzji organu II instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I i II instancji i umorzenie postępowania wznowieniowego.
W piśmie z dnia 9 lutego 2021 r. uzupełniono zarzuty skargi wskazując na:
1. wadliwość osnowy zaskarżonej decyzji z dnia 18 listopada 2020 r.;
2. naruszenie art. 35 ust. 3 prawa budowlanego - przedwczesność merytorycznego orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę;
3. naruszenie zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony;
4. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji;
5. naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania;
6. wadliwe przyjęcie, że Ł. B. ma status strony postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ odwoławczy nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ramach wznowienia postępowania.
Organ odwoławczy dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy wziął pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i dowody zgromadzone w aktach sprawy, w tym te odnoszące się do inwestycji objętej udzielonym pozwoleniem na budowę i nieruchomości i z nią sąsiadującej.
Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Część dowodów, które stanowiły podstawę ustaleń dokonanych w sprawie, to dowody w postaci dokumentów urzędowych, których prawdziwość w żaden sposób nie została podważona.
Podkreślić należy również, że także sam skarżący nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ, miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
Organ odwoławczy nie naruszył także dyspozycji art. 6 k.p.a.
Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.
W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.
Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Nie ma również podstaw do podzielenia zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem, co umożliwia przeprowadzenie kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy rzeczowo i z poszanowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnił przesłanki natury faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia.
Brak jest również podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), które - stosownie do treści art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471) - stosowano w brzmieniu dotychczas obowiązującym.
Przedmiotową decyzją Wojewoda, po uprzednim wznowieniu postępowania, uchylił decyzję organu I instancji oraz decyzję z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. N. pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (stajni) z poddaszem usługowym i instalacjami zewnętrznymi na działkach nr [...] i [...] położonych w S. oraz odmówił udzielenia pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego (stajni) z poddaszem usługowym i instalacjami zewnętrznymi.
Wbrew odmiennym zarzutom brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości takiego rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności na bezzasadne uznać należy zarzuty skargi dotyczące błędnego uznania, że Ł. B. posiada przymiot strony postępowania oraz, że w sprawie zaistniały przesłanki uprawniające organ do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Objęte wznowieniem postępowanie było postępowaniem w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
W tego rodzaju sprawach krąg osób biorących udział w postępowaniu wyznacza art. 28 prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Przepis ten wymienia dwie przesłanki, od których wystąpienia zależny jest status jednostki jako strony postępowania w sprawie:
- po pierwsze, tytuł prawny do nieruchomości;
- po drugie, położenie nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu.
Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Wyznaczenie takiego obszaru zawsze winno być indywidualne - to znaczy musi brać pod uwagę konkretne cechy obiektu budowlanego jak jego funkcję, formę, konstrukcję, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zawsze wyznaczenie takiego obszaru oddziaływania powinno nastąpić na potrzeby konkretnej sprawy. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów ustawy prawo budowlane.
Jak wskazał Wojewoda już to, że organ I instancji wydał decyzję merytoryczną wskazuje na, że uznał on, iż wnioskodawca K. B. - właściciel sąsiedniej nieruchomości - jest stroną postępowania i spełnił wymogi wynikające z art. 148 k.p.a.
Przede wszystkim zaś organ odwoławczy trafnie zauważył, że okoliczności podane przez wnioskodawcę, tj. charakter inwestycji, sposób usytuowania projektowanego budynku i odległość między budynkiem mieszkalnym i budynkiem inwentarskim oraz generowane przez stajnię uciążliwości wynikające z hodowli koni i prowadzonej działalności gospodarczej przemawiają za uznaniem K. B. za stronę postępowania.
Konstatację taką należy w całości podzielić.
K. B. jest właścicielem nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, przy czym jak podawał odwołujący jego budynek mieszkalny położony jest w odległości około 15 m od realizowanego budynku stajni. Wyjaśnienia te znajdują potwierdzenie m.in. w projekcie zagospodarowania terenu, gdzie widoczne jest, iż budynek mieszkalny wnioskodawcy znajduje w bezpośredniej bliskości inwestycji.
Biorąc pod uwagę powyższe oraz niewątpliwe uciążliwości jakie wiążą się z prowadzeniem działalności gospodarczej i hodowlą koni, jak też uwzględniając nadto charakter i rozmiar projektowanego budynku, który oprócz 11 boksów dla koni zakłada również wykonanie poddasza użytkowego z 7 pokojami gościnnymi (agroturystycznymi) przeznaczonymi do zamieszkania zbiorowego, stwierdzić należy, że tego rodzaju inwestycja będzie oddziaływać na nieruchomości bezpośrednio z nią sąsiadujące.
Tego rodzaju stwierdzenie należy uznać wręcz za oczywiste jeżeli dodatkowo uwzględni się to, że objętą zamierzeniem skarżącego inwestycję należy uznać za przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o czym szerzej będzie w dalszej części uzasadnienia.
Z tych też względów stwierdzić należy, że wnioskodawca Ł. B. posiadał przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i jako strona takiego postępowania powinien w nim brać udział.
Pominięcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej udziału Ł. B. w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę sprawiło, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. obligowało organ do wznowienia postępowania.
Nadto, jak trafnie ustalił to organ odwoławczy, w sprawie spełniona została także przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Decyzja z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana została bowiem przed uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Powyższe w pełni uprawniało organy do wszczęcia postępowania wznowieniowego i orzekania w nim w trybie art. 151 § 1 k.p.a. Podkreślić należy także, że jak wynika z niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń organu odwoławczego, wniosek o wznowienie postępowania złożony został z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a.
W ocenie Sądu nie budzi także wątpliwości to, że decyzja z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana została w sposób nieprawidłowy, bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. tzw. decyzji środowiskowej.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Natomiast obowiązek organu architektoniczno-budowlanego związany ze sprawdzeniem kompletności projektu budowlanego oraz posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń uregulowany został w art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b. W tym też trybie organ powinien zweryfikować czy inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wymaganą decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Stosowanie do art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm. - dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
O ile zatem uzyskanie decyzji środowiskowej jest wymagane dla planowanego przedsięwzięcia to musi zostać ona wydana przed udzieleniem pozwolenia na budowę. Brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyklucza możliwość wydania zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile jest ona wymagana dla realizacji przedsięwzięcia.
Z przepisu art. 71 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Inwestycję objętą pozwoleniem na budowę z dnia 11 czerwca 2019 r. zaliczyć należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
W konsekwencji też, co trafnie ustalił także organ odwoławczy, obowiązkiem inwestora pozostawało uzyskanie decyzji środowiskowej przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a którego to obowiązku skarżący nie wykonał.
W dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 71 - dalej jako: "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.").
W przypadku tego rodzaju inwestycji jak budowa budynku inwentarskiego - stajni z boksami dla koni zastosowanie znajduje § 3 ust. 1 pkt 103 lit. a) rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., który do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51, w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), jeżeli działalność ta prowadzona w odległości mniejszej niż 100 m od terenów mieszkaniowych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone.
Istotne jest przy tym, że w myśl § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Skoro więc, co prawidłowo ustalił organ odwoławczy, z dokumentów dotyczących wydanych pozwoleń na budowę wynika, że już zrealizowane na tym terenie przedsięwzięcia wraz z inwestycją objętą pozwoleniem na budowę z dnia 11 czerwca 2019 r. z całą pewnością przekraczają poziom 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP), to oczywiste jest, że zamierzenie to należało zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Podkreślić należy, że budynki z boksami dla koni objęte pozwoleniami na budowę z dnia 5 września 2000 r. i 25 sierpnia 2010 r. oraz kwestionowanym pozwoleniem z dnia 11 czerwca 2019 r. położone są na tym samym terenie. Budynki te skarżący wykorzystuje w ramach prowadzonej działalności gospodarczej "S. P." co wynika nie tylko z wyjaśnień przedstawionych przez Ł. B., ale także z kolejnych pism samego skarżącego, który chociażby deklarował w nich, że przeniesie konie ze starej stajni (vide pismo z dnia 21 lipca 2020 r. i skarga z dnia 3 grudnia 2020 r.). Wprost i w sposób wiążący inwestor okoliczności te zadeklarował w projekcie budowlanym złożonym dla kwestionowanego przedsięwzięcia, gdzie w projekcie zagospodarowania terenu wprost wskazano, że inwestor posiada już dwa budynki z boksami przeznaczonymi dla koni (strona 9 projektu zagospodarowania terenu oraz plan zagospodarowania terenu w aktach znak: [...]).
Powyższe pozwalało organowi II instancji na uznanie, że w sprawie miała zastosowanie dyspozycja art. § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.
Wbrew odmiennym zarzutom skargi stwierdzić należy także, że trafnie Wojewoda przyjął, że ustalenia liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) powinno się dokonywać w oparciu o maksymalną możliwą obsadę inwentarza. Do wniosków takich prowadzi odwołanie się do reguł wykładni systemowej i celowościowej. Zwrócić należy bowiem uwagę, że w analogicznej w swej treści regulacji dotyczącej chowu lub hodowli zwierząt jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., mowa jest wprost o tym, że za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza
Przyjęcie przy ustalaniu liczby dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) maksymalnej możliwej obsady inwentarza pozostaje przy tym jedynym realnym i miarodajnym rozwiązaniem, które gwarantuje możność ustalenia rzeczywistych i możliwych do wystąpienia negatywnych skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz ludność.
Ustalenie liczby DJP w sposób wskazywany przez skarżącego i błędnie zaaprobowany przez organ I instancji, a więc z odwołaniem się do liczby zwierząt faktycznie chowanych w obiektach w danym momencie, czy też liczby zwierząt deklarowanej przez inwestora, miałoby charakter dowolny i nie gwarantowałoby możliwości określenia maksymalnie możliwych w danych warunkach, a tym samym i prawnie najbardziej doniosłych, skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Pokreślić przy tym należy, że w taki też sposób kwestia ta jest oceniana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 95/17 wskazał, że przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, gdyż należy uwzględnić maksymalną możliwą obsadę inwentarza, która winien ustalić organ.
Z tych też względów odmienne w swej treści twierdzenia i zarzuty skargi uznać należy za nieuzasadnione.
W szczególności za chybiony uznać należało zarzut dotyczący tego, że organ I instancji dokonał sprawdzenia kompletności wniosku oraz zasięgał opinii/ stanowiska Wójta Gminy [...] odnośnie oddziaływania inwestycji na środowisko.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku organ w tej kwestii nie jest związany stanowiskiem inwestora i powinien samodzielnie w oparciu o stosowane przepisy obliczyć obsadę inwentarza dla planowanej inwestycji.
W sprawie organ I instancji bezpodstawnie zaniechał dokonania takich ustaleń w oparciu o maksymalną możliwą obsadę inwentarza w rezultacie czego błędnie również przyjął, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Bez znaczenia pozostawało tu stanowisko wyrażane przez Wójta Gminy [...], albowiem organ ten nie posiada uprawnień do tego, by w sposób władczy przesądzić czy dana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie.
Oczywista pozostaje przy tym konstatacja, że to wola inwestora określa charakter, wielkość i przeznaczenie inwestycji objętej projektem budowlanym. W wyłącznej gestii więc inwestora pozostawało to na jaką liczbę boksów zaprojektował on kolejne budynki inwentarskie. Bez znaczenia pozostają natomiast przy tym deklaracje inwestora co do tego w jakim stopniu, czy też zakresie, zamierza on faktycznie wykorzystywać takie obiekty.
Analogicznie należy traktować deklaracje inwestora co do zmiany sposobu użytkowania danego budynku i zaprzestania wykorzystywania go jako boksów do hodowli koni, czy np. dokonania rozbiórki takiego budynku. Rozwiązanie takie, tj. zmiana sposobu użytkowania budynku, czy też rozbiórka budynku, są jak najbardziej możliwe jednakże, aby mogły one mieć charakter wiążący na etapie udzielania pozwolenia na budowę musiałaby one zostać co najmniej objęte projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę.
Końcowo wskazać należy, że na etapie rozpoznawania sprawy przez organ II instancji obowiązywało już nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839). Okoliczność ta nie zmienia w żaden sposób ocen wyżej przedstawionych albowiem w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy rozporządzenie to powtarza w istocie regulacje zawarte wcześniej w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r. (§ 3 ust. 1 pkt 104 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).
W konsekwencji też przedstawione wyżej oceny i ustalenia w całości odnieść należy także do przepisów § 3 ust. 1 pkt 104 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Podsumowując należy stwierdzić, że inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z dnia 11 czerwca 2019 r. należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, tj. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznaczało, że obowiązkiem inwestora pozostawało uzyskanie decyzji środowiskowej przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a którego to obowiązku skarżący nie wykonał.
Wydanie w takiej sytuacji decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. oznacza, że organ nadzoru architektonicznego uchybił art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 prawa budowlanego, jak też naruszył przepis art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku.
Z tych też względów decyzję z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę trafnie uznano za wadliwą i podlegającą uchyleniu. Jak wskazano bowiem już wyżej brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyklucza możliwość wydania zgodnej z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile jest ona wymagana dla realizacji przedsięwzięcia.
Za nietrafny w tym kontekście uznać należy zarzut dotyczący naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzeczeniu merytorycznym w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę bez posiadanych podstaw do wydania orzeczenia merytorycznego, w sytuacji, w której pominięta została kwestia wniosku z projektem budowlanym i ewentualnych jego braków (czemu Inwestor przeczy) oraz pominięcia wezwania do ich uzupełniania i arbitralnego uznania, że nie zostałyby te braki uzupełnione, tj. przedwczesność orzeczenia.
Przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania, uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
Powyższe nie oznacza jednakże, że w postępowaniu wznowieniowym rozstrzyganie o istocie sprawy następuje w takim samym zakresie, jak w postępowaniu zwykłym.
Zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania wznowieniowego, a nie postępowania zwykłego.
Jest to okoliczność istotna albowiem jak trafnie podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, organ nie może działać w taki sposób, jakby daną sprawę załatwiał po raz pierwszy, a strona nie może domagać się zbadania sprawy tak, jakby miała ona po raz pierwszy zostać rozpoznana. Podnosi się, że instytucja wznowienia postępowania nie może być wykorzystana do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, gdyż nie jest to kontynuacja postępowania zwykłego, lecz postępowanie nadzwyczajne, którego granice są ściśle określone konkretną podstawą wznowienia. Istota trybu szczególnego, jakim jest wznowienie postępowania, sprowadza się do zbadania jednostkowej okoliczności lub określonego dowodu ujawnionego po zakończeniu postępowania, a nie do weryfikacji poczynionych w postępowaniu ustaleń w niemal nieograniczonym zakresie i nie może prowadzić do mnożenia liczby instancji rozstrzygających daną sprawę (Andrzej Adamczyk, Granice wznowionego postępowania administracyjnego, Przegląd Prawa Publicznego 2021/3/51-65 i przywoływane tam orzecznictwo sądowe).
Wystąpienie podstawy wznowienia nie może stanowić przyczyny do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia. Organ orzekający w tym trybie nadzwyczajnym nie może ponownie rozpoznać sprawy w jej całokształcie jak w postępowaniu zwykłym. W przypadku wystąpienia przesłanki wznowienia organ powinien ocenić wpływ stwierdzonej wadliwości procesowej na wydane rozstrzygnięcie.
Trafnie zauważył więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt , III SA/Wa 818/05, że w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt OPS 11/02 wskazano, iż celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.
W taki też sposób rozstrzygnięto sprawę w zaskarżonej decyzji.
Wojewoda ustalił, że decyzja z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta była określonymi wadami, w tym tą z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w związku z czym uchylił decyzję organu I instancji oraz decyzję z dnia [...] r. Organ odwoławczy ocenił przy tym w jakim zakresie stwierdzona wadliwość wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej. Trafnie też stwierdził, że brak uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej wykluczał możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co obligowało go do rozstrzygnięcia o istocie sprawy poprzez odmowę udzielenia pozwolenia na budowę.
Wzgląd na wskazaną wyżej istotę i zakres postępowania wznowieniowego wykluczał przy tym możność prowadzenia w ramach takiego postępowania postępowania uzupełniającego mającego na celu uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej.
Jak już wskazano wyżej postępowanie wznowieniowe nie jest kontynuacją postępowania zwykłego, lecz postępowaniem nadzwyczajnym, którego granice są określone konkretną podstawą wznowienia. Postępowanie takie ma cechy postępowania kontrolnego, które w końcowym rezultacie dotyczy bytu prawnego decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym.
Dlatego też w ramach takiego postępowania nie istniała możliwość prowadzenia wpadkowego postępowania uzupełniającego mającego na celu uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że nakładanie w niniejszym postępowaniu na inwestora obowiązku przedstawienia decyzji środowiskowej byłoby bezprzedmiotowe albowiem oczywistym pozostaje, że inwestor i tak nie mógłby złożyć takiej decyzji w rozsądnym terminie, minimalnie chociażby zbliżonym do terminu siedmiu dni.
W sytuacji, gdy inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę nie dołączy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zastosowanie powinien znaleźć art. 64 § 2 k.p.a. Podstawy prawnej do zobowiązania inwestora przez organy architektoniczno-budowlane do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może stanowić natomiast art. 35 ust. 3 p.b.
W sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, inwestor zaniedbał uzyskania decyzji środowiskowej, oczywistym pozostaje, że nie będzie on także w stanie złożyć takiej decyzji w rozsądnym terminie zbliżonym do terminu siedmiu dni, o którym mowa art. 64 § 2 k.p.a. Wprawdzie po nowelizacji dokonanej w 2017 r. termin 7-dniowy z art. 64 § 2 k.p.a. ma charakter terminu minimalnego to jednak z uwagi na istotę uregulowanej w tym przepisie instytucję uzupełnienia braków formalnych podania zakładać należałoby, że termin wyznaczony na jakiego podstawie nie będzie znacząco odbiegać od terminu minimalnego. Natomiast z istoty decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika wydanie takiej decyzji wymaga długiego czasu.
Po drugie, skoro projekt budowlany musi uwzględniać ustalenia zawarte w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to ubieganie się o taką decyzję już po sporządzeniu projektu budowlanego i złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę i tak pozbawione byłoby sensu.
Końcowo wskazać należy także, że inwestor w postępowaniu przed organem I instancji był wzywany przez organ postanowieniem z dnia [...] r. (k.99 akt administracyjnych organu I instancji) do złożenia prawomocnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor nie wykonał jednakże tego wezwania dowolnie interpretując, że obsada inwentarska nie przekracza 40 DJP, w związku z czym uzyskanie decyzji środowiskowej nie jest konieczne.
Bez znaczenia dla oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje to, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany jako budynek inwentarski (stajnia) z poddaszem użytkowym. To skarżący, jako inwestor, zaprojektował budynek w taki sposób, łącząc budynek inwentarski z poddaszem użytkowym w postaci pokoi gościnnych (agroturystycznych). Z uwagi na przyjęte w projekcie rozwiązania konstrukcyjne jest to nadal jeden budynek, w związku z czym nie jest możliwe wydanie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do niesamodzielnej części składowej obiektu.
Z treści wydanej decyzji jednoznacznie wynika, że uchyla ona decyzje z dnia [...] r. w całości, w związku z czym zarzuty dotyczące braku precyzyjnego oznaczenia zakresu, w jakim uchylono decyzję uznać należy za pozostające bez wpływu na wynik sprawy. Analogicznie też wydane rozstrzygnięcie co do istoty sprawy o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę mieści w sobie także odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego. Zatwierdzenie projektu budowlanego nie ma bowiem charakteru samodzielnego, lecz stanowi element udzielanego pozwolenia na budowę.
W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. albowiem, po dokonaniu wykładni mających zastosowanie przepisów prawa, w sprawie nie pozostawały wątpliwości co do treści normy prawnej.
Brak jest także w sprawie wystarczających podstaw do tego, by w działaniu Wojewody dopatrzeć się w naruszenia zasady budzenia zaufania (art. 8 k.p.a.).
Nie można również uznać, by w sprawie naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W sprawie zasada ta została zachowana, a zaskarżoną decyzję wydano właśnie na skutego odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji. To zaś, że decyzja organu odwoławczego była decyzją odmienną od decyzji organu I instancji nie może samo w sobie uzasadniać przyjęcia, że skarżący został pozbawiony instancji, zwłaszcza, gdy przedmiotowe postępowania toczy się już od dłuższego czasu, w czasie jego trwania dochodziło do kilkukrotnego uchylania rozstrzygnięć organu I instancji, a sama istota zaistniałego w sprawie problemu, tj. tego czy w przypadku przedmiotowego przedsięwzięcia konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej z uwagi na liczbę DJP, była znana stronom już od dłuższego czasu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.