II SA/Lu 784/23

II SA/Lu 784/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-08-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Drwal
Jerzy Parchomiuk /sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust.3; art. 216 ust.1 i 2;
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
art. 6;
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi F. S., M. S., H. O. oraz R. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 19 czerwca 2023 r., znak: GN-V.7534.2.21.2023.KH w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 19 czerwca 2023 r. Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołania F. S., M. S., H. O.
i R. S. (dalej także jako: wnioskodawcy lub skarżący), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 28 lutego 2023 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
S. i J. S. zbyli aktami notarialnymi z 14 lipca 1975 r. oraz 31 grudnia 1979 r., na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działki nr: [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,2378 ha. Nabycie nastąpiło na potrzeby Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Ogrodniczych i Pszczelarskich - Zakładu Transportu Samochodowego i Spedycji w L. pod budowę zajezdni samochodów ciężarowych oraz Spółdzielni Transportu Wiejskiego w L. pod budowę zajezdni samochodowej w L. przy ulicy [...].
Wnioskiem z 13 maja 2020 r., R. S. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej dawne działki nr [...] i [...]. W trakcie postępowania do wniosku przyłączyli się pozostali spadkobiercy: H. O., F. S. oraz M. S..
W toku postępowania sporządzono dokumentację geodezyjno-prawną, obrazującą aktualny stan prawny nieruchomości objętych żądaniem zwrotu. Ustalono, że w zakresie działek oznaczonych nr [...], [...] i [...] (obr. 18, ark. 3) wchodzących w obszar dawnych działek nr [...], [...] i [...], właściwy do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku pozostał Prezydent Miasta L.. Jednocześnie, do rozpatrzenia wniosku o zwrot w zakresie pozostałych części nieruchomości został wyznaczony Starosta L.. Po zawiadomieniu o ustaleniach zawartych w dokumentacji geodezyjno-prawnych wnioskodawcy oświadczyli, że cofają wniosek o zwrot nieruchomości wchodzącej aktualnie w obszar działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...] i [...].
Organ I instancji ustalił, że na dzień wywłaszczenia dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "[...]" zatwierdzony uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...], z późniejszymi zmianami zatwierdzonymi uchwałą PWRN w Lublinie z 25 lipca 1972 r. (przeznaczenie w planie pod tereny rozwojowe przemysłu, składów i baz). Ponadto w chwili wywłaszczenia nabyte działki były położone w granicy zatwierdzenia Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego rej. P. - [...] w L., zatwierdzonego zarządzeniem Prezydenta Miasta Lublin z 13 września 1974 r. (przeznaczenie pod teren wielopoziomowych garaży i parkingów oraz pod zakłady przemysłowe o strefie uciążliwości 100 m). Do materiału dowodowego dołączono decyzje zatwierdzające plany realizacyjne inwestycji oraz fotogrametryczne zdjęcia terenu objętego wnioskiem o zwrot.
W dniu 18 października 2022 r., przeprowadzono oględziny nieruchomości, w toku których stwierdzono, że działka rozliczeniowa nr [...] wchodząca w obszar działki ewidencyjnej nr [...] w całości jest utwardzona kostką brukową, obecnie użytkowana jako parking i dojazd do zabudowań spółki [...] s.c., granica zachodnia tej działki przebiega w całości w budynku spółki [...] s.c.; działka rozliczeniowa nr [...] wchodząca w obszar działki ewidencyjnej nr [...] i działka rozliczeniowa nr [...] wchodząca w obszar działki ewidencyjnej nr [...] są w całości porośnięte dziką roślinnością; działka rozliczeniowa nr [...] wchodząca w obszar działki ewidencyjnej nr [...] częściowo jest zabudowana budynkiem hali magazynowej, a częściowo porośnięta dziką roślinnością, znajdują się na niej również odpady budowlane; działka rozliczeniowa nr [...] wchodząca w obszar działki ewidencyjnej nr [...] częściowo jest porośnięta drzewami liściastymi, a w części stanowi obszar zaniedbanej zieleni, znajdują się również na niej pozostałości dawnego ogrodzenia w postaci metalowych słupków.
Na podstawie powyższych ustaleń, decyzją z 28 lutego 2023 r. Prezydent Miasta L. odmówił zwrotu nieruchomości w postaci dawnej działki nr [...] o pow. 0,3543 ha oraz dawnej działki nr: [...] i [...] o łącznej pow. 0,0035 ha, w części wchodzącej w obszar działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], położonych w L. przy ul. [...] i ul. [...] oraz umorzył postępowanie prowadzone w sprawie zwrotu nieruchomości wchodzącej w obszar działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...].
W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał zebrane w sprawie dokumenty, odnoszące się do zmian stanu prawnego spornych nieruchomości, które – w ocenie organu potwierdzają, że na spornych działkach wybudowano obiekty zajezdni samochodowej w postaci stacji obsługi samochodów, łączników, stacji paliw, wiat, portierni, zaplecza biurowego, placów manewrowych i ogrodzenia. W oparciu o powyższe ustalenia, organ I instancji stwierdził, że nie zaistniała przesłanka do zwrotu nieruchomości, o której mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344; dalej jako: u.g.n.), gdyż w obszarze zawnioskowanych do zwrotu działek ewidencyjnych nr: [...], [...] i [...] zrealizowano inwestycję stanowiącą cel nabycia nieruchomości. Ponadto aktualnie ww. działki nie stanowią własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, lecz osób trzecich, co dodatkowo uzasadnia odmowę ich zwrotu.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji F. S., M. S., H. O. i R. S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 6, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez m.in. brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie oraz niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odwołujący się zarzucili także naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne umorzenie postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu nieruchomości wchodzącej w obszar działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez bezpodstawną oraz sprzeczną z okolicznościami wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego, analizę przedmiotowej sprawy skutkującą bezpodstawnym uznaniem przez organ I instancji, że na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach został zrealizowany cel stanowiący podstawę ich wywłaszczenia.
Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z 19 czerwca 2023 r., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, że cel wywłaszczenia na przedmiotowym terenie został zrealizowany, gdyż celem przejęcia przedmiotowych nieruchomości była budowa zajezdni samochodów ciężarowych oraz budowa zajezdni samochodowej w L., co było zgodne z przemysłowym przeznaczeniem rejonu "[...]". Wojewoda zwrócił uwagę, że w odniesieniu do projektowanych przedsięwzięć przewidziano występowanie na przedmiotowym terenie stref uciążliwości, które w przypadku zakładów przemysłowych zostały określone na promień 100 m, co pozwalało na wznoszenie obiektów przemysłowych separowanych w naturalny sposób strefami niezabudowanymi. Zdaniem Wojewody, organ I instancji trafnie uznał, że przeznaczenie części obszaru pod tereny zielone stanowiło swoisty bufor, zapewniający naturalną ochronę przed hałasem i zanieczyszczeniami generowanymi przez stanowiące zaplecze przemysłu zajezdnie i bazy transportowe..
Ponadto, Wojewoda wskazał, że nabyte aktami notarialnymi z 1975 r. i 1979 r. dawne działki o nr [...] i [...] weszły w obszar działek ewidencyjnych nr: [...], [...], [...], które aktualnie nie są własnością Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego zachodził brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, gdyż decyzja taka byłaby niewykonalna.
W skardze do sądu F. S., M. S., H. O. i R. S., reprezentowani przez pełnomocnika profesjonalnego, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
(1) art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a i art. 80 k.p.a. - poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie w tym także uznania zgromadzonych dowodów, co w istocie doprowadziło do bezpodstawnego uznania przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, iż na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach został zrealizowany cel stanowiący podstawę ich wywłaszczenia, co w konsekwencji doprowadziło do:
(a) bezpodstawnego oraz nieznajdującego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie zwrotu nieruchomości wchodzącej w obszar działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...];
(b) bezpodstawnej oraz nieznajdującej oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonych jako dawne działki nr [...], [...] i [...], w części wchodzącej według dokumentacji geodezyjno-prawnej w obszar działek ewidencyjnych nr [...],[...], [...];
(2) art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części wbrew przepisom prawa z zaniechaniem szczegółowego zbadania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz przeprowadzenia należytej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;
(3) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;
(4) art. 80 k.p.a. poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, że materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie nie pozwala na wydanie decyzji orzekającej o zwrocie na rzecz skarżących wywłaszczonych nieruchomości;
(5) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.. tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;
(6) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a,. poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji;
(7) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta Lublin w sytuacji, gdy organ I instancji bezpodstawnie umorzył postępowanie prowadzone w sprawie zwrotu nieruchomości wchodzącej w obszar działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
(8) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Wojewodę Lubelskiego wyłącznie do pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, z zaniechaniem ponownego rozpoznania sprawy, w tym bez należytego rozpatrzenia podnoszonych przez skarżących zarzutów
i argumentacji zawartej w odwołaniu, jak również bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji;
(9) przepisów prawa materialnego tj. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., poprzez bezpodstawną oraz sprzeczną z okolicznościami wynikającymi z zebranego w sprawie materiału dowodowego, analizę przedmiotowej sprawy skutkującą bezpodstawnym uznaniem przez organ II instancji w ślad za stanowiskiem zaprezentowanym przez organ I instancji, że na zawnioskowanych do zwrotu nieruchomościach został zrealizowany cel stanowiący podstawę ich wywłaszczenia;
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasadzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody Lubelskiego jest zgodna z prawem.
W pierwszej kolejności należy precyzyjnie określić przedmiot sporu sądowego, wyznaczany przez przedmiot sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję. Jest to konieczne, z uwagi na zmiany stanu prawnego nieruchomości, jakie nastąpiły pomiędzy nabyciem przez Skarb Państwa i ostatecznym ukształtowaniem treści wniosku o zwrot nieruchomości.
Z niespornych między stronami ustaleń faktycznych wynika, że poprzednicy prawni skarżących – małżonkowie S. i J. S., trzema umowami w formie aktów notarialnych zawartymi w latach 70-tych XX w., zbyli na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości składające się z działek oznaczonych ówcześnie numerami: [...] (pow. 0,3543 ha, zbycie w 1975 r.); [...] i [...] (pow. 0,5453 ha; zbycie w 1978 r.); [...] (pow. 0,0869 ha) oraz [...] (pow. 0,7966 ha; obydwie działki zbyte w 1979 r.).
Okolicznością bezsporną w sprawie (ujawnioną w treści aktów notarialnych) jest to, że umowy zostały zawarte na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64, ze zm.), a zatem – zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. – do nieruchomości znajdowały odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości.
Po sporządzeniu dokumentacji geodezyjno-prawnej ustalono, że dawna działka nr [...] wchodzi aktualnie w skład działek o nr [...], [...] i [...]; dawne działki nr [...] i [...] (zbyte w 1978 r.) wchodzą w skład aktualnych działek nr [...] i [...]; dawna działka nr [...] wchodzi w skład aktualnych działek nr [...] i [...]; dawna działka nr [...] (zbyta w 1979 r.) wchodzi w skład aktualnych działek nr [...] i [...].
Z uwagi na podstawy prawne do wyłączenia Prezydenta Miasta L., w sprawie zwrotu działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] toczy się odrębne postępowanie, prowadzone przez Starostę L..
W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organów objęło ostatecznie dwie grupy działek, wchodzących w skład działek oznaczonych aktualnie numerami: (1) [...], [...] i [...] – w tym przypadku wydano rozstrzygnięcie merytoryczne, odmawiające zwrotu nieruchomości; (2) [...], [...] i [...] – w tym przypadku wydano rozstrzygnięcie formalne – umarzając postępowanie.
Zarówno odwołanie, jak i skarga do sądu administracyjnego dotyczą całości rozstrzygnięcia, zarówno merytorycznego, jak i formalnego.
Zarzuty kierowane wobec rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie w zakresie działek nr [...], [...] i [...] są całkowicie niezasadne. Wypada przypomnieć, że ze sporządzonej dla potrzeb postępowania dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, iż ww. działki nie wchodzą w ogóle w obszar działek nabytych ww. aktami notarialnymi. W konsekwencji tego ustalenia, w piśmie z 5 maja 2021 r. (k. 250 i 290 akt adm.) skarżący oświadczyli, że cofają w tym zakresie żądanie zwrotu nieruchomości. Zasadnie zatem organy uznały, że w tym zakresie postępowanie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie. Podnoszone w skardze zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 105 § 1 k.p.a. na skutek "bezpodstawnego
i nieznajdującego oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym umorzenia postępowania" w tym zakresie są całkowicie niezasadne i sprzeczne z treścią materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
W zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia dotyczącego dawnych działek nr [...], [...] i [...], wchodzących aktualnie w skład działek oznaczonych nr [...], [...]
i [...], o odmowie zwrotu zadecydowały dwie przesłanki: (1) przyjęcie przez organy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany oraz (2) aktualny stan prawny nieruchomości – działki te nie stanowią aktualnie własności żadnego podmiotu publicznego – ich właścicielami są wspólnicy spółki cywilnej (działki nr [...] i [...]) oraz osoby fizyczne (działka nr [...]; zob. m.in. informacja z rejestru gruntów, k. 551 akt adm.).
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela stanowisko organów, bazujące na utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądzie, że okoliczność, iż objęta żądaniem zwrotu wywłaszczona nieruchomość w dacie orzekania przez organy nie stanowi własności podmiotu publicznego, zasadniczo wyklucza możliwość jej zwrotu na podstawie art. 136 u.g.n. Pogląd ten został ugruntowany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 3/14), której sentencja brzmi następująco: "Jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [...], podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy".
Daty przejścia praw do spornych nieruchomości na podmioty prywatne wskazują na konieczność przeanalizowania kwestii zastosowania w sprawie art. 229 u.g.n., w świetle którego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.
Z niekwestionowanych ustaleń organu I instancji wynika, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z 30 grudnia 1997 r. Gmina [...] oddała działkę nr [...] (z której wydzielono później m.in. działkę nr [...]) w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni Transportu Ogrodniczego "[...]" w L. w likwidacji, ale prawo to ujawniono w księdze wieczystej dopiero w kwietniu 1998 r. Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] (po podziale w czerwcu 1998 r. działki nr [...] na działki nr [...] i [...]) zostało następnie przeniesione na rzecz wspólników spółki cywilnej "[...]", umową zawartą w formie aktu notarialnego z 25 sierpnia 1998 r. Z kolei działki nr [...] i [...] zostały zbyte przez tą samą Spółdzielnię na rzecz C. i A. D. umową zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 6 sierpnia 1999 r. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego, obydwie przesłanki wymienione w art. 229 u.g.n. (ustanowienie użytkowania wieczystego i ujawnienie prawa w księdze wieczystej) musiały wystąpić przed dniem 1 stycznia 1998 r. Przedstawione okoliczności dowodzą jednoznacznie, że w rozpoznawanej sprawie okoliczności opisane w hipotezie art. 229 u.g.n. nie zostały spełnione w tym terminie, co wyklucza jego zastosowanie.
Z przytoczonej tezy uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2015 r. wynika z jednej strony, że sporne nieruchomości, już z uwagi na ich aktualny stan prawny nie mogą być zwrócone skarżącym, z drugiej – że tak czy inaczej zachodziła konieczność weryfikacji przez organy, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Kluczową kwestią sporną jest zatem to, czy zebrany w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy pozwalał na postawienie tezy, że cel publiczny, na jaki nabyto nieruchomości z 1975 i w 1979 r. został zrealizowany. Po analizie materiału dowodowego organu przyjęły takie stanowisko, które jest kwestionowane przez pełnomocnika skarżących, głównie zarzutami naruszenia przepisów postępowania.
W ocenie Sądu, stanowisko organów jest prawidłowe – zebrany w sprawie materiał dowodowy daje podstawy do twierdzenia, że cel publiczny nabycia nieruchomości został zrealizowany, co wyklucza ich zwrot, niezależnie od bezspornej przesłanki negatywnej wynikającej z aktualnego stanu prawnego spornych nieruchomości.
Cel publiczny został określony w aktach notarialnych, w formie których zawarto umowy z poprzednikami prawnymi skarżących (k. 6-15 akt adm. I inst.). Nieruchomości zostały nabyte na potrzeby Wojewódzkiego Związku Spółdzielni Ogrodniczych – Zakładu Transportu Samochodowego i Spedycji w L., pod budowę zajezdni samochodów ciężarowych oraz na potrzeby Spółdzielni Transportu Wiejskiego w L. pod budowę zajezdni samochodowej w L., przy ulicy [...].
Cele nabycia nieruchomości zostały określone dość konkretnie, ale ich charakter ma znaczenie dla oceny sposobu zagospodarowania nieruchomości pod kątem realizacji celu publicznego. Z istoty swojej, inwestycja taka jak zajezdnia samochodowa musiała składać się zarówno z budynków, urządzeń budowlanych, placów manewrowych o różnym stopniu utwardzenia, jak i terenów zielonych. Nie sposób przyjąć, że spółdzielnie realizujące cel nabycia powinny dosłownie "zabetonować" każdy metr kwadratowy nabytej nieruchomości.
Drugą kwestią, która istotnie determinuje ocenę realizacji celu publicznego w rozpoznawanej sprawie, jest upływ czasu. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organy do ustalania stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z rzeczywistością. Granice tego obowiązku wyznacza logika i doświadczenie życiowe. Organy ustalały stan faktyczny sprawy po upływie grubo ponad 40-lat od nabycia nieruchomości. Logiczne jest, że przez tak długi okres czasu stan zagospodarowania nieruchomości ulegał znaczącym zmianom, zwłaszcza, że nieruchomości w latach 90-tych XX w. przeszły w użytkowanie wieczyste, a następnie na własność podmiotów prywatnych. Biorąc pod uwagę specyficzny charakter inwestycji, determinujący charakter zagospodarowania nieruchomości, doświadczenie życiowe wskazuje, że po pierwotnym sposobie zagospodarowania może pozostać niewiele śladów na spornych działkach. Upływ czasu oddziałuje również negatywnie na dokumenty. Z uwagi na ograniczony okres przechowywania dokumentacji archiwalnej, zwłaszcza nie mającej charakteru urzędowego, po upływie tak długiego okresu czasu uzyskanie jakichkolwiek dokumentów potwierdzających realizację celu publicznego (w szczególności dokumentacja robót budowlanych) może być znacznie utrudnione, a nawet niemożliwe.
Powyższa specyfika sprawia, że ustalenia faktyczne dotyczące realizacji celu publicznego nabycia nieruchomości, w pewnej mierze będą miały charakter "poszlakowy" – będą bazować na pewnych szczątkowych faktach, która powiązane ze sobą argumentacją bazującą na logice i doświadczeniu życiowym, utworzą spójną całość, dającą obraz sytuacji na tyle pełny, na ile to w realiach rozpoznawanej sprawy jest możliwe.
Wśród zgromadzonych w sprawie dokumentów znajduje się m.in. umowa zawarta w dniu 4 kwietnia 1991 r. pomiędzy Wojewódzkim Związkiem Spółdzielni Ogrodniczo-Pszczelarskich w L. (w likwidacji) a Spółdzielnią Transportu Ogrodniczego "[...]" w L. w przedmiocie przekazania przez Związek na rzecz Spółdzielni określonych składników majątkowych. Wśród przekazywanych składników znalazło się prawo użytkowania terenów obejmujących wymienione w umowie działki, m.in. o numerach [...], [...] i [...], a ponadto – obiekty usytuowane na tych działkach w postaci: stacji obsługi samochodów, łączników, stacji paliw, wiaty stacji paliw, portierni, zaplecza biurowego, placów manewrowych i ogrodzenia (§ 2 umowy, k. 449-450 akt adm.). Te same obiekty wymieniane są w kolejnych dokumentach. Po pierwsze, w oświadczeniu Spółdzielni "[...]", stanowiącym załącznik do wniosku z 16 marca 1995 r. o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zabudowanego w postaci działki nr [...] (k. 439 i 445 akt adm.). Po drugie, we wspomnianym już wyżej akcie notarialnym z 30 grudnia 1997 r. – umowie o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, wraz z przeniesieniem własności budynków, dotyczącej działki nr [...] (k. 499-500 akt adm.). W akcie notarialnym wymieniane są również urządzenia infrastruktury w postaci sieci wodno-kanalizacyjnej, sieci energetycznej, linii telefonicznej oraz utwardzone place i drogi. Jak już wskazano wyżej – po podziale w 1998 r. z działki nr [...] wyodrębniono m.in. działkę nr [...], stanowiącą przedmiot rozpoznawanej sprawy (zob. również mapę stanu prawnego oraz wykaz powierzchni stanowiący załącznik do mapy; k. 250-251 akt adm.). Po trzecie, w treści kolejnego aktu notarialnego – z 25 sierpnia 1998 r. w przedmiocie sprzedaży prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] przez Spółdzielnię "[...]" w likwidacji na rzecz wspólników spółki cywilnej "[...]" (opis nieruchomości w § 1 aktu notarialnego,
k. 456 akt adm. I inst.). Po czwarte – w akcie notarialnym z 6 sierpnia 1999 r. w przedmiocie sprzedaży przez spółdzielnię "[...]" w likwidacji na rzecz C.
i A. D. prawa własności nieruchomości oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...]. Z treści aktu notarialnego wynika, że działki nr [...] i [...] powstały na skutek podziału działki nr [...], uprzednio (zob. wyżej) wydzielonej z działki nr [...] (zob. w szczególności opis budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na działkach nr [...] i [...] w § 2 aktu, k. 478 akt adm. I inst.).
Z powyższego wynika, że na dawnej działce [...] (część obecnej działki [...]) w 1991 r. istniały już wybudowane wcześniej obiekty i urządzenia budowlane, których rodzaj i charakter wskazuje jednoznacznie na to, że stanowiły elementy zajezdni samochodowych, pod budowę których zostały nabyte sporne nieruchomości w 1975
i 1979 r.
Drugim źródłem istotnych dla sprawy ustaleń w kwestii stanu zagospodarowania spornych działek jest analiza zdjęć lotniczych z lat 1973-2004. Istotnym punktem odniesienia jest widoczny wyraźnie na tych zdjęciach obiekt budowlany, w postaci jasnego prostokąta, z pionowymi pasami. Na zdjęciu lotniczym z 1976 r. (k. 561), a zatem po zawarciu pierwszej umowy widać zarys tego obiektu (mogą to być fundamenty lub nawet już fragment ścian zewnętrznych obiektu). Na zdjęciu z 1983 r. (k. 563) obiekt ten jest już w całości, wokół niego znajduje się duży, prawdopodobnie utwardzony plac. Na zdjęciach z 1997 i 1998 r. (k. 565 i 567) stan zagospodarowania terenu przy obiekcie jest jeszcze bardziej zaawansowany. Traktując jako punkt odniesienia widoczną na zdjęciach zabudowę od strony południowej i południowo-wschodniej i przenosząc te ustalenia na mapę sytuacyjną sporządzoną przez geodetę (wraz z mapką orientacyjną; k. 251), jest to ten sam obiekt, którego fragment (prawdopodobnie już po przebudowie) aktualnie znajduje się w południowo-zachodnim narożniku dawnej działki nr [...] (dwa widoczne prostokąty na mapie stanu prawnego). Przenosząc treść zdjęć na mapę sytuacyjną należy dojść do wniosku, że obiekty
i urządzenia budowlane wymieniane w wyżej opisanych dokumentach znajdowały się na dawnej działce nr [...] (działka rozliczeniowa [...] w dokumentacji geodezyjno-prawnej). Na działce nr [...] znajdował się utwardzony plac stanowiący element zajezdni samochodowej. Nie sposób jednoznacznie ustalić, jak dalece sięgał teren placu, bezsprzecznie jednak obejmował działkę rozliczeniową [...] i fragment działki rozliczeniowej nr [...]. Nie wiadomo również, w którym miejscu przebiegało ogrodzenie, które jest wymieniane w ww. dokumentach, jednakże – jak wynika z protokołu oględzin nieruchomości, przeprowadzonych w październiku 2022 r. – pozostałości ogrodzenia odkryto na działce nr [...], w obszarze działki rozliczeniowej [...] (k. 739 akt adm.).
Trzecim źródłem istotnych dla sprawy ustaleń jest analiza dokumentacji planistycznej z okresu, w jakim nabyto sporne nieruchomości i realizowano inwestycję. W Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego miasta L. "[...]" objęta żądaniem zwrotu nieruchomość była przeznaczona pod tereny rozwojowe przemysłu, składów i baz (wypis, k. 428 akt adm.). Według ustaleń Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego rej. P. – [...] w L., sporny obszar znajdował się na terenach oznaczonych symbolem KS, opisanym jako "Teren wielopoziomowych garaży
i parkingów" oraz symbolem [...], przeznaczonym pod zakłady przemysłowe o strefie uciążliwości 100 m (zob. k. 432 i 437 akt adm.). Organy obydwu instancji zasadnie zwracają uwagę na użyte w aktach planistycznych sformułowanie o "strefie uciążliwości". Z wyżej przedstawionego materiału dowodowego wynika, że obiekty
i urządzenia budowlane związane ewidentnie z zajezdnią samochodową znajdowały się z pewnością na dawnej działce nr [...] (obecnie część działki nr [...], działka rozliczeniowa [...]) i na dużej części działki nr [...] (obecnie: działki nr [...] i [...]). Jednocześnie z materiału tego wynika, że część działki nr [...] stanowiła teren zielony – prawdopodobnie na fragmentach wyodrębnionej przez geodetę działki rozliczeniowej nr [...] (vide: wspomniane zdjęcia lotnicze). Fakt, że sporne działki nie były pokryte w stu procentach zabudową lub utwardzeniem (place, drogi), nie prowadzi bynajmniej do wniosku, że na części działek nie zrealizowano celu publicznego. Jak już wskazano wyżej – przy inwestycji tego rodzaju jak zajezdnia samochodowa, takie wymaganie jest sprzeczne z doświadczeniem życiowym – na każdym terenie takiej inwestycji muszą znaleźć się pewne tereny zielone, nie przeczy to wcale realizacji celu publicznego. Co więcej – pozostawienie pewnych obszarów zielonych mogło stanowić wyraz zachowania wymaganej dokumentacji planistycznymi "strefy uciążliwości", czyli niezagospodarowanych terenów oddzielających tereny zabudowy przemysłowej od innego rodzaju zabudowy, dopuszczalnej na dalszych terenach.
Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej przedstawione argumenty (specyficzny charakter inwestycji, upływ czasu i wynikające stąd przekształcenia zagospodarowania terenu oraz utrata dokumentów źródłowych, potwierdzone dokumentacji i zdjęciami fakty potwierdzające realizację inwestycji), należy dojść do ostatecznej konkluzji, że cel publiczny, na jaki zostały nabyte sporne nieruchomości w latach 1975-1979 został zrealizowany, co wyklucza roszczenie o zwrot.
Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu dotyczącego kwestii terminu realizacji celu publicznego, na jaki zostały nabyte sporne nieruchomości, należy zauważyć – co odnotowuje sam pełnomocnik skarżących, że terminy realizacji inwestycji celu publicznego, determinujące ocenę zbędności nieruchomości na cel publiczny, zostały określone ustawowo dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 r. (dodatkowo – w 2004 r. znowelizowano brzmienie drugiej przesłanki, wprowadzając termin 10-letni). Niewątpliwie zatem w dacie nabycia nieruchomości, na podstawie przepisów ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, terminy realizacji celu publicznego w tej perspektywie oceny nie były określone ustawowo. Co więcej – biorąc pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. (P 38/11, OTK-A 2014/3/31), próba odniesienia aktualnej regulacji z art. 137 do oceny czasu realizacji inwestycji, na którą nabyto sporne nieruchomości, byłaby oczywiście wadliwa. Trzeba przypomnieć, że w ww. wyroku stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla rozpoznawanej sprawy jeszcze istotniejsze są argumenty Trybunału przywołane w uzasadnieniu ww. wyroku, odwołujące się do zakazu retroaktywności, wywodzonego z klauzuli demokratycznego państwa prawnego. W ocenie Trybunału, stany faktyczne, powstałe lub zrealizowane w okresie formalnego obowiązywania norm dotychczasowego prawa, powinny podlegać co do zasady jego dalszej ocenie normatywnej (tzn. ocenie według "starych" reguł), chyba że prawodawca wskaże dostatecznie przekonywujące argumenty, które uzasadniają wprowadzenie wstecznego działania nowego prawa. Wspomniana próba odniesienia regulacji wyznaczonych treścią art. 137 u.g.n. do oceny zbędności nabycia nieruchomości na cel publiczny godziłaby wprost w te standardy.
Z drugiej strony – rację ma pełnomocnik skarżących, że brak możliwości odniesienia aktualnej treści art. 137 u.g.n. do oceny przesłanki zbędności nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów uprzednio obowiązujących nie może oznaczać "przyzwolenia na realizację celu publicznego w odległych terminach", na co wskazuje się w przytaczanym przez pełnomocnika orzecznictwie. Tyle tylko, że taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Z przedstawionych wyżej ustaleń wynika, że nabywanie nieruchomości na potrzeby realizacji zajezdni samochodowej następowało etapami – w przypadku poprzedników prawnych skarżących – trzema aktami notarialnymi, zawartymi w okresie od 1975 do 1978 r. Nie ustalono dokładnej daty rozpoczęcia, ani zakończenia inwestycji. Biorąc pod uwagę wspomniany już wyżej czynnik w postaci znacznego upływu czasu – jest to prawdopodobnie nawet niemożliwe. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak, że inwestycja musiała być realizowana w latach 80-tych XX w., choć pierwsze prace prawdopodobnie rozpoczęto już wcześniej (wspomniane wyżej zdjęcia lotnicze z 1976 i z 1983 r.). Niewątpliwe jest również, że w 1991 r. inwestycja była już w pełni kompletna, gdyż jej składniki są wymieniane we wspomnianej umowie z 4 kwietnia 1991 r. pomiędzy Wojewódzkim Związkiem Spółdzielni Ogrodniczo-Pszczelarskich w L. a Spółdzielnią "[...]". Biorąc pod uwagę specyfikę inwestycji, jak również ówczesne uwarunkowania społeczno-gospodarcze, których elementem charakterystycznym była duża rozciągłość w czasie między planowaniem gospodarczym, decyzjami właściwych władz i rzeczywistą realizacją projektów, w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie doszło do tak dużej rozpiętości czasowej pomiędzy nabyciem nieruchomości i realizacją inwestycji, aby można było podważyć konieczny związek pomiędzy wywłaszczeniem (nabyciem) nieruchomości, a realizacją celu publicznego. Z oczywistych względów, późniejsze zmiany w zagospodarowaniu nieruchomości, już po realizacji celu publicznego w postaci budowy zajezdni, nie mają żadnego znaczenia dla oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cel publiczny.
Argumentów skargi w tym zakresie wcale nie wspierają powoływane orzeczenia sądów administracyjnych – wręcz przeciwnie – wnikliwa lektura uzasadnień wskazuje, że wspierają one stanowisko zgoła przeciwne do prezentowanego przez pełnomocnika.
W wyroku z 12 lutego 2014 r. (I OSK 1663/12) Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną, podzielił stanowisko sądu I instancji, wskazując na niedopuszczalność retroaktywnego stosowania art. 137 u.g.n. oraz podkreślając specyfikę inwestycji, która determinowała długi okres jej realizacji ("Oceniając całokształt okoliczności sprawy należało dostrzec, że przedmiotowa inwestycja była inwestycją poważną, wieloletnią, o dużym zasięgu, co wynika z jej istoty. Niepodobna w takiej sytuacji zatem nie tylko dowodzić upływu terminów określających obecnie zbędność nieruchomości na cel wywłaszczeniowy, skoro rozpoczęto budowę i ją zakończono przed ich wprowadzeniem w życie, ale też jej niezrealizowania w obecnie uregulowanym terminie. Nie można tracić z pola widzenia tej okoliczności, że inwestycja, jaką jest szpital jest nie tylko inwestycją czasowo rozległą, ale i terytorialnie. Zatem należy zwrócić uwagę na prowadzenie jej etapami, z których każdy jednak się łączy w całość, stąd niepodobna postulować partiami wywłaszczania, po to, aby zachować wspomniane terminy").
Z kolei w drugim z powołanych przez pełnomocnika orzeczeń – w wyroku WSA w Białymstoku z 30 listopada 2017 r. (II SA/Bk 564/17) stan faktyczny był całkowicie odmienny od tego, który wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z treści uzasadnienia, o uznaniu przez Sąd, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przesądziła okoliczność, że przez prawie 30 lat nie podjęto na spornych działkach nawet prób ich wykorzystania na cele wywłaszczenia. W rozpoznawanej sprawie przestrzeń czasowa między nabyciem nieruchomości a realizacją celu wywłaszczenia wynosiła kilka lat.
Powyższa argumentacja prowadzi do konkluzji, że organy zebrały taki materiał dowodowy, jaki był wystarczający i konieczny do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, biorąc pod uwagę ograniczone możliwości w tym zakresie determinowane upływem czasu. Ocena zebranego materiału i wnioski w zakresie ustaleń faktycznych co do kluczowych przesłanek odmowy zwrotu nabytych na cel publiczny nieruchomości są prawidłowe (cel publiczny został zrealizowany, a jednocześnie aktualny stan prawny nieruchomości wyklucza zwrot). Nie są zatem zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w szczególności organom nie można zarzucić ani naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a), ani swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Organy wydały decyzje na podstawie prawidłowo zastosowanych przepisów, nie naruszyły zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), a prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy nie może być uznane za godzące w ochronę zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), tylko dlatego, że jest niezgodne z oczekiwaniami skarżących. Wbrew zarzutom skargi uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji spełniają standardy wynikające z art. 107 § 3 k.p.a., jak i z zasad ogólnych postępowania, w tym zasad informowania stron (art. 9) i przekonywania (art. 11 k.p.a.). Chybione jest twierdzenie, jakoby organ "nie wskazał faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej". Organy opisały zebrany materiał dowodowy i wyjaśniły przekonująco, w jaki sposób doszły do kluczowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego. Motywy rozstrzygnięcia zostały jasno i przekonująco wyjaśnione. Zarzuty naruszenia zasad dwuinstancyjności, przekonywania i prawidłowego sporządzenia uzasadnienia przez Wojewodę nie są zasadne. Wojewoda nie czynił własnych ustaleń faktycznych, gdyż stan materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji był wystarczający. Nie sposób zatem czynić Wojewodzie zarzutu, że powtórzył ustalenia organu I instancji i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, bo takiej potrzeby nie było. Argumenty podniesione w uzasadnieniu decyzji Wojewody stanowią odpowiedź na argumenty odwołania.
Zarzuty skargi koncentrują się na kwestiach naruszenia przepisów postępowania, zatem zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1
i 2 u.g.n.) jest w istocie ich konsekwencją – ma się opierać na wadliwym zastosowaniu, będącym konsekwencją nienależytego zbierania i rozważenia stanu faktycznego sprawy – w zakresie błędnego (zdaniem pełnomocnika) uznania, że cel publiczny został na spornych nieruchomościach zrealizowany. Skoro w ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły i wszechstronnie rozważyły stan faktyczny sprawy, prawidłowo uznały, że cel publiczny został zrealizowany, chybione tym samym są również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634).