II SA/Lu 780/04

II SA/Lu 780/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2004-12-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-11-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Ewa Ibrom
Witold Falczyński /przewodniczący/
Wojciech Kręcisz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art.156 par.1 pkt.1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art.82 ust.3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art.145 par.1 pkt.2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Tezy
1. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./, nie dają żadnych podstaw ku temu, iżby zasadnie w oparciu o nie wnioskować, że organem odwoławczym od decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, a wydanej przez starostę, jako organ właściwy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej /Dz.U. nr 112 poz. 1198/, był wojewoda. Wnioskowanie tego rodzaju jest wadliwe i nieuprawnione.
2. Skoro ustawa o dostępie da informacji publicznej nie ustanawia, w zakresie właściwości organu odwoławczego, żadnych wyjątków od zasad ogólnych, a próżne by takiego wyjątku poszukiwać na gruncie odrębnej zupełnie ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza, że przecież orzekając w sprawie o udostępnienie informacji publicznej starosta nie orzeka, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, to zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w przepisie art. 127 par. 2 Kpa, organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania, jest w rozumieniu tego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Asesor WSA, Wojciech Kręcisz (spr.), Protokolant st. ref. Beata Basak, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II zasądza od Wojewody na rzecz Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej 200(dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...]września 2004 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisów art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zmianami) z upoważnienia Wojewody po rozpatrzeniu odwołania Okręgowej [...], od decyzji Starosty z dnia [...]lipca 2004 r. nr [...] o odmowie opracowania i udostępnienia informacji z zakresie wyszczególnionych w pkt I wniosku z dnia 5 lipca 2004 r., utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] wystąpił z wnioskiem z dnia 7 maja 2004 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie ilości decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w 2003 r. oraz o wyszczególnienie decyzji obejmujące numer, tytuł (przedmiot) decyzji, nazwisko autora części architektonicznej projektu, a w rezultacie tego wystąpienia starostwo w dniu 3 czerwca 2004 r. przy piśmie znak AB.7351/12/04 przekazało wnioskodawcy rejestr decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w 2003 r., jednocześnie informując, że nie może udzielić informacji o autorach projektów, gdyż projektanci nie są osobami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
W związku z tym we wniosku z dnia 5 lipca 2004 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] ponowił wniosek, jednocześnie rozszerzając zakres swojego żądania o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wyszczególnienia chronologicznego wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę, z rozszerzeniem o tytuł decyzji (nazwę i adres inwestycji) oraz nazwisko i przynależność do Izby autora części architektonicznej projektu dla wszystkich pozwoleń inwestycje, w których występuje projekt zagospodarowania lub część architektoniczna lub łącznie oba te elementy projektu budowlanego, a także w takim samym zakresie decyzji na wznowienie robót budowlanych. Uzasadniając swoje żądanie powoływał się na przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podnosząc przy tym, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki ograniczające dostęp do informacji wskazane w ustawie o ochronie danych osobowych. W tym kontekście wnioskodawca wskazywał również na przepis art. 8 pkt 1 ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów uzasadniając swój tytuł do ubiegania się o dostęp do żądanej informacji publicznej.
Po rozpatrzeniu tego wniosku, Starosta decyzją wydaną na podstawie przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił opracowania i udostępnienia informacji w zakresie wyszczególnionym w pkt. I wniosku. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż Starosta przekazał wnioskodawcy w dniu 3 czerwca 2004 r. kopie z prowadzonego rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę w możliwe dostępnym zakresie, natomiast sporządzenie i udostępnienie imiennego wykazu autorów opracowań projektowych jest niemożliwe, gdyż stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ze względu na naruszenie prywatności osoby fizycznej, jaką jest projektant. Wskazano również, iż udostępnienie informacji o autorach projektów bez ich zgody naruszałoby przepisy ustawy o ochronie danych osobowych, a ponadto, że również podanie informacji zawierającej nazwę i adres inwestycji prowadziłoby do możliwości zidentyfikowania inwestora, tym samym naruszenia jego prawnie chronionej sfery prywatności. Wskazano również, iż wnioskodawca zabiegał o uzyskanie informacji przetworzonej, bez dostatecznego wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wskazano, iż żądane wykazy nie pokrywają się z rejestrami prowadzonymi przez organ według prawnie określonych zasad, a jednocześnie, że przepisy prawa budowlanego szczegółowo precyzują zakresy i organy kontroli procesu budowlanego, do których wnioskodawca w ramach swoich działań może występować o przeprowadzenie kontroli. Podniesiono w związku z tym, iż udostępnienie żądanych wykazów w ramach funkcji kontrolnych byłoby sprzeczne z prawem i nie może być egzekwowane w tej formie.
Od decyzji tej odwołał się wnioskodawca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i nakazanie udostępnienia żądanych informacji. Zaskarżonej decyzji zarzucał błędną interpretację ustawy o ochotnie danych osobowych, obrazę przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy prawo budowlane, jak również brak faktycznej podstawy do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ II instancji podniósł, iż organ I instancji przekazał wnioskodawcy kopie prowadzonych na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane rejestrów wydawanych decyzji o pozwoleniu na budowę, odmawiając jednocześnie wykonania i przekazania list projektantów, opierając tę odmowę na przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to w związku z tym, iż osoba projektanta nie jest osobą publiczną, a także odmawiając udostępnienia adresów inwestycji ze względu na ochronę danych osobowych. Odmowa udzielenia tej informacji uzasadniona również była tym, iż żądana informacja jest informacją przetworzoną, a w tym kontekście brak było podstaw do uznania, iż jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego.
Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jakkolwiek wskazano, iż nie sposób podzielić poglądu, że informacja, kto jest autorem projektu nie jest informacją publiczną, albowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlegają między innymi treść i postać dokumentów urzędowych, a zatem dane autora projektu budowlanego zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę są informacja publiczną i udostępnienie Okręgowej [...] danych dotyczących autora projektu nie naruszałoby przepisów ustawy, ani też ustawy o ochronie danych osobowych. Wskazano jednakże, iż w uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał również, że spełnienie żądania wymagałoby przetworzenia informacji, co prowadziłoby jednocześnie do przetworzenia danych osobowych projektantów, a to wymaga udokumentowania celu uzyskania tych informacji, a przypisywane w tym kontekście Izbie zadania kontrolne nie uzasadniają tego w sposób dostateczny, a ponadto wymaga zaangażowania nadmiernych sił i środków ze strony organu, gdyż organ takich rejestrów nie prowadzi. Akceptując ten pogląd, organ II instancji podniósł jednocześnie, iż udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną, a żaden przepis prawa na pozwala na zobowiązanie decyzją administracyjną do dokonania tego rodzaju czynności. W związku z tym, za zasadne uznano podanie, jako przyczyny odmowy faktu, iż żądanie wnioskodawcy dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej.
Podniesiono ponadto, iż przepis art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia uzyskanie informacji przetworzonej tylko w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, a ustawa daje możliwość szerokiego dostępu do informacji publicznej z wyjątkiem informacji przetworzonej. Ograniczenie to zaś wynika z konieczności nakładania na podmioty zobowiązane dodatkowych czynności wykraczających w rozpatrywanych przypadkach poza możliwości techniczne organu. Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skoro Izba żąda przetworzenia informacji w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i przetworzenia danych osobowych w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, co może być wykonane wyłącznie na zasadach określonych w tej ustawie, to zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanie danych osobowych jest możliwe, między innym i wtedy, gdy jest niezbędne zrealizowania uprawnienia lub spełnieni a obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dlatego też organ ma prawo badać niezbędność wynikającą z przepisów prawa żądania przetworzonej w powyższy sposób informacji i uzasadnionego interesu wnioskodawcy w uzyskaniu tej informacji. Jak wskazano prawo uzyskania informacji przetworzonej nie jest prawem bezwzględnym i pozostawione jest uznaniu organu, czy uzyskanie powyższych danych uzasadnione jest szczególnie uzasadnionym interesem publicznym.
Jak podniesiono argumentacja Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...], odwołująca się do treści przepisu art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów nie uzasadnia jednak konieczności sporządzania dla Izby list autorów zatwierdzonych projektów. Z ustawy tej nie wynika, bowiem, aby izba miała obowiązek kontrolowania przynależności do izby projektantów, których projekty zostały zatwierdzone przez organy administracji architektoniczno – budowlanej ani obowiązek sporządzania i udostępniania Izbie rejestrów projektantów przez organy wydające pozwolenia na budowę. Podniesiono również, iż ustawowy obowiązek sprawdzania przynależności do izb zawodowych projektantów mają organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego o udzieleniu pozwolenia na budowę bądź pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, co wynika z przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Podniesiono przy tym, iż Izba ma inne możliwości nadzorowania wykonywania funkcji technicznych w budownictwie w oparciu o ustawę o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, iż ustawa Prawo budowlane nie nakłada na organy wydające decyzje o pozwoleniu na budowę wykazywania w rejestrach wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę autorów projektów, a organy administracji nie są uprawnione do tworzenia dowolnych rejestrów danych czy zestawień, które nie są przewidziane przepisami ustawy. Podniesiono, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów rejestrów, wniosków o pozwolenie na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na budowę, szczegółowo określa, jakie dane należy umieszczać w rejestrach decyzji i kopie tych rejestrów Izba może uzyskać w ramach wykonywania swoich ustawowych zadań, ewentualnie może uzyskać żądaną informację w każdej uzasadnionej indywidualnej sprawie. Podniesiono również, iż odmowa wydania wykazów zawierających dokładne adresy inwestycji uzasadnia i to, że są to adresy osób prywatnych, należące do danych osobowych tych osób, które podlegają prawnej ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych.
Od tej decyzji Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego . W skardze zawarł żądanie uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucał wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza w zakresie dotyczącym właściwości organu w sprawie, jak również obrazę przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a także sprzeczność istotnych ustaleń organu administracji z ostatecznym rozstrzygnięciem decyzji.
W uzasadnieniu żądania skargi, skarżący przywołując szeroko i chronologicznie okoliczności towarzyszące wydaniu zaskarżonej decyzji, podniósł, iż w jego przekonaniu Urząd Wojewódzki nie jest właściwy w sprawie, jako organ II instancji orzekający w przedmiocie odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, jakkolwiek decyzja wydana w I instancji zawierała pouczenie, wskazujące na Wojewodę, jako organ odwoławczy, to jednak w jego przekonaniu organem II instancji właściwym w sprawie winno być Samorządowe Kolegium Odwoławcze– w tym kontekście skarżący odwołał się również do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. Akt II SA/Kr 253/04.
Ponadto skarżący wywodził, iż wbrew stanowisku prezentowanemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, decyzja organu I instancji nie obejmuje odmowy udostępnienia informacji w zakresie wyszczególnionym w pkt II wniosku, co oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji obarczone jest błędem podstawy prawnej decyzji odmownej. Skarżący zarzucał ponadto zaskarżonej decyzji błędną interpretację przyczyny odnowy udzielenia żądanej informacji, gdy odwołuje się ona do żądania informacji przetworzonej. Ponadto, skarżący kwestionował zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w świetle, którego organu administracji kwestionowały interes prawny Izby zawodowej do dostępu do informacji publicznej, odwołując się w tym względzie do stanowiska wyrażonego przez SKO, z którego wynika, iż niewątpliwie w interesie publicznym działają również organy samorządu zawodowego. Niezależnie od powyższego, skarżący wskazywał, że rażącym naruszeniem prawa jest również odwoływanie się do argumentu o konieczności zaangażowania nadmiernych sił i środków ze strony organu. W tym względzie skarżący ponownie przywołał również pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ka 253/04, a mianowicie, iż "działalność architektów w zakresie projektowania obiektów budowlanych nie jest generalnie objęta żadną tajemnicą państwową, służbową, ani też ich nazwiska nie są objęte sferą prywatności. Wręcz przeciwnie działalność ta odbywa się w sposób jawny." Niezależnie od tego, skarżący odwołując się do przepisów ustawy o ochronie danych osobowych oraz ustawy Prawo budowlane kwestionował i w tym zakresie odmowę prawa do sprawdzania przynależności do izby zawodowej i uzyskania w ten sposób nazwisk projektantów części architektonicznej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w jej uzasadnieniu kwestionował słuszność zarzutów formułowanych w skardze i wnosił o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.
W przekonaniu Sądu zarzut skargi, w zakresie, w jakim kwestionuje wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organu odwoławczego (organu II instancji) uznać należy za trafny i słuszny. W związku z tym zasadne jest również twierdzenie, iż zaskarżona decyzja obarczona jest kwalifikowana wadą prawną nakazującą stwierdzenie jej nieważności – tym samym bezprzedmiotowe i zbędne jest odwoływanie się do pozostałych zarzutów formułowanych w skardze i w jej uzasadnieniu w zakresie, w jakim skarżący zarzucał zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawy o ochronie danych osobowych, ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o samorządzie zawodowym architektów, inżynierów budownictwa i urbanistów; oznacza to, iż kwestia ta, z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z kwalifikowaną wadą prawną, w niniejszej sprawie musi pozostawać poza oceną Sądu i w zakresie odnoszącym się do merytorycznej oceny zasadności odmowy udzielenia informacji publicznej musi być poddana kontroli instancyjnej w toku ogólnego postępowania administracyjnego przez właściwy w sprawie organ odwoławczy.
Kontrola zaskarżonej decyzji zgodnie z zasadami wyrażonymi na gruncie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, iż wydana ona została z naruszeniem przepisu art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, co uzasadnia wniosek wydania jej, w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 1 kpa, z naruszeniem przepisów o właściwości, co nakazuje stwierdzić jej nieważność.
Ocena zaskarżonej decyzji formułowanych w stosunku do nich zarzutów musi uwzględniać treść przepisu art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w świetle, którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przywołany przepis ma podstawowe znaczenie dla określenia zakresu kognicji Sądu. W jego świetle, prawem a także obowiązkiem Sądu jest dokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy dany konkretny zarzut został w skardze sformułowany. Oznacza to, iż Sąd nie jest związany i skrępowany sposobem sformułowania skargi, przywołanymi w niej argumentami, podnoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Jest natomiast związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Tym samym granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczane przez kryterium legalności działań administracji publicznej, z drugiej zaś przez całokształt tylko prawnych aspektów i tylko tego stosunku administracyjno prawnego, który został objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia – skarga ma, więc wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności, a właściwych czynników determinujących – w płaszczyźnie prawnej – zakres kognicji Sądu upatrywać należy w przesłance zaskarżania aktów i czynności (bezczynności) organów administracyjnych; jest nią kryterium zgodności z prawem spełniające w tej płaszczyźnie funkcje granic, w jakich następuje rozpoznanie skargi.
W świetle powyższego orzekając w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja wydana z upoważnienia Wojewody obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, albowiem wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
W sprawie będącej przedmiotem orzekania Sądu, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Starosta na podstawie przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, jak również na podstawie przepisu art. 47 Konstytucji RP po rozpatrzeniu wniosku Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] z dnia 5 lipca 2004 r. w sprawie udostępnienia informacji – wykazu zawierającego wyszczególnienie wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę z nazwą i adresem inwestycji oraz nazwiskiem projektanta części architektonicznej i informacją o jego przynależności do Izby samorządu zawodowego oraz w tym samym zakresie informacji dotyczącej decyzji na wznowienie robót odmówił opracowania i udostępnienia informacji w zakresie wyszczególnionym w punkcie I wniosku. Pouczając o terminie i środku zaskarżenia, organ I instancji wskazał na Wojewodę, jako organ odwoławczy w sprawie. Zgodnie z tym pouczeniem skarżący odwołał się do Wojewody a ten merytorycznie odwołanie rozpatrzył.
W przekonaniu Sądu, w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisów o właściwości, w zakresie, w jakim przepisy obowiązującego prawa regulują tok instancji w ogólnym postępowaniu administracyjnym, co prowadzi do wniosku, iż wbrew tymże przepisom nie dość, że doszło do wadliwego pouczenia o prawie do odwołania, przez wskazanie na niewłaściwy organ, to zwłaszcza do rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji przez niewłaściwy organ odwoławczy.
Poza sporem jest, iż Starosta był, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, właściwym adresatem wniosku (żądania), z którym w dniu 4 maja i 5 lipca 2004 r. wystąpił do niego Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...]. Zasadność tego stanowiska nie może budzić żadnych wątpliwości, nie dość, że w kontekście konstytucyjnych gwarancji jawności administracji oraz konstytucyjnie gwarantowanego prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, to zwłaszcza w kontekście treści (przedmiotu) wniosku determinującej konkretną treść informacji o udostępnienie, której zabiegał wnioskodawca. Wyznaczała ona przedmiot, w którym informacja ta miała być udzielona. Skoro przedmiot wniosku dotyczył udzielenia informacji z zakresu szeroko rozumianej sfery realizowania procesu inwestycyjnego w budownictwie, to zasadnie zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej wystąpienie skierowane zostało do Starosty - – jak wynika z przepisu art. 82 b ustawy Prawo budowlane, organy architektoniczo – budowlane, w zakresie swojej właściwości prowadzą między innymi rejestry, o których mowa w tym przepisie, które prowadzone są według wzoru określonego w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy.
Zgodnie z przepisem art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji, co do zasady, jest starosta, zaś jak stanowi ust. 3 art. 82 ustawy Prawo budowlane, organem administracji architektoniczno – budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty jest wojewoda. Przywołane przepisy ustawy Prawo budowlane, nie dają jednak żadnych podstaw ku temu, iżby zasadnie w oparciu o nie wnioskować, że organem odwoławczym od decyzji odmawiającej dostępu do informacji publicznej, a wydanej przez starostę, jako organ właściwy w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, był wojewoda. Wnioskowanie tego rodzaju jest wadliwe i nieuprawnione. Nie uwzględnia ono, bowiem w swoim wyniku przedmiotowego zakresu obowiązywania ustawy Prawo budowlane. Ten zaś jasno i precyzyjnie wskazany został w przepisie art. 1 ustawy, z którego wynika, iż ustawa – prawo budowlane normuje działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Zakres przedmiotowy regulacji ustawą Prawo budowlane, wskazanej w niej sfery stosunków poddanej prawnej reglamentacji na zasadzie zupełności i kompleksowości jest, więc jasny i precyzyjny. Ponadto, odwołując się do obowiązujących zasad techniki prawodawczej – "skodyfikowanych" w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – w zakresie, w jakim regulują one budowę ustawy, wyraźnie widoczne jest, iż intencją ustawodawcy była realizacja zasady kompleksowości regulacji, czemu dał wyraz w: 1) sformułowaniu rzeczownikowym określenia tytułu ustawy – "Prawo budowlane"; 2) treści przepisów szczegółowych, zwłaszcza zaś w wyodrębnieniu wśród nich, oprócz przepisów prawa materialnego, również przepisów o organach (tj. przepisów ustrojowych) – Rozdział 8 "Organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego" – z określeniem ich właściwości, a także przepisów proceduralnych – Rozdział 4 ustawy – określających zasady i tryb postępowania przed tymi organami, jako organami właściwymi, w sprawach regulowanych ustawą. Organami właściwymi, w tym sprawach, tj. w sprawach wskazanych w przepisie art. 1 ustawy Prawo budowlane są, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 17 ustawy organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, stosownie do ich właściwości, określonej w rozdziale 8 ustawy.
Wobec powyższego, brak jest jakichkolwiek racjonalnych przesłanek, iżby uznać, że organem odwoławczym do rozpatrzenia odwołania od decyzji starosty, jako organu właściwego w rozumieniu przepisu art. 4 ust. 1 pkt. 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wojewoda. W tym przypadku nie mają, bowiem zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane, albowiem ani starosta, jako organ I instancji, ani wojewoda, jako organ II instancji, w postępowaniu prowadzonym z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie występują, jako organy administracji architektoniczno – budowlanej, tj. jako organy właściwe w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Przedmiotem sprawy administracyjnej o udzielenie informacji publicznej, nie jest, bowiem sprawa administracyjna, o jakiej mowa w przepisie art. 1 ustawy Prawo budowlane. Są to dwie różne sprawy administracyjne, charakteryzujące się: 1) różnym, zdecydowanie odbiegającym od siebie przedmiotem, ściśle determinowanym właściwymi dla nich ustawami – ustawa o dostępie do informacji publicznej, ustawa Prawo budowlane; 2) tym samym odrębnym trybem postępowania w tych sprawach; 3) trybem realizowanym w postępowaniu przed zdecydowanie różnymi organami administracji. Tym samym, o ile, co do zasady, starosta, zawsze będzie w rozumieniu ustawy Prawo budowlane organem administracji architektoniczno budowlanej I instancji (z zastrzeżeniem ust. 3 i 4 art. 82), zaś wojewoda w rozumieniu tej ustawy zawsze będzie organem administracji architektoniczno - budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty, to z całą pewnością, tego rodzaju relacja, nie ma żadnego normatywnego uzasadnienia, w sytuacji starosty orzekającego w sprawie o udostępnienie informacji publicznej, jako organ I instancji. Tok instancji w ogólnym postępowaniu administracyjnym determinowany jest, bowiem sprawą administracyjną, jej przedmiotem. O ile, więc, tak jak w przypadku ustawy Prawo budowlane - precyzyjnie określony przedmiot regulacji, odrębne przepisy ustrojowe (tj. przepisy o organach i ich właściwości) oraz przepisy proceduralne – ustawa nie stanowi inaczej, zastosowanie mają ogólne zasady obowiązujące w ogólnym postępowaniu administracyjnym.
Skoro, więc ustawa o dostępie do informacji publicznej w przepisie art. 16 ust. 2, w zakresie dotyczącym decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji umarzającej postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji, odsyła wprost do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego – odrębności tego postępowania, wyraźnie wskazane w ustawie, ograniczają się li tylko do terminu rozpoznania odwołania oraz formy decyzji, co determinowane jest realizacją celu w postaci transparencji działania administracji publicznej, w tak wrażliwej społecznie sferze, jak jawność administracji – to w pełni uzasadnione zastosowanie będzie miał przepis art. 127 § 2 kpa stanowiący, iż właściwy do rozpatrzenia sprawy jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Skoro zaś ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ustanawia, w zakresie właściwości organu odwoławczego, żadnych wyjątków od zasad ogólnych, a próżno by takiego wyjątku poszukiwać na gruncie odrębnej zupełnie ustawy Prawo budowlane, zwłaszcza, że przecież orzekając w sprawie o udostępnienie informacji publicznej starosta nie orzeka, jako organ administracji architektoniczno – budowlanej, to zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w przepisie art. 127 § 2 kpa, organem wyższego stopnia właściwym do rozpatrzenia odwołania, jest w rozumieniu tego przepisu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zasadność tego stanowiska jednoznacznie potwierdza przepis art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego – organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej, a jak podkreślono ustawa o dostępie do informacji publicznej, w zakresie dotyczącym właściwości organów w postępowaniu administracyjnym, nie ustanawia żadnych wyjątków od zasad ogólnych - jak również przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Są one organami wyższego stopnia w rozumieniu przepisów kpa, w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie, właściwość rzeczowa Starosty, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej determinowana była konkretną treścią wniosku (żądania) – udostępnienie informacji publicznej - i wynikała z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś z przepisu art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Wobec powyższego zasadnie należało stwierdzić, iż decyzja wydana z upoważnienia Wojewody, jako organu odwoławczego od decyzji Starosty odmawiającej udostępnienia informacji publicznej wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Obarczenie jej tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną nakazywało stwierdzenie jej nieważności.
Należy w tym kontekście też podkreślić, iż jakkolwiek decyzja administracyjna wydana w I instancji, zawierała oczywiście wadliwe i błędne pouczenie o organie odwoławczym, jako właściwym do rozpoznania odwołania, to jednak, nie zwalniało to Wojewody, wskazanego, jako organ odwoławczy, do badania z urzędu swojej właściwości rzeczowej, do czego obliguje przecież przepis art. 19 kpa i wydania w rezultacie uznania się za organ niewłaściwy – co było i jest oczywiste - postanowienia w trybie przepisu art. 65 kpa, przekazującego sprawę do rozpoznania organowi właściwemu. Zaniechanie realizacji tego nakazu, brak należytej refleksji prawnej w tym względzie, skutkował naruszeniem przepisu art. 127 § 2 kpa, a w konsekwencji, wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, co czyni ją nieważną w rozumieniu przepisu art. 156 § pkt 1 kpa.
W sprawie niniejszej, zważywszy również na zawarte w zaskarżonej decyzji pouczenie o prawie do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie sposób nie ustrzec się kolejnej refleksji. W tej mierze, zasadnie w przekonaniu Sądu, należy oczekiwać od organów orzekających w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, w tym zwłaszcza właściwych organów odwoławczych, prawidłowego pouczenia o sądowym trybie wzruszenia i weryfikacji decyzji ostatecznej. Musi ono uwzględniać, bowiem to, iż od zasady wyrażonej w przepisie art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej ustawodawca, w przepisie art. 22 ustawy, ustanowił wyjątek od zasady ogólnej właściwości sądów administracyjnych, wskazując na konkretne kategorie spraw – są one determinowane podstawą wydania decyzji odmawiającej prawa dostępu do informacji publicznej – do rozpoznania, których właściwe są sądy powszechne (por. np. wyrok NSA z 8 lipca 2003 r. w sprawie sygn. akt II SA 1306/03). Obliguje to, więc właściwe w toku instancji, organy odwoławcze do realizacji konstytucyjnego prawa do sądu w sprawach administracyjnych również poprzez prawidłowe wskazanie sądu właściwego w sprawie, a wskazanie to determinowane będzie, w każdym konkretnym przypadku z osobna, podstawą tak prawną, jak i faktyczną odmowy udostępnienia informacji publicznej, co w każdym z tych przypadków wymagało będzie przeprowadzenia wnikliwej analizy i refleksji prawnej.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.