II SA/Lu 777/25

II SA/Lu 777/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Brygida Myszyńska-Guziur
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 61 ust. 2d, art. 106 ust.5, art. 103 ust. 2, art. 64
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Brygida Myszyńska – Guziur Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2026 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2025r., znak: [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy D. z 11 sierpnia 2025r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej G. P. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] października 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania G. P., reprezentowanej przez radcę prawnego utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] sierpnia 2025 r. w sprawie zmiany decyzji ustalającej odpłatność za pobyt matki B. S. w "[...]" Domu Pomocy Społecznej w J. L. (dalej jako DPS).
Decyzja została wydana w następujących okolicznościach:
Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. B. S. została skierowana do DPS, zaś decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. orzeczono o jej umieszczeniu w DPS.
Decyzją z dnia [...] marca 2024 r. Wójt Gminy D. – mając na uwadze, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w 2024r. wynosił [...] zł - ustalił B. S. opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie (70% osiąganego dochodu).
W związku z tym, że opłata nie pokryła w całości kosztów pobytu B. S. w DPS, decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. (k.71) ustalił opłatę jej córce G. P. w wysokości [...] zł miesięcznie począwszy od dnia zamieszkania matki w DPS.
Decyzją z dnia [...] maja 2024 r. (k.98) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z [...] kwietnia 2024r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2024 r. (k.92) organ zmienił od 1 maja 2024r. wysokość opłaty uiszczanej przez B. S. ustalając jej wysokość w kwocie [...]zł miesięcznie (70% osiąganego dochodu).
W międzyczasie toczyło się postępowanie w sprawie ustalenia spornej opłaty G. P..
Po przeprowadzeniu z nią wywiadu środowiskowego w dniu 10 lipca 2024r. (k.154), organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. (k.176) ustalił jej miesięczną opłatę w wysokości [...] zł począwszy od dnia zamieszkania matki w placówce do 30 kwietnia 2024 r. oraz w wysokości [...] zł od 1 maja 2024 r. do czasu zakończenia pobytu matki w DPS.
Decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna.
W dniu 23 stycznia 2025r. przeprowadzono wywiad aktualizacyjny (k.217), w związku z którym w dniu 7 lutego 2025r. wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia nowej wysokości odpłatności G. P. (k.220).
W dniu 14 lutego 2025 r. (k. 287) G. P. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o zwolnienie w całości lub w części z opłat za pobyt matki w DPS oraz na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku o odstąpienie w całości lub w części od żądania zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę D. .
Decyzją z [...] marca 2025 r. organ odmówił zwolnienia zarówno w całości, jak i w części oraz odmówił odstąpienia zarówno w całości, jak i w części od żądania zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę.
Decyzją z [...] kwietnia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wzięło pod uwagę, że toczy się postępowanie o ponowne ustalenie odpłatności (art. 106 ust. 5 u.p.s.) i zaleciło przeprowadzić nowy wywiad środowiskowy.
Po przeprowadzeniu 9 czerwca 2025r. aktualizacyjnego wywiadu środowiskowego organ I instancji na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. wydał decyzję z 11 sierpnia 2025 r., którą zmienił decyzję własną z dnia [...] sierpnia 2024 r. i ustalił dla G. P. odpłatność za pobyt matki B. S. w DPS następująco: w okresie: 26.02.2024 r. – 30.04.2024 r. w kwocie [...]zł; 1.05.2024r.- 31.12.2024 r. w kwocie [...]zł; 1.01.2025 r.- 31.01.2025 r. w kwocie [...]zł; 1.02.2025 r. - 28.02.2025 r. w kwocie [...]zł; 1.03.2025 r. - 31.03.2025 r. w kwocie [...]zł; 1.04.2025 r. - 30.04.2025 r. w kwocie [...]zł; 1.05.2025 r. - 31.05.2025 r. w kwocie [...]zł; od 1.06.2025 r. w kwocie [...]zł.
W tym samym dniu odrębną decyzją organ odmówił zwolnienia.
W uzasadnieniu decyzji ustalającej odpłatność organ wskazał, że podczas aktualizacji wywiadu w czerwcu 2025 r. ustalił, że dochód rodziny skarżącej wynosił odpowiednio w okresie: styczeń 2024 r. - [...] zł, kwiecień 2024 r. - [...] zł, grudzień 2024 r. - [...] zł, styczeń 2025 r. - [...] zł, luty 2025 r. - [...] zł,
marzec 2025 r. - [...] zł, kwiecień 2025 r. - [...] zł, maj 2025 r.- [...] zł.
Organ przytoczył treść art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s., z którego wynika, że zstępni wnoszą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wstępnego w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi m.in. przez umieszczonego w DPS wstępnego, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ ustalił, że kryterium dochodowe rodziny wynosiło za okres od dnia 26 lutego 2024 r. do dnia 31 grudnia 2024 r. -1200 zł (3 600 zł - 300% kryterium dochodowego), natomiast od 1 stycznia 2025 roku wynosi ono [...] zł (4 938zł - 300% kryterium dochodowego).
W związku powyższym, biorąc pod uwagę kwoty odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS, do kosztu utrzymania B. S. w DPS pozostały kwoty:
a) od 26.02.2024 r. do 30.04.2024 roku - [...] zł
b) od 1.05.2024 r. do 31.12.2024 r. -2 601,24 zł
c) od 1.01.2025 r. do 31.01.2025 r. -2 669,73 zł
d) od 1.02.2025 r. do 28.02.2025 r. [...] zł
e) od 1.03.2025 r. do 31.03.2025 r. -2 158,05 zł
f) od 1.04.2025 r. do 30.04.2025 r. -2 603,56 zł
g) od 1.05.2025 r. do 31.05.2025 r. - [...] zł
h) od 1.06.2025 r. - [...] zł, którymi organ wskazaną na wstępie decyzję obciążył skarżącą.
Dodatkowo organ przytoczył również art. 61 ust. 2d u.p.s., zgodnie z którym w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu
pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s.
Organ przedstawił sytuację majątkową skarżącej.
Wskazał, że skarżąca od 27 lutego 2024 r. jest na emeryturze, jej mąż E. P. zatrudniony jest w ramach umowy o pracę na czas nieokreślony w C. w J. L., małżonkowie łącznie posiadają gospodarstwo rolne o pow. 11.9428 ha fiz., tj. 7,2358 ha przeliczeniowych; nie podejmują prac dorywczych. Mają szereg kredytów zaciągniętych w związku z finansowymi obciążeniami rodziny, edukacją córek, organizacją wesel, wydatkami na leczenie męża, koniecznymi nakładami na gospodarstwo rolne; zadłużenia spłacają regularnie i nie posiadają zaległości, choć każdego miesiąca zaciągają zobowiązanie na kartę kredytową w wysokości [...] zł (w styczniu 2025 r. - [...] zł). Z karty kredytowej mąż robi bieżące zakupy oraz tankuje auto. Do wydatków stałych rodzina zaliczyła opłaty za energię, telefon, internet, odpłatność za usługi kosmetyczne, zakup leków, środków czystości, wody pitnej, paliwa do auta w kwocie ok. [...] zł oraz zakup żywności - [...] zł miesięcznie. Jako wydatki okresowe skarżąca wskazała: zakup oleju napędowego do urządzeń rolniczych - [...] zł, sezonowy zakup odzieży i obuwia - ok. [...] zł, stomatolog - [...] zł, porady prawne - ok. [...] zł, odpady komunalne - [...] zł. Natomiast jako jednorazowe obciążenia finansowe wskazała: zakup węgla - [...] zł, ubezpieczenie budynków i pojazdów - [...] zł, podatek ok. [...] zł, zakup kur niosek ok. [...] zł, remont i eksploatacja maszyn rolniczych, środki ochrony roślin ok. [...] zł, msza gregorianka [...] zł, zakup żelazka - [...] zł, zakup złotego łańcuszka dla wnuka [...] zł, koszty adwokackie ok. [...] zł, zakup lodówki - [...] zł, kwiaty ozdobne przed dom [...] zł, żmijka do gospodarstwa - [...] zł. Ponadto skarżąca zgłaszała straty majątkowe związane z suszą i utratą plantacji owoców miękkich, jednak organ zauważył, że rodzina uzyskuje dochody z gospodarstwa rolnego np. ze sprzedaży mleka, czy zboża, otrzymuje zwrot z akcyzy za zakupiony olej napędowy i dopłaty bezpośrednie, które zawierają się w uśrednionym dochodzie ryczałtowym z gospodarstwa rolnego tj. [...] zł/ ha przeliczeniowy miesięcznie. Majątkiem rodziny jest dom i budynki gospodarcze, które otrzymali darowizną od rodziców G. P., gospodarstwa rolne i grunty leśne o pow. 3,75 ha, dwa auta osobowe oraz sprzęt rolniczy, w tym dwa traktory i kombajn.
Organ podniósł, że "po wnikliwej analizie sytuacji materialno-bytowej i zdrowotnej rodziny należy zauważyć, że rodzina znaczną część osiąganego dochodu wydatkuje na spłatę zaciągniętych wcześniej kredytów. Ponadto każdego miesiąca zaciąga zadłużenie na kartę kredytową. Pod tym względem zauważa się niezaradność w gospodarowaniu funduszami rodziny. Pomimo słabej jakości wody pitnej z kranu małżonkowie comiesięcznie wydatkują [...] zł na zakup wody butelkowanej, a twierdzą przy tym, że nie stać ich na podłączenie do wodociągu. G. P. w rozmowie z pracownikami zaznaczyła, że chętnie zaciągnęliby kolejny kredyt, ale w obecnej sytuacji jest to niemożliwe. Zauważa się ponadto, że rodzina nie akceptuje formy przeliczania dochodu z gospodarstwa rolnego", pomimo tego, "że w dochodzie zryczałtowanym ujęte są zarówno zyski, jak i straty w gospodarstwie rolnym. (...) G. P. stoi na stanowisku, że gospodarstwo przynosi same straty (...), ale dochodów jakimi są np. dopłaty bezpośrednie, zwrot akcyzy, dochód ze sprzedaży mleka czy płodów rolnych, nie wskazuje".
Końcowo organ stwierdził, że "zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącej w kwocie przewyższającej kryterium dochodowe osoby w rodzinie. W myśl art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s.".
W odwołaniu G. P., reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucała naruszenie przepisów postepowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 61 ust. 2d u.p.s. w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. tj. ustalenie wysokości opłaty bez uwzględnienia wskazanych w tym przepisie ograniczeń tj. "możliwości" skarżącej do poniesienia opłaty.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i zaskarżoną decyzją z 15 października 2025r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg postepowania i wskazało regulacje prawne; przytoczyło fragmenty uzasadnienia decyzji organu I instancji.
Wskazało, że skarżąca nie wyraża zgody na zawarcie umowy w przedmiocie odpłatności za pobyt matki w DPS. Posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie - kryterium dochodowe na osobę w rodzinie w 2024 r. wynosiło [...] zł czyli 300% kryterium dochodowego wynosiło [...] zł, zaś od 1 stycznia 2025 r. kryterium to wynosi [...] zł na osobę w rodzinie, czyli 300% tego kryterium wynosi [...] zł.
Kolegium zweryfikowało dokonane przez organ obliczenia i uznało, że wysokość odpłatności dla G. P. została ustalona w sposób prawidłowy, z uwzględnieniem zapisów art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. oraz art. 103 ust. 2 u.p.s.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie G. P. reprezentowana przez radcę prawnego domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:
1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a konsekwencji nieuwzględnienie możliwości skarżącej przy ustalaniu wysokości odpłatności za pobyt B. S. w DPS Społecznej, a w konsekwencji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s. poprzez bezzasadne zawyżenie przedmiotowej opłaty,
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy spełnione były wszystkie przesłanki dla pozytywnego rozpatrzenia odwołania.
Na poparcie swojej argumentacji pełnomocnik skarżącej przytoczył obszerne fragmenty wybranych orzeczeń sądów administracyjnych.
Podkreślił, że w treści uzasadnienia organów obu instancji próżno jest szukać przytoczeń faktycznych odnoszących się do drugiej z przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 2d w związku z art. 103 ust. 2 u.p.s., to jest możliwości skarżącej. Ustalenie kryterium dochodowego to pierwszy krok w procesie ustalania, czy dana osoba ma ponosić przedmiotowe opłaty. Drugim krokiem jest ustalenie możliwości finansowych tej osoby. Nawet jeżeli przekroczone zostało kryterium dochodowe, ale możliwości finansowe danej osoby nie pozwalają na ponoszenie przedmiotowych opłat (np. dochody całkowicie pokrywają się usprawiedliwionymi wydatkami) to organ nie może nałożyć ww. opłat. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób niepełny zinterpretowały przesłanki ustawy o pomocy społecznej, ograniczając się wyłącznie do formalnego przekroczenia kryterium dochodowego bez należytej analizy realnych możliwości finansowych skarżącej, aktualnych na dzień wydawania decyzji. Obowiązkiem organów było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie stałych wydatków, jakie ponosi skarżąca. W piśmiennictwie wskazuje się, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z przytoczonych regulacji. W związku z tym organ powinien też uwzględnić wydatki związane z gospodarstwem rolnym, a nie opierać się wyłącznie na dochodzie zryczałtowanym. Nie bez znaczenia dla oceny możliwości skarżącej jest również fakt, że spłaca ona kredyty, które wskazano we wniosku o zwolnienie z opłat oraz wywiadach środowiskowych. Organy nie uwzględniły w sposób rzetelny i całkowity stałych wydatków skarżącej, nie przeprowadziły postępowania dowodowego ukierunkowanego na ocenę, czy stałe wydatki, jakie ponosi, umożliwiają jej ponoszenie przedmiotowych opłat, a jeżeli tak to w jakiej wysokości. Niewiadomą jest, które ze stałych wydatków skarżącej organy uznały za zasadne oraz w jakiej wysokości, a których uwzględnienia odmówiono oraz z jakich przyczyn. Poza tym, nawet jeśli możliwości skarżącej zostałyby uwzględnione, to twierdzenie to powinno znajdować odzwierciedlenie w obliczeniach organu, czego w realiach niniejszej sprawy organy wyraźnie zaniechały. Co oczywiste, w poszczególnych stanach faktycznych wysokość usprawiedliwionych wydatków może różnić się od siebie. Pełnomocnik skarżącej podniósł też, że skarżąca nie posiada oszczędności, aby zapłacić jednorazowo kwotę kilkudziesięciu tysięcy złotych ani by ponosić niebagatelne odpłatności na przyszłość. Ocena organu jest dowolna, aprioryczna i niemająca potwierdzenia w jakimkolwiek materiale dowodowym, co uchybia treści art. 80 k.p.a. Wyznaczając skarżącej wysokość opłaty organ nie wziął pod uwagę, że podane przez nią koszty własnego utrzymania praktycznie całkowicie pokrywają się z wielkością uzyskiwanego przez nią dochodu. Również galopująca inflacja i drożyzna nie powinny być okolicznościami irrelewantnymi dla organów stosujących art. 61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art.7, 77, i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b i ust. 2d w zw. z art. 103 ust. 2 i art. 64 u.p.s., przy czym Sąd brał pod uwagę także inne okoliczności, niewskazane w skardze, do czego był uprawniony na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako p.p.s.a.)
Sprawa dotyczy ustalenia wobec skarżącej odpłatności za pobyt jej matki w DPS.
Zgodnie z art. 61 u.p.s. – obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: (..) małżonek, zstępni przed wstępnymi (...) a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 64 ust. 2 pkt 2). Z treści tego przepisu wynika także, że opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: (...) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 (art. 64 ust. 2), zaś w przypadku odmowy (...) zawarcia umowy (...) wysokość ich opłaty (...) ustala w drodze decyzji organ (...) z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d). Zgodnie natomiast z art. 103 ust. 2 u.p.s. – kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych (...) ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości.
Bezsporne jest, że skarżąca należy do kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia takiej odpłatności. W toku postępowania nie była też kwestionowana wysokość odpłatności jaka została ustalona wobec matki skarżącej jako mieszkanki DPS oraz to, że nie pokrywa ona w całości kosztów utrzymania określonego zarządzeniem właściwego organu gminy.
Spór dotyczył natomiast wysokości odpłatności ustalonej wobec skarżącej, która zarzuca niedostateczne zbadanie przez organy jej możliwości do ponoszenia odpłatności, a więc innych, niż kryterium dochodowe, okoliczności mających wpływ na wysokość odpłatności, o czym mowa w powołanym art.61 ust. 2d u.p.s. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.s.
Zarzut skarżącej okazał się zasadny.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, że przy ustalaniu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej konieczne jest uwzględnienie "możliwości" strony. "Z regulacji art. 61 ust. 2d i art. 61 ust. 2e u.p.s. wynika, że w przypadku, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy, ale wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, to przy ustalaniu wysokości opłaty obciążającej organ uwzględnia kryterium dochodowe, określone w art. 61 ust. 2 pkt 2a także, na podstawie art. 103 ust. 2, bierze pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Tym samym, gdy osoba zobowiązana odmówiła zawarcia umowy, ale wyraziła zgodę na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego [co miało miejsce w niniejszej sprawie], przy ustalaniu wysokości opłaty należy uwzględnić jej możliwości do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego w domu pomocy społecznej w aspekcie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej osoby zobowiązanej. Wskazuje się, że w odniesieniu do możliwości zobowiązanego należy mieć na względzie różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, które mogą zmniejszać zdolność danej osoby do ponoszenia opłaty. Tym samym, mimo rygorów rządzących finansami publicznymi, należy dopuścić sytuacje, w których obciążenia podmiotów zobowiązanych będą niższe, niż wynika to z regulacji ustawy o pomocy społecznej" (zob. np. wyrok NSA z 21 listopada 2025 r., I OSK 2114/24; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r., I OSK 2436/24). Słusznie zatem podnosi pełnomocnik skarżącej, że opłata ustalona jedynie w oparciu o kryterium dochodowe (w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.) to górna granica odpłatności, jaką strona będzie ponosić ostatecznie, a więc po uwzględnieniu także jej możliwości (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 stycznia 2026r., II SA/Łd 644/25; wyrok WSA w Gorzowie Wlk. z 18 stycznia 2024r., II SA/Go 580/23).
Prawidłowe ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej polega zatem w pierwszej kolejności na obliczeniu opłaty na podstawie wyłącznie kryterium dochodowego, a następnie na ocenie "możliwości" strony (w przedstawionym, szerokim rozumieniu).
W rozpatrywanej sprawie organy obu tych kwestii nie zbadały dostatecznie.
Przytoczyły wprawdzie treść art. 61 ust. 2 d u.p.s., ale jednocześnie w ogóle nie odniosły się do możliwości skarżącej poniesienia ustalonej matematycznie odpłatności.
Nie jest też jasne, w jaki sposób obliczyły dochody rodziny skarżącej. Ograniczyły się do wymienienia szczegółowych wydatków – stałych, okresowych, jednorazowych, podanych przez nią w wywiadzie środowiskowym, natomiast nie ustaliły jaka jest aktualna miesięczna wysokość tych wydatków; nie określiły również, które z nich to wydatki konieczne, niezbędne, bowiem tylko takie uzasadniają obniżenie odpłatności obliczonej na podstawie kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2a u.p.s.). Co więcej, organy w ogóle nie wskazały w uzasadnieniach, co składa się na wysokość miesięcznych dochodów rodziny skarżącej, organ I instancji podał ogólne kwoty dochodów za niektóre (styczeń, kwiecień, grudzień) miesiące 2024r. i za kolejne miesiące 2025r., odwołując się do aktualizacji wywiadu z 9 czerwca 2025r. Tymczasem w wywiadzie tym (k.403) wskazano tylko dochody od stycznia 2025r., natomiast nie ma w nim mowy o dochodach z 2024r. W protokołach wcześniejszych wywiadów środowiskowych są informacje o dochodach z grudnia, marca i czerwca 2024r. (k.154 i 215), ale nie ma w nich informacji o dochodach ze stycznia i kwietnia 2024r., na które wskazał organ I instancji. Poza tym organy nie wskazały w ogóle dochodów rodziny skarżącej za pozostałe miesiące 2024r. (luty - marzec, maj – listopad), za które przecież ustalił skarżącej odpłatność, a więc nie można zweryfikować, czy organ prawidłowo ustalił odpłatność za te miesiące.
Prawidłowe ustalenie dochodów było kluczowe także dlatego, że organ prowadził postępowanie w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z art. 106 ust. 3b u.p.s. zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, natomiast stosownie do art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 u.p.s.
Powołując się na ten przepis organ I instancji stwierdził lakonicznie, że "zmieniła się sytuacja dochodowa skarżącej w kwocie przewyższającej kryterium dochodowe osoby w rodzinie", natomiast w ogóle nie wyjaśnił, do czego tę sytuację porównuje. Z akt wynika, że organ zobowiązał skarżącą do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS ostateczną decyzją z dnia 29 sierpnia 2024 r. (k.176) począwszy od dnia zamieszkania matki w placówce (co miało miejsce 26 lutego 2024r.) do czasu zakończenia pobytu matki w DPS. Zaskarżona obecnie decyzja została natomiast wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają wprawdzie charakter konstytutywny, ale zależnie od danego stanu faktycznego mogą działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Oznacza to, że w przypadku, gdy organ stwierdzi, że zaszły przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 u.p.s., może nadać decyzji wydanej na podstawie tego przepisu moc wsteczną w ten sposób, że dokona zmiany bądź uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia z pomocy społecznej od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., I OSK 293/23). Zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej mające wpływ na istnienie lub rozmiar pomocy społecznej powinny być uwzględnione od momentu ich wystąpienia. Zmiana decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej powinna wywołać skutek prawny od tych dat, w których następowały kolejne zmiany sytuacji dochodowej skarżącej (zob. wyrok NSA z 7 listopada 2023 r., I OSK 2638/20). W rozpatrywanej sprawie organ wydając decyzję w trybie omawianego przepisu i dokonując zmiany ustalonej ostateczną decyzją odpłatności, powinien zatem wskazać dokładne wyliczenia, z których będzie wynikało, od kiedy i w jaki sposób nastąpiła (na czym polegała) zmiana sytuacji dochodowej lub osobistej skarżącej. Takich ustaleń w zaskarżonej decyzji brakuje, co czyni tę decyzję wadliwą.
Nie można również pominąć, że w toku postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją ustalającą wobec skarżącej odpłatność za pobyt jej matki w DPS, skarżąca złożyła wniosek na podstawie art. 64 u.p.s. o zwolnienie z odpłatności. W licznych orzeczeniach sądowych wyrażane jest stanowisko, że w takim przypadku rozpatrzenie wniosku o zwolnienie powinno nastąpić w jednej decyzji (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 318/22; wyrok WSA w Olsztynie z 12 grudnia 2023r., II SA/Ol 743/23; wyrok WSA w Poznaniu z 5 kwietnia 2024r., II SA/Po 739/23; wyrok WSA w Gliwicach z 19 lutego 2025r., II SA/Gl 1106/24; wyrok WSA w Łodzi z 21 listopada 2023r., II SA/Łd 750/23; wyrok WSA we Wrocławiu z 22 stycznia 2025r., IV SA/Wr 391/24; wyrok WSA w Szczecinie z 18 września 2025r., II SA/Sz 391/25). W piśmiennictwie wskazuje się bowiem, że w pojęciu "możliwości", o którym mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., obejmującym jak wskazano różne okoliczności życiowe, rodzinne i osobiste, mieszczą się również przesłanki uzasadniające zwolnienie z opłaty wymienione w art. 64 u.p.s. (zob. I. Sierpowska, Pomoc społeczna. Komentarz, wyd. VI, Lex el.). Skoro ocena "możliwości" ponoszenia przez osobę zobowiązaną opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest dokonywana na etapie zawierania umowy, to tym bardziej ocena taka powinna być dokonywana w toku postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty w sytuacji, gdy strona złoży wniosek o zwolnienie z opłaty w całości lub w części na podstawie art. 64 u.p.s. Taki pogląd wynika ze zmiany omawianego art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690). Dodano wówczas, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Przepis ten w brzmieniu sprzed omawianej nowelizacji uprawniał do ubiegania się o uzyskanie zwolnienia z opłat jedynie osoby wnoszące opłatę. W wyniku zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. W obecnym stanie prawnym nie ma więc podstaw do kontynuowania dotychczasowej praktyki i wydawania decyzji w przedmiocie zwolnienia z opłaty po wydaniu decyzji o ustaleniu wysokości opłaty, jeżeli wniosek o zwolnienie z opłat został złożony w toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty. Brak rozstrzygnięcia w decyzji ustalającej odpłatność, jak również w decyzji zmieniającej taką decyzję, w zakresie wniosku o zwolnienie z odpłatności, stanowi uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia decyzji ustalającej odpłatność. (zob. ww. wyrok NSA sygn. akt I OSK 318/22).
W rozpatrywanej sprawie organ wydał tego samego dnia tj. 11 sierpnia 2025r. dwie odrębne decyzje – zmieniającą (w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s) decyzję z 29 sierpnia 2024r. ustalającą wobec skarżącej odpłatność oraz odmawiającą zwolnienia z odpłatności, co w świetle przedstawionych poglądów było wadliwe.
Z przedstawionych powodów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i art. 135 p.p.s.a.; o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Wyrok został wydany w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni powyższe rozważania; dokładnie ustali dochody i wydatki skarżącej i wskaże, co one obejmują oraz jak one się zmieniły w stosunku do wcześniejszych okresów, za które została ustalona odpłatność ostateczną decyzją z 29 sierpnia 2024r.; ustalając odpłatność rozpatrzy także wniosek skarżącej o zwolnienie, biorąc pod uwagę możliwości skarżącej w przedstawionym wyżej szerokim rozumieniu; wyraźnie wskaże, jakie okoliczności - jego zdaniem - decydują o tym, że opłata nie może być obniżona, albo że opłata podlega obniżeniu oraz wyjaśni, czy zaistniały przesłanki z art. 64 u.p.s., które dodatkowo uzasadniałyby zwolnienie z ustalonych na nowo opłat.