II SA/Lu 777/08

II SA/Lu 777/08 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2009-01-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 922/09 - Wyrok NSA z 2010-03-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 35 ust. 1 i  3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Wojewody z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda L. decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Starosty L. z dnia [...] odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w K. J. K., gmina N. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskowana przez E. S. inwestycja miałaby być realizowana na terenie, który według wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Niemce, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Niemce Nr XVII/299/04 z dnia 12 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego Nr 50, poz. 1007), oznaczony jest symbolem RP i przeznaczony jest pod uprawy polowe z możliwością rozbudowy i modernizacji istniejących siedlisk (według warunków jak dla terenów MR), przekształcenia istniejących siedlisk na cele zabudowy mieszkaniowej (według warunków jak dla terenów MN) oraz warunków zabudowy jak dla strefy 11. Działka inwestora graniczy od południa z drogą gminną KDG, a od zachodu z planowaną drogą gminną KDG i w tej części przeznaczona jest na poszerzenie pasa drogi. Teren działki znajduje się w obszarze obserwacji archeologicznej, w 11 strefie przyrodniczo-krajobrazowej Dolina Ciemięgi, w obszarze Chronionego Krajobrazu "Dolina Ciemięgi" w granicach zlewni chronionej Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych oraz w zasięgu regionalnego leja depresyjnego.
Zapis § 6 pkt 2 ppkt 5 planu dotyczący Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Ciemięgi" ustanawia obowiązek każdorazowego uzyskania opinii Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych w sprawach m.in. projektów zmian miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz budowy i rozbudowy obiektów istotnie zmniejszających walory przyrodnicze i krajobrazowe. Przepis § 5 zakazuje w Strefie 11 Dolny Ciemięgi lokalizacji budynków poza istniejącymi skupiskami zabudowy.
Organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 24 czerwca 2008 r. rozprawę administracyjną, w której poza stronami uczestniczyli przedstawiciele Zespołu Parków Krajobrazowych i przedstawiciele Urzędu Gminy N., a urbanista przedstawił pisemnie opinię urbanistyczną. Przedstawiciele Zespołu Parków Krajobrazowych podtrzymali na rozprawie swoje stanowisko zawarte w piśmie z 13 listopada 2007 r. negującą możliwość usytuowania budynku mieszkalnego w miejscu wskazanym projektem zagospodarowania działki. Wobec braku akceptacji przez inwestora innego usytuowania budynku na działce nr ewid. [...] brak było prawnych możliwości udzielenia pozwolenia na budowę.
W sytuacji, gdy inwestor zmieni usytuowanie projektowanego budynku na działce nr ewid. [...] i uzyska na nie akceptację Zespołu Parków Krajobrazowych Wyżyny Lubelskiej, spełniając jednocześnie pozostałe formalne wymagania dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę, będzie mógł ponownie wystąpić z wnioskiem o pozwolenie na budowę i zapewne uzyskać pozytywną decyzję organu administracji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza prawo materialne nie biorąc pod uwagę, iż cała działka nr ewid. [...] stanowi siedlisko, na którym można posadowić budynek mieszkalny. W ocenie skarżącego decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa procesowego poprzez pominięcie istotnych faktów i dowodów mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności opinii urbanisty M. K. oraz stanowiska Urzędu Gminy N. w przedmiocie zgody na miejsce lokalizacji budynku. Ponadto skarżący był pozbawiony prawa do obrony swych praw poprzez uniemożliwienie oprotestowania projektu drogi KDG prowadzącej przez jego działkę oraz wyznaczenie przez Starostę L. zbyt krótkiego terminu (7 dni) na skorygowanie projektu zagospodarowania działki i zaniechanie udzielenia pomocy urzędu poprzez zaproponowanie mu możliwych lokalizacji budynku.
W piśmie procesowym z dnia 24 października 2008 r. zatytułowanym "załącznik do skargi" skarżący podniósł, że od 2002 r. czyni starania o możliwość zrealizowania budynku mieszkalnego na swojej działce. Organy administracji traktowały tę działkę jako rolną niezabudowaną bez możliwości zabudowy.
Dopiero w 2006 r. uzyskał wypis mapy uwzględniający fakt, że jest to zasiedlona działka siedliskowa. W sytuacji, gdy nieruchomość stanowi działkę siedliskową, to jej granice wyznaczają sąsiednie siedliska i droga gminna. Wnioskowana przez niego lokalizacja nowego budynku mieszkalnego jest optymalna, bo według projektu droga, zjazd z drogi i dom leżą na jednej wysokości i z tych przyczyn nie widzi innej możliwości usytuowania budynku poza wskazaną we wniosku o pozwolenie na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo podkreślił, że w trakcie postępowania odwoławczego organ uzyskał stanowisko Zespołu Parków Krajobrazowych Wyżyny Lubelskiej podtrzymujące dotychczasową negatywną opinię w niniejszej sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd Administracyjny dokonuje kontroli w zakresie zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269).
Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, a zatem skargi nie można uznać za zasadną .
Przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ustanawiający zasadę prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej zastrzega, że inwestor musi wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a zamiar zabudowy może realizować jedynie pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zgodnie z art. 35 ust. 1 powołanej ustawy właściwy organ, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zobowiązany jest sprawdzić między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W rozpatrywanej sprawie skarżący E. S. wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w K. J. K. gm. N.
Na obszarze wnioskowanej inwestycji obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Niemce, zatwierdzony uchwałą Nr XVII/299/04 Rady Gminy Niemce z dnia 12 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Województwa Lubelskiego Nr 50, poz. 1007). W świetle ustaleń tego planu działka skrzącego położona jest w obszarze upraw polowych RP, gdzie niedopuszczalna jest lokalizacja nowych budynków poza istniejącymi siedliskami rolnymi.
Ponadto teren wnioskowanej inwestycji położony jest w dolinie rzeki Ciemięga, którą plan określa jako strefę 11, gdzie zakazuje się lokalizacji budynków poza istniejącymi skupiskami zabudowy oraz lokalizacji budynków na zboczach doliny rzeki poza obszarami wyznaczonymi rysunkiem planu. "Dolina Ciemięgi" stanowi Obszar Chronionego Krajobrazu, na którym obowiązuje ochrona krajobrazu naturalnych ekosystemów, a zasady gospodarowania w Ekologicznych Systemach Obszarów Chronionych muszą być podporządkowane funkcjom ekologicznym i ochrony środowiska.
Poza sporem pozostaje w rozpatrywanej sprawie, że działka nr [...] stanowiąca własność skarżącego ma obszar 2,5 ha i jest na niej usytuowane siedlisko (według mapy dla celów projektowych znajdują się na niej budynki gospodarcze i budynek mieszkalny). Wnioskowana przez skarżącego inwestycja nie stanowiłaby rozbudowy ani modernizacji istniejącego na tej działce siedliska, ani też nie byłaby realizowana w bezpośrednim sąsiedztwie tego siedliska w ramach kontynuacji istniejącej linii zabudowy. Wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę lokalizacja budynku mieszkalnego jest znacznie odległa od istniejącego siedliska. Nowy obiekt miałby powstać na przeciwnym zboczu doliny, na obszarze chronionego krajobrazu.
Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego, że wnioskowana inwestycja nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy plan ten dopuszcza budowę w ramach istniejących siedlisk, bowiem cała działka ewidencyjnie wyodrębniona powinna być traktowana jako działka siedliskowa, której granice wyznaczają działki bezpośrednio z nią sąsiadujące i droga gminna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznacza obszar, w skład którego wchodzi cała działka nr ewid. [...] pod uprawy rolne.
Przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r. (III CZP 12/69, OSN 1970/3/39) za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego (uchwala Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r. – III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8).
W doktrynie przyjęło się, w ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego, iż działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą.
Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego. Nie można zatem granic obszaru zajętego pod działkę siedliskową utożsamiać z granicami działki wyodrębnionej ewidencyjnie. Na działce nr ewid. [...] w obszarze 2,5 ha stanowiącej własność skarżącego znajduje się siedlisko, którego powierzchnia w projekcie budowlanym założonym do zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę określona została na 310 m2. Przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego obszaru pod uprawy rolne przesądza, że działka położona na tym obszarze może być zagospodarowana wyłącznie w sposób, który nie pozbawi jej charakteru gruntu rolnego. Skoro zatem plan miejscowy gminy Niemce dopuszcza na analizowanym obszarze możliwość rozbudowy i modernizacji istniejących siedlisk, to skarżący nowy dom mieszkalny, w sposób niesprzeczny z wymogami planu, mógłby usytuować w ramach zajętego pod istniejące już siedlisko obszaru bądź w bezpośrednim sąsiedztwie wchodzących w skład tego siedliska obiektów, tak aby projektowane już istniejące obiekty tworzyły organizacyjną całość.
Skoro przedłożony przez skarżącego projekt zagospodarowania działki oznaczonej w planie jako grunty rolne przewiduje lokalizację projektowanego budynku poza istniejącym siedliskiem rolniczym, to już przez to projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo plan ten wprowadza dla Obszaru Chronionego Krajobrazu "Dolina Ciemięgi" konieczność uzyskania opinii Dyrektora Zespołu Lubelskich Parków Krajobrazowych dla budowy i rozbudowy obiektów zmniejszających istotnie walory przyrodnicze i krajobrazowe oraz zakazuje lokalizacji budynków poza istniejącymi skupiskami zabudowy "Doliny Ciemięgi" (§ 6 pkt 2 i § 5 planu).
Zespół Parków Krajobrazowych Wyżyny Lubelskiej negatywnie opiniował możliwość lokalizacji budynku wskazanej przez skarżącego w projekcie zagospodarowania działki, co również stanowi niezachowanie wymogu zgodności wnioskowanej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego.
W sytuacji, gdy skarżący konsekwentnie w postępowaniu administracyjnym przed organami obu instancji nie dopuszczał innej możliwości lokalizacji projektowanego budynku poza wskazaną w złożonym projekcie zagospodarowania działki, która dawałaby się pogodzić z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy orzekające w sprawie nie mogły wydać pozytywnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, tylko zobligowane były do odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę świetle art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.
Podnoszone przez skarżącego okoliczności, iż Urząd Gminy N. zgadza się na wnioskowaną przez niego lokalizację projektowanego budynku mieszkalnego, a zarządca drogi pozytywnie zaopiniował zjazd na działkę związany z obsługą komunikacyjną projektowanego obiektu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy lokalizacja budynku narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Niezasadny jest także zarzut skargi że organ odwoławczy nie powinien odmawiać wydania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie zaproponował inwestorowi z urzędu możliwych nowych lokalizacji budynku spełniających wymogi stawiane przez Starostę L. W trakcie toczącego się ponad rok postępowania w rozpatrywanej sprawie skarżący wielokrotnie w różnych formach był informowany o treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do działki nr ewid. [...] i wymogach, jakie musiałaby spełnić, by uzyskać pozwolenie na budowę na tejże działce.
Wojewoda L. uchylając decyzję Starosty L. z dnia [...] odmawiającą skarżącemu udzielenia pozwolenia na budowę decyzją [...] wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji weźmie pod uwagę, czy na działce o powierzchni 2,5 ha nie ma możliwości lokalizacji nowego budynku mieszkalnego, zgodnie z treścią miejscowego planu, w ramach rozbudowy istniejącego już siedliska.
W tym celu organ winien wezwać inwestora, postanowieniem wydanym w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do usunięcia nieprawidłowości w projekcie zagospodarowania działki.
Postanowienie zobowiązujące skarżącego do usunięcia wad projektu i wskazanie nowej lokalizacji w obszarze istniejącego siedliska zostało wydane w dniu 11 lutego 2008 r.
Organy administracji nie są władne "z urzędu" wskazywać nowej lokalizacji wnioskowanych inwestycji. To na inwestorze ciąży obowiązek, by przedstawiony przez niego projekt zagospodarowania działki był zgodny z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Zauważyć należy, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 24 czerwca 2008 r. nie był wprawdzie obecny Główny Projektant Planu, ale nadesłał on na tę rozprawę pismo z załącznikiem graficznym, na którym wykazane zostały linie sugerujące lokalizację nowego budynku na działce Nr [...], zgodną z treścią planu miejscowego.
Zarzut skrzącego, iż zaskarżona decyzja jest prawnie wadliwa z powodu nie przedstawienia mu innych możliwości usytuowania projektowanego budynku na jego działce nr [...] pozostaje przy tym w wewnętrznej sprzeczności z jego stanowiskiem zawartym w "załączniku do skargi", iż nie widzi on innej możliwości budowy budynku niż wskazane przez niego we wniosku.
W sytuacji negowania przez skarżącego możliwości zmiany lokalizacji projektowanego budynku i nie przedstawienia nowego projektu zagospodarowania działki, zgodnego z wymogami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak było podstaw prawnych do udzielenia mu pozwolenia na budowę.
Z powyższych względów Sąd uznał zaskarżoną decyzję za odpowiadającą prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.