II SA/Lu 773/23

II SA/Lu 773/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Lasy
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 1991 nr 101 poz 444
art. 3 pkt 1, art. 13 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 i ust. 3, art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 5
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie z dnia 26 czerwca 2023 r. znak SKO.II.41/884/OGRiL/2023 w przedmiocie zastrzeżeń do projektu planu urządzenia lasu I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz decyzję Starosty Włodawskiego z dnia 15 marca 2023 r. znak WS.6164.569.7.14.2022.2023.JB; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Chełmie na rzecz M. G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 26 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie, po rozpatrzeniu odwołania M. G. (dalej jako: skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Starosty Włodawskiego z 15 marca 2023 r., w przedmiocie zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Pismami z 25 sierpnia i z 20 września 2022 r. skarżąca wystąpiła z zastrzeżeniami do projektu uproszczonego planu lasu, w zakresie dotyczącym kilku działek, położonych w obr. geod. S. Z., gm. U. (m.in. działki nr [...]). Zastrzeżenia dotyczyły niezgodności wieku i składu gatunkowego lasu ze stanem faktycznym. W odniesieniu do działki nr [...] skarżąca zażądała jej wyłączenia z projektu planu, z uwagi na niezgodność zapisów w projekcie dotyczących powierzchni użytku leśnego ze stanem faktycznym. Skarżąca powołała się na dokumentację geodezyjną i raporty z kontroli w zakresie płatności rolnych, z których ma wynikać, że użytek leśny obejmuje powierzchnie 0,17 ha (w projekcie planu wskazano – 0,27 ha).
Decyzją z 10 października 2022 r., wydaną na podstawie art. 21 ust. 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (aktualnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 1356; dalej jako: u.o.l.), Starosta Włodawski nie uznał zastrzeżenia skarżącej wniesionego w odniesieniu do wskazanych działek.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Chełmie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego.
W toku ponownego rozpatrywania sprawy przeprowadzono oględziny, obejmujące działki, których dotyczyły zastrzeżenia, m.in. działkę nr [...]. Sporządzający protokół pracownik stwierdził, że stan drzewostany jest zgodny z ustaleniami projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Wskazał jednak, że powierzchnia ok. 0,10 ha "została wycięta w przeciągu ostatnich kilkunastu dni, co stwierdzono po oględzinach pni drzew". Skarżąca odmówiła podpisania protokołu.
Po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z 15 marca 2023 r., Starosta ponownie nie uznał zastrzeżeń skarżącej wniesionych w odniesieniu do działek nr [...] i [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie jest zasadne odnoszenie się przez właściciela do sytuacji geodezyjnej sprzed wydania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów. Nie ma mowy o nieprawidłowościach w projekcie planu, sporna działka spełnia wszystkie przesłanki uznania za las.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o lasach. Zarzuty dotyczyły błędnego nieuznania zastrzeżeń do projektu planu, w sytuacji, gdy stan faktyczny nie odpowiada zapisom wykazanym w planie, a działka nr [...] powinna zostać wyłączona z opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu; błędne uznanie, że to zapisy w ewidencji gruntów są decydujące dla uznania za grunt leśny, w sytuacji, gdy to ustalenia zawarte w planach urządzenia lasu są wiążące dla zapisów w ewidencji gruntów; naruszenia zasad ochrony zaufania, bezstronności równego traktowania.
Po rozpoznaniu odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z 26 czerwca 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu
I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podniosło, iż faktem bezspornym jest, że ww. działki były objęte uproszczonym planem na okres od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2022 r. Z akt nie wynika by ten stan rzeczy był w tamtym czasie kwestionowany przez jakąkolwiek stronę. Faktem bezspornym jest, że część działki nr [...] pozbawiona jest aktualnie drzew na skutek pożaru, wycinka jest kwestią sporną. Ponadto z danych ewidencji gruntów jednoznacznie wynika, że na przedmiotowych działkach występuje zapis "Ls".
W ocenie Kolegium, nawet jeśli z jakichkolwiek przyczyn las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan czy runo leśne - użytek leśny nie traci przez to swojego charakteru, gdyż wówczas na właścicielu lasu ciąży obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego poprzez ponowne wprowadzenie roślinności leśnej (upraw leśnych) i doprowadzenia np. do odtworzenia leśnego charakteru gruntu (np. runa leśnego). W innym rozumieniu, każdy właściciel lasu poprzez wykarczowanie go (pozbawienie lasu roślinności) mógłby doprowadzić swój teren do utraty charakteru leśnego, co byłoby niedopuszczalne. Odnoszenie się do stanu na gruncie z pominięciem zapisów ewidencji pozbawiało by sens określania jakichkolwiek użytków i klas gruntów, wówczas stan faktyczny z danego dnia mógłby określać rodzaj jego użytkowania.
Kolegium wskazało, że decyzję Starosty wydano przede wszystkim w oparciu o inwentaryzację lasu sporządzoną przez specjalistyczną jednostkę urządzeniową, dodatkowo potwierdzoną poprzez oględziny w terenie. Na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalono, że działka posiada użytek leśny tj. jest przeznaczona do produkcji leśnej, wraz z działkami przyległymi stanowi zwarty kompleks leśny powyżej 0,1 ha, jest pokryta roślinnością leśną i chwilowo jej pozbawiona (potwierdzenia taksatora, leśniczego oraz właściciela), tak więc spełnione są trzy warunki uznania za las. Natomiast objęcie działek rębnią powoduje, że nie ma potrzeby wyznaczania fragmentów bez drzewostanu, gdyż zgodnie z prawem
i sztuką leśną po dokonaniu rębni właściciele mają obowiązek ponownego wprowadzenia roślinności drzewiastej.
Kolegium podkreśliło, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów - na podstawie decyzji administracyjnej. Bez przeprowadzenia stosownych procedur tj. uzyskania zgody właściwego organu na przeznaczenie terenu leśnego na cele nieleśne, decyzyjnego wyłączenia gruntu spod gospodarki leśnej (produkcji leśnej) i dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków, formalnie nie może dojść do utraty przez działkę statusu prawnego lasu.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium pełnomocnik M. G. podniósł zarzuty naruszenia:
(1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego zebrania
i rozważenia materiału dowodowego w sprawie, a także poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, to jest obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej oraz ustalenia okoliczności mających znaczenie w tym także uznania zgromadzonych dowodów, co w istocie doprowadziło do bezpodstawnego uznania przez organy, że na działce nr [...] zlokalizowany jest 55 letni las w rozumieniu art. 3 u.o.l., zajmujący pow. 0,27 ha w sytuacji, gdy w rzeczywistości las w znaczeniu administracyjnym zajmuje jedynie powierzchnię 0,17 ha; w konsekwencji doprowadziło to do bezpodstawnego oraz nieznajdującego oparcia w zgromadzonym w sprawie utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, w sytuacji, gdy stan faktyczny nie odpowiadał zapisom wskazanym w projekcie uproszczonego planu urządzenia lasu, albowiem w rzeczywistości las w znaczeniu administracyjnym, zlokalizowany jest jedynie na fragmencie działki, którego powierzchni wynosi 0,17 ha;
(2) art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez brak praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie przedmiotowej decyzji w zaskarżonej części wbrew przepisom prawa z zaniechaniem szczegółowego zbadania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego oraz przeprowadzenia należytej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji;
(3) art. 8 § 1 k.p.a., polegające na niespełnieniu warunku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z jednoczesnym naruszeniem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a to poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty, w sytuacji, gdy organ I instancji w uproszczonym planie urządzenia lasu na okres 2023-2032 wydzielił nieruchomości na terenie Gminy U. w związku z rozbieżnościami w stosunku do rejestru gruntów, z uwagi na stwierdzenie na nich braku lub częściowego braku drzew, co skutkowało zmniejszeniem powierzchni użytków leśnych na rzecz gruntów rolnych;
(4) art 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności
i mocy dowodowej;
(5) art. 80 k.p.a., poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i bezpodstawne uznanie przez Kolegium, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przemawiał za koniecznością wydania decyzji utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji, w sytuacji, gdy w rzeczywistości las w znaczeniu administracyjnym zlokalizowany na działce nr [...] , zajmuje powierzchnię jedynie 0,17 ha, a nie jak wynika z projektu planu – 0,27 ha, co jednoznacznie przesądza o zasadności złożonych przez skarżącą zarzutów, gdyż stan faktyczny nie odpowiadał zapisom wskazanym w projekcie planu;
(6) art. 80 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., tj. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez brak prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego;
(7) art 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób budzący zaufanie do organów administracji uzasadnienia faktycznego swojej decyzji;
(8) art. 15 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez Kolegium wyłącznie do pobieżnej kontroli decyzji organu I instancji, z zaniechaniem ponownego rozpoznania sprawy, w tym bez należytego rozpatrzenia podnoszonych przez skarżącą zarzutów i argumentacji zawartej w odwołaniu, jak również bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, co skutkowało bezpodstawnym utrzymaniem w mocy decyzji Starosty;
(9) art. 3 u.o.l., poprzez bezpodstawne uznanie przez organy, że na działce nr [...] zlokalizowany jest las w rozumieniu art. 3 u.o.l., zajmujący pow. 0,27 ha w sytuacji, gdy w rzeczywistości las w znaczeniu administracyjnym zajmuje jedynie powierzchnię 0,17 ha, albowiem pozostały fragment działki (o pow. 0,1 ha), zakwalifikowany przez organ jako las, nie spełnia kryteriów od których zaistnienia art. 3 u.o.l. uzależnia zakwalifikowania gruntu jako lasu w znaczeniu administracyjnym;
(10) art. 20 ust. 3a oraz art. 2 pkt 8 ustawy – Prawo geodezyjne
i kartograficzne w związku z art. 20 ust. 2 u.o.l., poprzez bezpodstawne uznanie, że dane z ewidencji gruntów stanowią wyłączną podstawę zobowiązującą organ do wskazania w uproszczonym planie urządzenia lasu, że określone działki należy zaklasyfikować jako grunty stanowiące las w rozumieniu art. 3 u.o.l., pomimo, iż stan faktyczny nieruchomości nie przemawia za uznaniem gruntu za las w znaczeniu administracyjnym;
(11) art. 19 ust. 3, art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.l. oraz § 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu sporządzania planu urządzenia lasu, uproszczonego planu urządzenia lasu oraz inwentaryzacji stanu lasu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1302; dalej jako: r.p.u.l.), poprzez sporządzenie projektu uproszczonego planu urządzenia lasu w sposób niezgodny z trybem jego sporządzenia, szczegółowo uregulowanym w powszechnie obowiązujących źródłach prawa;
(12) art. 21 ust, 5 u.o.l., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w rzeczywistości las w znaczeniu administracyjnym zlokalizowany na działce nr [...], zajmuje powierzchnię jedynie 0,17 ha, a nie jak wynika z projektu planu – 0,27 ha, co jednoznacznie przesądza o zasadności złożonych przez skarżącą zarzutów, gdyż stan faktyczny nie odpowiada zapisom wskazanym w projekcie planu;
(13) art 6 ust. 1 pkt 7 u.o.l., poprzez jego niezastosowanie w wyniku niezbadania, czy obszar objęty projektem planu posiada cechy umożliwiające sporządzenie dla niego planu tj. stanowi las o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiący zwarły kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga została uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja Kolegium z 26 czerwca 2023 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa, skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ wadami obarczona jest również poprzedzająca ją decyzja Starosty z 15 marca 2023 r., na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), należało uchylić również tą decyzję.
Przedmiotem sprawy administracyjnej, w której wydano zaskarżoną decyzję jest rozpatrzenie zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń do uproszczonego planu urządzenia lasu.
Należy przy tym zauważyć, że pierwotnie skarżąca zgłaszała zastrzeżenia dotyczące kilku działek, będących jej własnością (nr [...]). W odwołaniu od pierwszej decyzji Starosty (z 10 października 2022 r.) wnosiła o wyłączenie z planu działki nr [...] oraz o weryfikację powierzchni, składu gatunkowego i wieku drzew na działkach nr [...] i [...]). W odwołaniu od drugiej decyzji Starosty (z 15 marca 2023 r.) skarżąca ograniczyła się już tylko do zarzutów
i wniosków odnoszących się do działki nr [...]. W dalszym toku postępowania, jak i w skardze do sądu administracyjnego kwestionowała stanowisko organu wyłącznie w odniesieniu do tej działki.
W związku z tym spór w rozpoznawanej sprawie aktualnie sprowadza się w istocie do tego, jaki obszar działki nr [...] spełnia kryteria uznania za las, od tego zależy ocena zasadności zastrzeżeń zgłoszonych przez skarżącą.
Na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy kluczowy wpływ ma kilka kwestii.
Pierwszą jest właściwe zrozumienie relacji pomiędzy ewidencją gruntów
i budynków oraz uproszczonym planem urządzenia lasu. Stanowisko organów, jak również przedstawicieli podmiotu sporządzającego projekt uproszczonego planu urządzenia lasu, opiera się na założeniu, że zapisy ewidencji gruntów i budynków, dotyczące kwalifikacji gruntu oraz określające obszary na działce zajmowane przez poszczególne kategorie użytków, są bezwzględnie wiążące dla podmiotu sporządzającego uproszczony plan urządzenia lasu. Stanowisko to nie jest prawidłowe, wobec treści przepisów dotyczących lasów oraz ugruntowanych poglądów orzecznictwa sądowego, w tym powoływanego w skardze.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1752), ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. W świetle art. 20 ust. 2 u.o.l., w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Zgodnie z § 7 ust. 1 pkt 4 r.p.u.l., tryb sporządzania uproszczonego planu urządzenia lasu obejmuje sporządzenie m.in. rejestru zawierającego: (a) zestawienie powierzchni lasów według gatunków głównych oraz ich wieku, (b) zadania w zakresie gospodarki leśnej, (c) wykaz rozbieżności między danymi ewidencyjnymi odnoszącymi się do gruntów objętych sporządzanym uproszczonym planem urządzenia lasu a stanem faktycznym tych gruntów;
Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że jakkolwiek dane ewidencyjne stanowią swoistą "bazę wyjściową" dla opracowania uproszczonego planu urządzenia lasu, to jednak prawidłowość tych danych podlega weryfikacji właśnie przy opracowywaniu planu. Wykryte rozbieżności powinny być ujęte w rejestrze stanowiącym element konieczny uproszczonego planu. To właśnie wykrycie rozbieżności pomiędzy treścią danych w ewidencji i rzeczywistym stanem rzeczy przy opracowywaniu planu umożliwia zmianę zapisów w ewidencji. W przypadkach jednostkowych, dotyczących konkretnych działek (a nie przy bardziej generalnej procedurze aktualizacji ewidencji), jest to jedyna droga uzyskania podstaw do zmiany zapisów w ewidencji.
Drugą kwestią jest prawidłowa interpretacja legalnej definicji lasu. Zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.l., lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami
i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: (a) przeznaczony do produkcji leśnej lub, (b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo (c) wpisany do rejestru zabytków.
W świetle przytoczonej definicji trafne jest stanowisko organów, że przejściowe pozbawienie gruntu roślinności leśnej nie podważa kwalifikacji prawnej tego gruntu jako lasu. Wsparciem tej tezy jest treść art. 13 ust. 1 pkt 2 u.o.l., zgodnie z którym właściciele lasów są obowiązani do trwałego utrzymywania lasów
i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności do ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu. Samo usunięcie drzewostanu nie zmienia charakteru prawnego użytku, jest to możliwe dopiero po przeprowadzeniu właściwej procedury wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, o czym w dalszych wywodach uzasadnienia.
Skarżąca słusznie powołuje się na utrwalony w orzecznictwie pogląd, wskazujący na konieczność łącznego spełnienia trzech przesłanek kwalifikujących grunt jako las w świetle przytoczonej wyżej definicji (przyrodnicze, obszarowe
i funkcjonalne). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że przesłankę funkcjonalną – w tym przypadku przeznaczenie do produkcji leśnej – w istocie determinuje treść postanowień (uproszczonego) planu urządzenia lasu, o ile jest prawidłowo sporządzony. Jeśli w prawidłowo sporządzonym planie grunt został przeznaczony do produkcji leśnej, tzn. wskazano określone obowiązki ciążące na właścicielu, związane z produkcją leśną, to nie ma podstaw do podważania spełnienia tej przesłanki, nawet jeśli grunt czasowo pozbawiony jest drzew lub został niezgodnie z prawem (bez zachowania wymaganej procedury) wyłączony z tej produkcji na skutek faktycznych działań właściciela lub innego podmiotu władającego gruntem.
Trzecią kwestią jest konieczność respektowania przepisów odnoszących się do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Nie można dokonywać zmiany przeznaczenia terenu leśnego na cele nieleśne drogą faktów dokonanych (np. wyrębu drzew
i faktycznego zagospodarowania na cele rolne lub budowlane). W tym zakresie w pełni rację mają organy, że wymaga to przeprowadzenia stosownej procedury
i uzyskania zgody właściwego organu.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2049, ze zm.), gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone jako lasy w przepisach o lasach (art. 2 ust. 2 pkt 1), ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 1 pkt 1). Wyłączenie gruntów z produkcji, rozumiane jako rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11), przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne (z zastosowaniem procedury z art. 7, jeżeli dany obszar jest objęty planem miejscowym), może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1), decyzję tą wydaje co do zasady dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych (art. 5 ust. 1).
Z kolei w świetle przepisów ustawy o lasach, zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów
i wymaga wydania decyzji – w przypadku lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa (jak w rozpoznawanej sprawie – przez starostę, na wniosek właściciela lasu (art. 13 ust. 2 i 3 u.o.l.).
W świetle powyższych regulacji, nie ma możliwości samowolnego wyłączenia gruntu z produkcji leśnej, poprzez usunięcie roślinności leśnej. Istotne jest jednak to, czy kwalifikacja prawna danego użytku jako lasu została prawidłowo przeprowadzona, a zatem, czy prawidłowo ujęto grunt jako użytek leśny w (uproszczonym) planie urządzenia lasu, a następnie – w ewidencji gruntów.
W rozpoznawanej sprawie kwestią kluczową jest rozbieżność twierdzeń skarżącej i organów (a wcześniej – przedstawicieli podmiotu sporządzającego uproszczony plan urządzenia lasu) co do obszaru, jaki zajmuje użytek gruntowy – las na działce nr [...]. Według organów jest to obszar 0,27 ha, gdyż takie dane wynikają z ewidencji gruntów (zob. k. 4 akt adm.). Według skarżącej jest to obszar 0,17 ha, a zapisy ewidencji są niezgodne ze stanem faktycznym.
Ustalenie rzeczywistej powierzchni lasu na działce nie jest proste, biorąc pod uwagę, że lasem w rozumieniu ustawy pozostaje grunt czasowo pozbawiony roślinności leśnej.
Jeżeli rzeczywiście istnieje rozbieżność między treścią danych ewidencyjnych i rzeczywistym stanem rzeczy, jej wyjaśnieniem może być jedna z dwóch hipotez: po pierwsze, w pewnym momencie czasowym doszło do wpisania w ewidencji gruntów nieprawidłowych danych i nie zweryfikowano dotychczas tego błędu. Błąd ten jest powielany w dalszych czynnościach, opierających się na treści ewidencji (w tym w uproszczonych planach urządzenia lasu). Po drugie, doszło do faktycznego usunięcia roślinności leśnej na fragmencie działki nr [...], obejmującym sporny obszar ok. 0,10 ha, bez przeprowadzenia wymaganej procedury wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.
W ocenie Sądu, w świetle dotychczas zebranego materiału dowodowego nie jest możliwe podważenie (zanegowanie zgodności z prawdą) żadnej z tych hipotez.
Po pierwsze, jakkolwiek treść informacji z rejestru gruntów sporządzonej w dniu 3 listopada 2022 r. bezspornie wskazuje, że działka nr [...], o łącznej powierzchni 2,65 ha, obejmuje m.in. użytek gruntowy w postaci lasów i gruntów leśnych o pow. 0,27 ha, to jednak już w odwołaniu od pierwszej decyzji wydanej w sprawie przez Starostę (z 10 października 2022 r.) skarżąca powoływała się na wcześniejsze wypisy z ewidencji gruntów (m.in. z listopada 2003 r.), w których powierzchnia użytku leśnego wynosiła 0,17 ha. Twierdzenie to skarżąca konsekwentnie powtarzała w toku postępowania administracyjnego, jak i w skardze. Co więcej – do wspomnianego odwołania wniesionego w październiku 2022 r. miały być dołączone załączniki w postaci informacji lub wypisów z ewidencji gruntów z lat 2003-2005. Żadnego takiego dokumentu nie ma w aktach sprawy. Ponadto na prezentacie Starostwa Powiatowego, do którego wpłynęło odwołanie, widnieje adnotacja: "Załączników: 0" (k. 14 akt adm.). Treść adnotacji wskazywałaby na to, że wspomniane załączniki nie zostały dołączone do odwołania. Tymczasem dokumenty te są istotne w sprawie, bowiem pozwalałyby na weryfikację twierdzeń skarżącej, że poprzednie zapisy w ewidencji wskazywały zupełnie inną powierzchnię użytków leśnych na działce nr [...].
Po drugie, istotnym argumentem dla podmiotu sporządzającego sporny projekt uproszczonego planu urządzenia lasu na okres 2023-2032 (a w ślad za tym – dla organów wydających decyzję w sprawie zastrzeżeń skarżącej) była treść uproszczonego planu urządzenia lasu za poprzedni okres – 2013-2022. Jak wynika z fragmentów planu znajdujących się w aktach administracyjnych (k. 19-34), w rejestrze działek leśnych i gruntów ujęto działkę nr [...], wpisując w rubryce "Opis
i powierzchnia lasów" dane wskazujące, że na działce znajdują się dwa zalesione kompleksy – jeden o pow. 0,38 ha (gatunek główny: brzoza), drugi – o pow. 0,27 ha (gatunek główny: olcha) – k. 33 akt adm. Kolegium ma rację wskazując, że takie zapisy w poprzednim uproszczonym planie nie były kwestionowane, ale stwierdzenie to wcale nie uzasadnia tezy, że takie zapisy były zgodne z rzeczywistością. Równie wiarygodne pozostaje w chwili obecnej stwierdzenie, że w uproszczonym planie urządzenia lasu z 2013 r. powierzchnie użytków wpisano według danych ewidencyjnych, nie weryfikując, czy są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Jeśli w ówczesnym czasie dane ewidencyjne były już niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, błąd z ewidencji mógł zostać przeniesiony do treści uproszczonego planu urządzenia lasu. Co więcej, nie jest wcale niewiarygodna teza, że zapisy planu ze stycznia 2013 r. zostały przeniesione do spornego projektu nowego planu. Jest to kwestia budząca wątpliwości i wymagająca wyjaśnienia. Wątpliwości tych nie można już na dzień dzisiejszy przesądzić na korzyść skarżącej, gdyż zapisy starego
i nowego planu różnią się jednak w istotnym zakresie. W projekcie nowego planu nie ma już użytku leśnego o powierzchni 0,38 ha (brzoza), pozostał tylko użytek o pow. 0,27 ha (olcha). Pewne wątpliwości może budzić też kwestia szacowanego wieku drzewostanu. W starym planie drzewostan olchowy oszacowano na 30 lat, w projekcie nowego planu (sporządzonym po 10 latach) – już na 55 lat (k. 48 akt adm.). Ta wątpliwość nie ma aż tak istotnego znaczenia, jak kwestia samej powierzchni, może ją wyjaśniać metodologia opracowywania planu w zakresie wieku drzewostanu, oparta na pewnych przedziałach dokładności szacowania wieku drzewostanu, co wyjaśnia podmiot opracowujący projekt planu w piśmie z 12 grudnia 2022 r. (k. 65v akt adm.). Rozstrzygnięciu powyższych wątpliwości służyłaby dopiero weryfikacja stanu danych ewidencyjnych i podstaw ich zmian w przedziale czasowym od 2003 do 2022 r.
Po trzecie, organy powołują się na przeprowadzone w toku postępowania administracyjnego czynności zmierzające do weryfikacji twierdzeń skarżącej o rozbieżności między danymi ewidencyjnymi a rzeczywistym obszarem użytku leśnego na działce nr [...]. Czynności te w ocenie sądu pozostawiają jednak wątpliwości. Pierwszym dowodem weryfikacji prawidłowości ustaleń w kwestii powierzchni użytku leśnego ma być odręczne pismo sporządzone w dniu 10 października 2022 r. przez M. K. (przedstawiciel podmiotu opracowującego projekt planu). W piśmie znajdują się następujące stwierdzenia: "Odnośnie działki nr [...], położonej w miejscowości S. Z., ww. działka już w 2013 r. była objęta uproszczonym planem urządzenia lasu, skład gatunkowy oraz zabiegi w nim ujęte, a także powierzchnia są zgodne ze stanem faktycznym" (k. 7 akt adm.). Problem w tym jednak, że powołanie się na to, iż działka nr [...] była objęta planem już w 2013 r. niczego nie dowodzi, z uwagi na nie dającą się jeszcze w tym momencie rozstrzygnąć wątpliwość, czy zapisy planu z 2013 r. nie były oparte wyłącznie na danych ewidencyjnych, bez weryfikacji rzeczywistej powierzchni użytku leśnego.
Mocniejszym dowodem weryfikacji twierdzeń skarżącej powinny być oględziny, przeprowadzone na działce w dniu 2 lutego 2023 r., przy udziale skarżącej (k. 59-61). Problemem jest jednak to, że skarżąca konsekwentnie, stanowczo kwestionuje ustalenia i treść protokołu oględzin. Oczywiście protokół jest dokumentem urzędowym, ale nie można do niego podchodzić bezkrytycznie. Protokół ww. oględzin obejmuje spostrzeżenia urzędnika, który dokonywał czynności. Strona nie zgodziła się z tymi spostrzeżeniami, odmawiając podpisania protokołu. Wobec całkowicie przeciwstawnych twierdzeń pracownika sporządzającego protokół oraz skarżącej nie można bezkrytycznie przyznawać racji jednej ze stron, bez weryfikacji stwierdzeń w pozostałych elementach materiału dowodowego. W protokole znalazło się stwierdzenie, że powierzchnia ok. 0,10 ha drzewostanu "została wycięta w przeciągu ostatnich kilku dni, co stwierdzono po oględzinach pni drzew". Do stwierdzenia tego należy podchodzić z ostrożnością – do protokołu nie dołączono dokumentacji zdjęciowej, która byłaby potwierdzeniem ustaleń co do wycinki. Wątpliwości może budzić to, w jaki sposób ustalono, że obszar wycinki objął powierzchnię 0,10 ha. Dokonanie takich ustaleń bez odpowiedniej aparatury pomiarowej nie jest realnie możliwe. Już w toku postępowania odwoławczego Kolegium ustaliło, że Starostwo Powiatowe we Włodawie zawiadomiło Policję o nielegalnym wyrębie drzew na działce nr [...], jednakże z pisma Komendy Powiatowej Policji we W. z 5 czerwca 2023 r. wynika, że jakkolwiek czynności wyjaśniające były prowadzone, to jednak zostały zakończone wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu (k. 85-87 akt adm.). Nie ma zatem odpowiedniego materiału dowodowego potwierdzającego, że na działce nr [...] doszło do wycinki ok. 0,10 ha drzewostanu.
Z drugiej strony twierdzenia skarżącej dotyczące rzekomego pożaru drzewostanu na spornym fragmencie działki nr [...] też nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Zaświadczenie o wystąpieniu pożaru miało zostać dołączone do pierwszego odwołania skarżącej, ale dokumentu tego nie ma w aktach sprawy. Ponadto – jeżeli pożar objął sporny teren pokryty roślinnością leśną (co nie jest wcale pewne – działka nr [...] ma powierzchnię 2,65 ha, a treść ewidencji wskazuje na zróżnicowany charakter użytków), to w świetle wyżej przytoczonych regulacji ustawy o lasach – przejściowe pozbawienie gruntu roślinności leśnej nie wyłącza kwalifikacji użytku jako lasu, a obowiązkiem właściciela jest ponowne wprowadzenie roślinności leśnej.
Dotychczas zebrany materiał dowodowy nie pozwala na rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości, w związku z tym nie jest możliwe jednoznacznie rozstrzygnięcie, czy rzeczywiście istnieje rozbieżność między treścią danych ewidencyjnych i faktycznym stanem rzeczy na działce nr [...] w zakresie powierzchni użytku leśnego, czy ewentualna rozbieżność jest wynikiem wpisania, a następnie powielenia w ewidencji i dokumentach opierających się na niej, nieprawidłowych danych co do powierzchni tego użytku, czy też, czy zmniejszenie użytku leśnego jest wynikiem faktycznego usunięcia roślinności leśnej na fragmencie działki nr [...], bez przeprowadzenia wymaganej procedury wyłączenia gruntu z produkcji leśnej.
Bez wyjaśnienia tych wątpliwości nie jest możliwe prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, tj. weryfikacja zasadności zastrzeżeń skarżącej do projektu uproszczonego planu urządzenia lasu. Oznacza to, że organy obydwu instancji naruszyły zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji Kolegium, jak
i poprzedzającej ją decyzji Starosty. Organy przyjęły również błędną interpretację art. 20 ust. 3a P.g.k. i art. 20 ust. 2 u.o.l., wychodząc z błędnego założenia, że zapisy ewidencji gruntów dotyczące kwalifikacji gruntu oraz określające obszary na działce zajmowane przez poszczególne kategorie gruntów, są bezwzględnie wiążące dla podmiotu sporządzającego uproszczony plan urządzenia lasu.
W świetle powyższego zasadne są te zarzuty skargi, które odnoszą się do wadliwych (niepełnych) ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia organów, jak również do nieprawidłowego zastosowania przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz ustawy o lasach. Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 7 u.o.l. (uproszczony plan urządzenia lasu jest opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej). Znajdujące się w aktach administracyjnych fragmenty uproszczonych planów urządzenia lasu (z 2012
i z 2022 r.) wskazują jednoznacznie, że spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie.
Jeżeli wyrok sądu stanie się prawomocny, obowiązkiem Starosty będzie ponowne rozpatrzenie sprawy, z uwzględnieniem wyżej przedstawionej oceny prawnej i uwag co do popełnionych błędów. Ponownie prowadzone postępowanie powinno zmierzać do uzyskania takiego materiału dowodowego, który pozwoli jednoznacznie usunąć wskazane wyżej wątpliwości. W pierwszej kolejności należy prześledzić zmiany w ewidencji gruntów w zakresie dotyczącym spornej działki, celem zweryfikowania twierdzeń skarżącej, że powierzchnia użytku leśnego na działce nr [...] wynosiła wg danych ewidencyjnych z lat 2003-2005 – 0,17 ha, a nie 0,27 ha. Jeżeli rzeczywiście dane ewidencyjne były inne, trzeba ustalić, kiedy
i dlaczego zmieniono powierzchnię użytku leśnego. Należy również podjąć próbę pozyskania materiału dowodowego z zasobów Agencji Restrukturyzacji
i Modernizacji Rolnictwa, w szczególności ortofotomapy obrazujące stan działki nr [...] w okresie od 2003 do 2022 r. Materiał ten może pozwolić na ustalenie, czy
i kiedy doszło do zmniejszenia użytku leśnego w stosunku do zapisów w ewidencji. Celowe mogą być kolejne oględziny spornej działki, przy czyn należy zadbać o dokładniejszą ich dokumentację, w tym zdjęciową. Na tej podstawie możliwe będzie poczynienie ustaleń dotyczących usunięcia drzewostanu ze spornego obszaru użytku leśnego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Zwrot kosztów objął uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości stawki minimalnej - 480 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17 zł.