II SA/Lu 77/25

II SA/Lu 77/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-03-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a par 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 53a, art. 48, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Brygida Myszyńska – Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2025r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2024r., znak: ZOA-VI.7721.25.2024 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 19 grudnia 2024 r., po rozpatrzeniu zażalenia M. K. (dalej jako: skarżąca), Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: Lubelski WINB) w Lublinie, utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) w Chełmie z 6 listopada 2024 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
W dniu 14 kwietnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżącej informujące, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości R., gm. C., został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej.
Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w tym kontrolę w dniu 20 maja 2024 r. i ustalił, że na wskazanych działkach znajduje się parterowy, częściowo podpiwniczony budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji drewnianej
i wymiarach w rzucie poziomym 11,19 m x 8,60 m, z dachem dwuspadowym pokrytym blachą. Inwestorem był Z. U., następnie nabył ją M. W., który w 2021 r. przekazał ją w drodze darowizny synowi K. W.. Sporny budynek został wybudowany w latach 60-tych XX w., w okresie budowy obecna granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie istniała, a podziału nieruchomości dokonano ok. 1972 r. W archiwum Gminy C. nie zachowały się dokumenty dotyczące budowy tego budynku.
Pismami z 12 czerwca i 11 lipca 2024 r. organ I instancji poinformował skarżącą, że nie ma dowodów jednoznacznie wskazujących na popełnienie samowoli budowlanej.
W dniu 9 września 2024 r. skarżąca złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej i wydanie stosownego orzeczenia przez organ.
Postanowieniem z 6 listopada 2024 r., wydanym na podstawie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), PINB w Chełmie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej dotyczącej budynku zlokalizowanego na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie uzyskano żadnych dowodów potwierdzających przypuszczenie, jakoby sporny budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej.
Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie, zarzucając naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. i podnosząc, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że sporny budynek został wybudowany bez pozwolenia na budowę.
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 19 grudnia 2024 r. Lubelski WINB, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Lubelski WINB stwierdził, że postępowania uregulowane przepisami art. 48 oraz art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2025 r., poz. 418; dalej jako: P.b.) są wszczynane wyłącznie z urzędu, co wynika z art. 53a P.b. Jeżeli przepisy przewidują działanie organu z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem stanowi dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości wszczęcia postępowania z urzędu. Z tego względu organ I instancji w tej sytuacji zasadnie odmówił wszczęcia postępowania na wniosek. Nie wyklucza to wszczęcia i przeprowadzenia postępowania z urzędu w przypadku uznania, że wykonane na przedmiotowej nieruchomości roboty budowlane wymagają ingerencji organów nadzoru budowlanego.
W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Lubelskiego WINB z 19 grudnia 2024 r. M. K. zarzuciła organom naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez niezasadne uznanie, że w sprawie zaistniały przyczyny skutkujące odmową wszczęcia postępowania. W konsekwencji skarżąca nie miała możliwości skontrolowania przez organ odwoławczy oraz przez sądy administracyjne prawidłowości stanowiska organu I instancji, że nie popełniono samowoli budowlanej. Tymczasem w kierowanych do organu pismach wskazywała na postanowienie Sądu Powiatowego w C. z 7 grudnia 1960 r. o zabezpieczeniu w sprawie o dział spadku, z którego jej zdaniem wynikało, że właściciel spornego budynku mieszkalnego nie mógł uzyskać pozwolenia na budowę spornego domu. Skarżąca zażądała uchylenia postanowień wydanych przez organy obydwu instancji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Lubelski WINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, zalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem.
Treść pism skarżącej wskazuje jednoznacznie, że żądała wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, na podstawie art. 48 P.b., zarzucając, że budynek mieszkalny na działce nr [...] został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Niewątpliwie w aktualnym stanie prawnym wszczęcie postępowania naprawczego (art. 50-51) oraz postępowań wskazanych w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 i art. 71a ust. 4 P.b. następuje wyłącznie z urzędu (art. 53a ust. 1, art. 72a P.b.). W zaskarżonym postanowieniu Lubelskiego WINB wskazano, że wyklucza to możliwość wszczęcia postępowania na żądanie strony. Ewentualny wniosek o uruchomienie postępowania przez organ nadzoru budowlanego należy potraktować w kategoriach sygnału, który właściwy organ ma obowiązek zweryfikować. Jednocześnie organ wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania na wniosek skarżącej nie wyklucza wszczęcia postępowania z urzędu, w sytuacji uznania, że wykonywanie robót budowlanych wymaga interwencji organu nadzoru budowlanego.
Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Przywołany art. 53a ust. 1 P.b. (podobnie jak art. 72a P.b.) zostały wprowadzone w ramach dużej nowelizacji przepisów Prawa budowlanego z 2020 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się już istotne rozbieżności na tle stosowania tego przepisu. Spory dotyczą kwestii właściwej formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego na kierowane do nich żądanie wszczęcia postępowania celem weryfikacji zgodności z prawem wykonania robót budowlanych. Szczegółowe problemy dotyczą relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b. oraz możliwości skutecznego żądania podjęcia czynności procesowych przez organy nadzoru budowlanego, kierowanego przez osobę, która powołuje się na swój interes prawny. Rozbieżności w orzecznictwie te stały się podstawą wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2025 r. (na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezes sformułował w swoim wniosku dwa zagadnienia wymagające rozstrzygnięcia: po pierwsze, "Czy z uwagi na dyspozycję art. 53a ust. 1 i art. 72a [P.b.] możliwe jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie nadzoru budowlanego na wniosek podmiotu, który żąda od organu podjęcia działań, powołując się na własny interes prawny". W przypadku negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, Prezes wniósł o wyjaśnienie drugiego zagadnienia: "Czy organ nadzoru budowlanego, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie jednego z postępowań, o których mowa w art. 53a ust. 1 i art. 72a [P.b.], obowiązany jest wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, czy też wystarczającym jest poinformowanie pismem wnioskodawcy o podjętych działaniach". Do chwili wydania wyroku w rozpoznawanej sprawie uchwała wyjaśniająca przedstawione zagadnienia prawne nie została jeszcze podjęta.
Mając świadomość tej rozbieżności Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podtrzymuje stanowisko, że postępowania prowadzone na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 5a P.b. (w tym postepowanie naprawcze – art. 50 i 51 P.b.) prowadzone są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek jakiegokolwiek podmiotu. W związku z tym organ nadzoru budowlanego samodzielnie rozstrzyga, czy wszcząć postępowanie w sprawie, czy też nie, a złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie wiążącej dla organu inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia żądania. Są to wnioski jednoznaczne w świetle wykładni językowej oraz motywów wskazanych w projekcie regulacji prawnej, mocą której wprowadzono nowelizację Prawa budowlanego w analizowanym zakresie (por. szerszą argumentację zawartą w wyrokach WSA w Lublinie z 9 lutego 2023 r., II SA/Lu 840/22 i z 24 października 2023 r., II SAB/Lu 148/23; z 13 grudnia 2023 r., II SA/Lu 735/23).
W kwestii formy procesowej reakcji organów nadzoru budowlanego oraz relacji między art. 61a § 1 k.p.a. a art. 53a ust. 1 P.b. skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podtrzymuje pogląd, oparty na orzecznictwie, Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego w sytuacji, gdy ustawodawca określa możliwość wszczęcia postępowania w sprawie jedynie na zasadzie oficjalności, to złożenie wniosku o zainicjowanie takiego postępowania winno zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. przy uznaniu, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może zostać wszczęte. W sytuacji bowiem, gdy mamy do czynienia z jednoznacznym i stanowczym wnioskiem osoby o wszczęcie konkretnego postępowania jurysdykcyjnego, a osoba ta powołuje się na własny interes prawny i go wykazuje, wówczas reakcja organu na złożony wniosek powinna mieć charakter formalny, a nie ograniczać się do skierowania informacyjnego pisma (por. przykładowo: wyroki NSA: z 7 lutego 2023 r. II OSK 2827/21; z 2 marca 2023 r., II OSK 1804/22; z 25 maja 2023 r., II OSK 444/22; z 5 grudnia 2023 r. II OSK 1513/22; z 11 marca 2024 r., II OSK 22/23).
Bezspornie w rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji zastosowały właściwą procesowo formę odpowiedzi na wniosek skarżącej – w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Kluczowym problemem jest użyta przez organy argumentacja uzasadniająca to postanowienie.
Sąd nie podziela stanowiska Lubelskiego WINB, że uzasadnieniem odmowy wszczęcia postępowania może być wyłącznie treść art. 53a P.b. i wyrażana w tym przepisie zasada oficjalności wszczynania postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.).
Sąd podtrzymuje pogląd wyrażony w przywoływanym już wyroku z 13 grudnia 2023 r., II SA/Lu 735/23, że jakkolwiek nawet podmiot, który jest w stanie wykazać swój interes prawny w potencjalnym postępowaniu naprawczym nie ma roszczenia o wszczęcie postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowalnego, z uwagi na zasadę oficjalności, wyrażoną w art. 53a ust. 1 P.b, to korelacja norm zadaniowych zawartych w Prawie budowlanym oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego prowadzi do konkluzji, że odmawiając wszczęcia postępowania naprawczego w oparciu o art. 53a ust. 1 P.b. organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wyjaśnić stronie motywy swojego rozstrzygnięcia, tj. wyjaśnić brak podstaw do prowadzenia czynności w ramach postępowania naprawczego. Innymi słowy: zasada oficjalności postępowania nadzorczego (art. 53a ust. 1 P.b.) nie stanowi wystarczającego argumentu dla odmowy wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego musi zostać przez organ nadzoru umotywowana brakiem podstaw faktycznych i prawnych.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że postanowienie organu I instancji w pełni odpowiada powyższym wymogom. PINB w Chełmie przeprowadził czynności kontrolne i zawarł w uzasadnieniu swojego postanowienia obszerne wywody wyjaśniające motywy rozstrzygnięcia. Postanowieniu PINB w Chełmie nie można zatem zarzucić naruszenia prawa.
Z kolei uzasadnienie postanowienia Lubelskiego WINB jest o tyle błędne, że koncentruje się na wykluczeniu możliwości wszczęcia postępowania wyłącznie z uwagi na treść art. 53a P.b.
Uchybienie organu nie dawało jednak podstaw do uwzględnienia skargi, gdyż pomimo pewnej wadliwości uzasadnienia, powołano w nim przebieg czynności podjętych w sprawie, stanowiących podstawę do poczynienia ustaleń uzasadniających odmowę wszczęcia postępowania. Należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny tylko wówczas uchyla zaskarżone postanowienie, jeżeli stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Taki przypadek nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie, istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, wyjaśnione w motywach rozstrzygnięcia organu
I instancji, oparte na podjętych przez ten organ czynnościach kontrolnych.
W tej sytuacji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.