II SA/Lu 768/04

II SA/Lu 768/04 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2005-04-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-11-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bogusław Wiśniewski
Ewa Ibrom /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Cylc-Malec
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
art.112- 127, art.128 - 135
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par.1 pkt.1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom - sprawozdawca, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent Agnieszka Kocot, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego S. B. kwotę 555 (pięćset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. nakazuje ściągnięcie od Wojewody na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwoty 738 (siedemset trzydzieści osiem złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu sądowego, od którego skarżący był zwolniony.
Uzasadnienie
II SA/Lu 768/04
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...]marca 2004 r. orzekającą o wywłaszczeniu na rzecz Gminy nieruchomości o powierzchni 164 m 2, stanowiącej własność S.B., objętej księgą wieczystą KW NR [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i ustalającą odszkodowanie za wywłaszczona nieruchomość w kwocie 34 596 zł.
W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji ustalił, że w dniu 27 stycznia 2004 r. Gmina wystąpiła do Prezydenta Miasta o wywłaszczenie nieruchomości o pow. 164 m 2 oznaczonej numerem [...], która miałaby być przeznaczona na realizację celu publicznego – budowę drogi (A.S.P.) na odcinku od ul. Z. do granic miasta. Pomimo podjętych negocjacji nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży z właścicielem nieruchomości. Zgodnie z przepisem art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie może być dokonane wyłącznie na cel publiczny, jeżeli nie może on być zrealizowany w inny sposób niż pozbawienie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Inwestycja wskazana we wniosku o wywłaszczenie stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy. W celu określenia wartości nieruchomości sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, zaktualizowany na dzień 27 lutego 2004 r. Przyjęta w operacie wartość 185,24 zł za m2 nie odbiega od cen nieruchomości w tych okolicach, wynoszących od 65 do 250 zł za metr kwadratowy. Operat szacunkowy spełnia wymogi ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lipca 1998 r. w sprawie zasad sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca przyjął aktualny sposób użytkowania nieruchomości i zastosował metodę porównawczą oraz metodę korygowania ceny średniej, co jest zgodne z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do podnoszonego przez odwołującego się zarzutu dotyczącego wykupu pozostałej części nieruchomości skarżącego, organ drugiej instancji wskazał, że roszczenie to powinno być dochodzone na drodze cywilnej.
Od decyzji tej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł S.B., zarzucając: 1. naruszenie zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77, 80 i 81 k.p.a. przez nienależyte przeprowadzenie postępowania dowodowego, polegające na całkowitym pominięciu faktu, że działka nie objęta wywłaszczeniem pozbawiona została dostępu do A.S.P., tracąc tym samym znacznie na wartości oraz faktu, że nie jest obecnie możliwe prowadzenie dotychczasowej działalności na działce nr [...], przyjęciu jako podstawy orzeczenia o odszkodowaniu operatu szacunkowego, który został zakwestionowany w postępowaniu odwoławczym, a ponadto nie uwzględnia on znacznie wyższych cen nieruchomości uzyskiwanych przez Gminę oraz naruszenie art. 10 § 1 przez brak wezwania strony do końcowego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem; 2. naruszenie prawa materialnego poprzez wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do działki nr [...] bez równoczesnego nabycia działki nr [...], naruszenie art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez wywłaszczenie jedynie części nieruchomości, art.120 ustawy przez brak ustalenia w decyzji wywłaszczeniowej obowiązku budowy i utrzymania urządzeń zapobiegających zwiększeniu na działce nr [...] uciążliwości związanych ze zwiększeniem natężenia hałasu, szkodliwych dla zdrowia wibracji i zanieczyszczenia powietrza, naruszenie art. 128 ust. 4 przez orzeczenie o odszkodowaniu w sposób nie uwzględniający całokształtu okoliczności rzutujących na wysokość rzeczywistej szkody, a zwłaszcza zmniejszenia wartości nieruchomości przez pozbawienie jej dojazdu od strony A.S.P. oraz braku możliwości wykorzystania działki nr [...] na prowadzenie stacji obsługi samochodów, naruszenie art. 134 ust. 1 i 3 przez nieuwzględnienie aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami oraz aktualnego sposobu użytkowania, zwłaszcza zawieranych w ostatnim czasie przez Gminę transakcji, w których cena była znacznie wyższa.
Skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga jest częściowo uzasadniona. Zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 120 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.).
W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne.
Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Pominięcie ustalenia faktu mającego znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się znaczenie zebrania całego materiału dowodowego. W wyroku z dnia 29 września 1997 r. ( I SA/Wr 700/79, nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważkie dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji. Również w wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. ( SA 503/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 54) Sąd stwierdził, że zaniedbanie organu administracji państwowej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego, niepełnego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.
Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.
Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art.136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie dążyły - mimo obowiązków wynikających z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - do należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności i ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.
Zasady wywłaszczania nieruchomości i orzekania o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości uregulowane są w przepisach art. 112 – 127 oraz art. 128 - 135 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W myśl przepisu art. 120 ustawy, jeżeli zachodzi potrzeba zapobieżenia niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom. Obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń ciąży na występującym z wnioskiem o wywłaszczenie.
Natomiast stosownie do przepisu art. 128 ust. 4 ustawy odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Przepisy te zostały całkowicie pominięte przez organy obu instancji. Nie ulega wątpliwości, że z przedstawionych wyżej zasad postępowania administracyjnego wynika, że na organach administracji ciążył w postępowaniu wywłaszczeniowym obowiązek dokonania z urzędu ustaleń, czy wskutek wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] może dojść do wystąpienia szkody lub powstania dla właściciela nieruchomości sąsiedniej, oznaczonej jako działka nr [...] niedogodności, o jakich mowa w przytoczonym przepisie art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji nie przeprowadziły jednak w tym zakresie jakiegokolwiek postępowania i nie dokonały żadnych ustaleń. Należy zauważyć, że także w sytuacji, gdy organ uzna, iż nie zachodzą okoliczności wskazane w przepisie art.120 ustawy, a zatem nie ma potrzeby orzekania w decyzji wywłaszczeniowej o ustanowieniu niezbędnych służebności oraz ustalania obowiązku budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegających tym zdarzeniom lub okolicznościom, uzasadnienie decyzji musi wskazywać, dlaczego w ocenie organu brak podstaw do zastosowania przepisu art. 120 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązkiem organu orzekającego o wywłaszczeniu w sprawie niniejszej było więc wskazanie w uzasadnieniu decyzji tych okoliczności faktycznych i dowodów, które dawały organowi podstawę do uznania, że nie zachodzi potrzeba zapobieżeniu niebezpieczeństwu, wystąpieniu szkody lub niedogodnościom, jakie mogą dotknąć skarżącego jako właściciela nieruchomości oznaczonej numerem [...].
Brak jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie w decyzji organu pierwszej instancji nie dawał organowi odwoławczemu podstaw do utrzymania tej decyzji w mocy.
Stosownie do przepisu art. 136 i 138 k.p.a. przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. W razie gdy organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie usunie naruszeń przepisów prawa, które nastąpiło przy rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji, decyzja organu odwoławczego jest decyzją wadliwą. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości, organ ten ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Zgodnie bowiem z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy jest władny uchylić zaskarżoną decyzję albo w całości, albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy.
Należy podkreślić, że organ odwoławczy może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wówczas, gdy zajdą przesłanki określone w przepisie art.138 § 2 k.p.a., czyli wówczas gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie bowiem z treścią art. 136 organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, nie rozpoznał i nie rozstrzygnął ponownie sprawy administracyjnej zgodnie z regułami wynikającymi z omówionych przepisów art. 7, 77 § 1 , 80, 136 i 138 k.p.a.
Zaskarżona decyzja, wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania i prawa materialnego podlega więc uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem pominięcie przepisu art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami miało wpływ na wynik sprawy, a wydanie decyzji opartej o niepełny materiał dowodowy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie oparte o przepis art. 120 stanowi integralną część decyzji wywłaszczeniowej. Ma także wpływ na ustalenie wysokości odszkodowania (art. 128 ust. 4). Rozstrzygnięcie to jest obowiązkowe, jeżeli zachodzą przesłanki określone w tym przepisie. Jeżeli przesłanek tych brak, organ tylko w uzasadnieniu decyzji wskazuje, dlaczego nie zamieścił w decyzji rozstrzygnięcia na podstawie art. 120.
Wszystkie elementy decyzji wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione.
Podnoszony przez skarżącego fakt pozbawienia go dostępu do A.S.P., utraty wartości pozostałej części nieruchomości oraz braku możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie obligował organu administracji do wywłaszczenia całej nieruchomości należącej do skarżącego, znacznie większej niż część wywłaszczona. Okoliczność ta dawała jednak i nadal daje podstawę do żądania przez skarżącego nabycia pozostałej części w drodze umowy. W myśl bowiem przepisu art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. Tylko ubocznie zauważyć należy, że negocjacje w sprawie nabycia pozostałej części nieruchomości trwają już kilka lat. Organ administracji, wbrew zarzutom skarżącego miał więc na uwadze fakt pozbawienia skarżącego możliwości dotychczasowego wykorzystywania działki.
Nie orzeczenie o wywłaszczeniu całej nieruchomości nie narusza jednak przepisów art. 112 i 113 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Co do wysokości odszkodowania, to będzie ono zależne od ustaleń dokonanych na podstawie art. 120 ustawy. W myśl bowiem przepisu art. 128 ust.4 ustawy odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 - 126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Należy jednak wyjaśnić, że zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania następuje na podstawie art. 130 ustawy. Wysokość odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Stosownie do przepisów art. 134 i 135 ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135).
Wobec tego, że uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje konieczność ponownego rozpoznania sprawy i wydania ponownie decyzji, ewentualna wysokość odszkodowania będzie obliczona ponownie, zgodnie z przedstawionymi wyżej zasadami. Ubocznie zauważyć należy, że przyjęta przez biegłą cena 1 m 2 gruntu była uzasadniona w okolicznościach sprawy, zważywszy na średnie ceny wskazane przez biegłą. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni jednak stan faktyczny z daty wydania decyzji. Wartość 1 m2 gruntu może być więc ostatecznie inna.
Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji będzie zobowiązany przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na okoliczność istnienia przesłanek wskazanych w art. 120 ustawy. Należy wskazać, że stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dopiero zebranie całego materiału dowodowego pozwoli na jego prawidłową, zgodną z regułami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. ocenę i ustalenie prawidłowo stanu faktycznego sprawy.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.z. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 litera "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zmianami).