II SA/Lu 767/20

II SA/Lu 767/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2021-04-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2271/21 - Wyrok NSA z 2022-12-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 4 i ust. 4, art. 36a ust. 5 i 5a, art. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 16 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] r., znak: [...], Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania M. W. (dalej: skarżący) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej także: PINB) z [...] r., znak: [...] [...], nakładającej na "[...]" Spółkę z o.o. z siedzibą w L. (dalej także: inwestor bądź Spółka) obowiązek przedłożenia – w terminie do [...] r. – czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] w [...] N., gm. S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Decyzje te zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] r. do PINB wpłynął wniosek skarżącego – właściciela działki nr [...] w [...] N. o przeprowadzenie kontroli budowy ww. budynku. [...] r. pracownicy organu przeprowadzili kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że opisany budynek został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty L. (dalej: Starosta) z [...] r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę (zmienioną decyzją Starosty z [...] r., znak: [...], przenoszącą pozwolenie na budowę na rzecz inwestora). Stwierdzone odstępstwa obejmowały zmiany w zakresie:
- zagospodarowaniu terenu – zmiany wielkości powierzchni utwardzonej, zmiany ukształtowania skarp, wykonanie dodatkowych schodów terenowych;
- sposobu użytkowania – budynek został zaprojektowany jako mieszkalno-gospodarczy, zaś aktualny układ pomieszczeń, aranżacja wnętrz, wyposażenie i dodatkowe instalacje świadczą o zamiarze użytkowania obiektu jako budynku usługowego (domu weselnego).
Uznając, że w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 36a ust. 5 pkt 1 i 6 Prawa budowlanego, a inwestor nie okazał zamiennego pozwolenia na budowę, PINB postanowieniem z [...] r., znak: [...] [...], wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych, odbiegających w sposób istotny od warunków uzyskanego pozwolenia na budowę budynku i nakazał dostarczenie w zakreślonym terminie:
- inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej piętra w skrzydle północno-wschodnim;
- ekspertyzy w zakresie spełnienia przez obiekt przy zamierzonym sposobie użytkowania (dom weselny) wymogów obowiązujących dla tego typu działalności, w szczególności określonych w § 323 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 poz. 1065) oraz wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej zabudowy, ukształtowania i utwardzenia terenu działki nr [...].
PINB stwierdził, że inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku, zaś przedłożone przez niego dokumenty potwierdzają, że uciążliwości akustyczne działalności usługowej przewidzianej do prowadzenia w opisanym budynku nie wykraczają poza granice działki ani nie przekraczają dopuszczalnych norm hałasu. W konsekwencji obiekt ten nie narusza ustaleń zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a funkcja domu weselnego nie pozostaje w kolizji z funkcją mieszkalną terenu, na jakim został on zrealizowany.
Biorąc to pod uwagę, PINB decyzją z [...] r., znak: [...] [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), nakazał inwestorowi, sporządzenie i przedstawienie w terminie do [...] r. czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego opisanego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, WINB decyzją z [...] r., znak: [...]- [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. WINB podkreślił, że z uwagi na uchybienie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w sprawie konieczne jest wnikliwe ustalenie stanu faktycznego, co pozwoli na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20, oddalił sprzeciw od tej decyzji WINB wniesiony przez skarżącego. Jako zgodne z prawem ocenił Sąd stanowisko WINB, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB winien ustalić aktualny stan faktyczny sprawy, dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności, następnie ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
W trakcie ponownego postępowania PINB, po przeprowadzeniu oględzin [...] r., stwierdził, że w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu inwestor dokonał następujących istotnych zmian:
- zmieniono usytuowanie, ukształtowanie i ilość terenów utwardzonych, w tym wykonano dodatkowe chodniki i place oraz przedłużono drogę wewnętrzną, co spowodowało zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej z 51,71% projektowanej do około 36,98% powierzchni biologicznie czynnej wykonanej, a na części działki o przeznaczeniu "RP" (w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wykonano część drogi żwirowej i część utwardzenia;
- zmieniono ukształtowanie i usytuowanie skarpy od strony północno-zachodniej z położenia równoległego w odległości 10 m od budynku, na kształt elipsoidalny w odległości 5 m – 46 m od budynku z przesunięciem jej w stronę północno-zachodnią działki;
- od strony południowej zrezygnowano z projektowanych schodów terenowych, aktualnie wejście do budynku jest z poziomu terenu, od strony północnej wykonano dodatkowe schody terenowe betonowe z dwustronną barierką o wysokości 110 cm (schody o szerokości 29 cm, wysokości 15 cm i szerokości biegu 200 cm); ilość stopni schodów (22) jest niezgodna z § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), z którego wynika, że liczba stopni schodów zewnętrznych nie może być większa niż 10.
Podczas oględzin PINB stwierdził również odstępstwa istotne od projektu budowlanego dokonane wewnątrz obiektu, świadczące o zamiarze zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu:
- w piwnicy budynku dwa pomieszczenia zaprojektowane jako gospodarcze zostały wykonane jako komory chłodnicze, a pod schodami powstało pomieszczenie z urządzeniami chłodniczymi;
- na parterze z pomieszczeń WC i gospodarczych powstały dwa duże zespoły pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, z pomieszczeń gospodarczych przy szybie windowym powstało pomieszczenie kuchenne z zapleczem gastronomicznym, zaś największe pomieszczenie na parterze o powierzchni 631,95 m2, które w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do ww. pozwolenia na budowę było przeznaczone na magazyn (warzyw), obecnie posiada drewnianą podłogę, dekorację materiałową sufitu, ozdobne wielopunktowe żyrandole i dekoracje ścienne;
- w części południowo-wschodniej parteru, gdzie zaprojektowano mieszkanie, zrezygnowano z kuchni i pokoi na rzecz jednej sali, w środkowej części socjalnej pomieszczenia gospodarcze zmieniono na pomieszczenie kuchenne z z zapleczem gastronomicznym (trzy stoły kuchenne ze zlewami oraz umywalkami, okap ścienny gastronomiczny), a w części skrzydła północno-wschodniego powierzchnię nad parterem o wymiarach 9,7 m x 12,7 m, w projekcie oznaczoną jako nieużytkową, przystosowano jako przeznaczoną na pobyt ludzi (w drzwiach pokojowych zainstalowano elektroniczne zamki hotelowe);
- w przedmiotowym obiekcie wykonano dodatkowe instalacje: instalację oddymiania klatki schodowej, instalację oświetlenia kierunkowego, instalację klimatyzacji i wentylacji mechanicznej oraz instalację chłodniczą.
Mając na uwadze powyższe ustalenia niekwestionowane przez strony oraz wobec deklaracji osoby upoważnionej do reprezentowania Spółki będącej inwestorem obiektu, że będzie on użytkowany zgodnie z projektem jako budynek mieszkalno-gospodarczy, PINB uznał, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w kierunku ewentualnej legalizacji przedmiotowego obiektu jako domu weselnego, w związku z czym opisaną na wstępie decyzją, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia do PINB czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr [...] w [...] N., gm. S..
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że decyzja PINB została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, bez przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez stronę w odwołaniu z [...] r., w szczególności bez przeprowadzenia rozprawy z udziałem wymienionych świadków i przesłuchania ich na okoliczności wskazane w tym odwołaniu oraz bez przeprowadzenia dowodów wskazanych w złożonym przez stronę sprzeciwie z [...] r., co świadczy o niezastosowaniu się przez PINB do wskazań zawartych w wyroku WSA w Lublinie z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20. Zarzucił też, że decyzja PINB narusza art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego gdyż została wydana mimo, że roboty budowlane zostały już zakończone. Zdaniem skarżącego, w sprawie należało zastosować art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestor od początku nie realizował budynku mieszkalno-gospodarczego, lecz dom weselny, na który nie uzyskał pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił też PINB naruszenie art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, wskutek przyjęcia, że opisany budynek ma przeznaczenie mieszkalno-gospodarcze, a tym samym nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy stanowi on dom weselny.
Utrzymując w mocy tę decyzję, organ odwoławczy ocenił, że PINB zgodnie z zaleceniami WINB zawartymi w decyzji kasacyjnej z [...] r. oraz zaleceniami WSA w Lublinie zawartymi w wyroku z 8 lipca 2020 r., przeprowadził właściwie postępowanie wyjaśniające, dokonując przy tym właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. W konsekwencji PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy, mającym zastosowanie w sprawie) i nakazał Spółce przedłożenie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych, w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem.
WINB stwierdził, że niezasadny jest zarzut odwołania, jakoby – mając na uwadze materiał fotograficzny z przyjęcia weselnego (które odbyło się w tym obiekcie) – oczywiste było, iż omawiany obiekt pełnić będzie funkcję domu weselnego, a tym samym, by wykluczone było jego użytkowanie w przyszłości jako budynku mieszkalno-gospodarczego. Z woli inwestora wynika, że obiekt będzie użytkowany zgodnie z projektem budowlanym jako budynek mieszkalno-gospodarczy, czego organy nadzoru budowlanego nie miały prawa kwestionować. Wobec tego niniejsze postępowanie prowadzone było prawidłowo w kierunku doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w wydanym w tej sprawie pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym lub przepisami.
Także zarzut dotyczący niezasadnego wstrzymania robót postanowieniem z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, nie jest zasadny. Z protokołu kontroli bowiem wynika, że na obiekcie trwały wówczas roboty wykończeniowe, co potwierdzają fotografie dołączone do protokołu kontroli (m.in. folia na podłogach, rozstawione drabiny, niezamontowane rury i urządzenia instalacyjne). W trakcie kontroli dokonano też wpisu w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót budowlanych. Ponadto inwestor nie zawiadomił PINB o zakończeniu budowy i nie złożył wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu, co było wymagane decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu. Powyższe okoliczności – zdaniem WINB – wskazują, że wbrew twierdzeniom skarżącego budowa opisanego obiektu nie została jeszcze zakończona.
Dodatkowo WINB wyjaśnił, że do czasu uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie omawianego obiektu, nie można wiążąco wypowiadać się, czy zmieniono sposób jego użytkowania, czy też nie.
Skargę na decyzję WINB wniósł M. W., zarzucając naruszenie:
- art. art. 7, 61 § 4, 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 5 i 142 k.p.a.,
- art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowalnego w związku z § 7 pkt 2, § 13, § 21 pkt 20.1.1, pkt 20.1.3, pkt 20.1.4 i pkt 20.2.4 uchwały Rady Gminy S. z [...] r., nr [...], w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. Rozdział I i II (dalej także: m.p.z.p.),
- art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego,
- art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 Prawa budowlanego,
- art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego,
- art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący przywołał argumentację podniesioną w odwołaniu od decyzji PINB z 30 lipca 2020 r. Podniósł, że organy obu instancji błędnie przyjęły, że roboty budowlane nie zostały zakończone. Organy te pominęły fakt, że obiekt od początku swojego powstania był użytkowany jako "wytworny dom weselny". Okoliczności te powinny być potwierdzone choćby dowodami z zeznań świadków, od czego organy bezpodstawnie się uchyliły. Organy nie oceniły kwestii hałasu emitowanego przez obiekt, którego źródłem jest m.in. klimatyzator i agregat prądotwórczy. Skarżący zarzucił, że omawiany obiekt narusza m.p.z.p., co wynika z jego charakterystycznych parametrów i sposobu użytkowania. Organy pominęły zupełnie te kwestie i "nakazały" inwestorowi budowę budynku mieszkalno-gospodarczego. Organy nie dostrzegły, że w niniejszej sprawie nie można w ogóle mówić o odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę, gdyż inwestor wykonał całkiem inny obiekt – "wytworny dom weselny" w miejsce budynku mieszkalno-gospodarczego. Zdaniem strony skarżącej, złożona przez inwestora ekspertyza sporządzona przez projektanta obiektu, jest stronnicza.
W związku z tym skarżący wniósł o:
1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB, a także postanowienia PINB z [...] r., znak: [...] [...], w części dotyczącej wstrzymania inwestorowi robót budowlanych;
2) zobowiązanie organów do przeprowadzenia rozprawy przy udziale świadków, celem wyjaśnienia:
- czy inwestor odstąpił od warunków udzielonego pozwolenia na budowę, czy też od początku realizował ten obiekt jako dom weselny,
- daty rozpoczęcia użytkowania spornego obiektu jako domu weselnego,
- czy uciążliwości akustyczne wywołane użytkowaniem obiektu wykraczają poza teren działki nr [...],
3) wezwanie na rozprawę wskazanych świadków oraz skarżącego;
4) pominięcie złożonej przez inwestora ekspertyzy sporządzonej przez projektanta obiektu;
5) zobowiązanie organów do przeprowadzenia dowodów z:
- opinii niezależnego biegłego posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podniesione w skardze,
- kompletnych akt administracyjnych sprawy administracyjnej zakończonej decyzją Starosty z [...] r., znak: [...];
- zdjęć zamieszczonych na wskazanych w skardze stronach internetowych wskazujących stan i sposób korzystania ze spornego obiektu;
- pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z [...] r., na okoliczność sposobu użytkowania opisanego obiektu jako domu weselnego.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Skargi nie można uznać za zasadną, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Przede wszystkim wymaga podkreślenia, że trafne było stanowisko WINB, że wobec istotnego odstąpienia przez inwestora od warunków określonych w decyzji Starosty z [...] r. o pozwoleniu na budowę, obowiązkiem PINB było wdrożenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Zdaniem Sądu, za niezasadne uznać należało zarzuty skarżącego wskazujące na niezastosowanie się przez organy do oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20, którym oddalono sprzeciw skarżącego od decyzji kasacyjnej WINB z [...] r., znak: [...]
Należy zauważyć, że w uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził: "organ odwoławczy trafnie ocenił jako prawidłowe stanowisko wyrażone w odwołaniu skarżącego, iż organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., to jest bez zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dlatego też ocenił, że sprawa ta winna być ponownie rozpoznana w swym całokształcie przez organ pierwszej instancji. Prawidłowo zatem organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie organ pierwszej instancji winien ustalić aktualny stan faktyczny sprawy, dokonać oceny każdego z odstępstw od projektu pod kątem jego istotności, następnie ocenić, które z istotnych odstępstw należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które odstępstwa należy usunąć poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Projekt zamienny winien uwzględniać wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, mogą być to jednak jedynie zmiany podlegające w przyszłości zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego".
Jednocześnie Sąd wskazał na potrzebę wnikliwego wyjaśnienia przez PINB wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co wymagać powinno odniesienia się do dodatkowych zarzutów i ich argumentacji podniesionych przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego oraz rozważenia uzupełnienia postępowania dowodowego zgodnie z sugestiami strony. Skarżący domagał się bowiem wówczas przeprowadzenia rozprawy administracyjnej z udziałem osób wskazanych przezeń świadków, w celu przesłuchania tych świadków oraz dowodu z: opinii biegłego posiadającego wymagane uprawnienia budowlane dotyczącą robót budowlanych wykonanych przez inwestora, oględzin opisanego wyżej obiektu z udziałem biegłego, dokumentów znajdujące się w aktach administracyjnych postępowania prowadzonego przez Starostę w sprawie pozwolenia na budowę (znak: [...] [...]) fotografii znajdujących się na wskazanej stronie internetowej, które ukazują rzeczywisty stan obiektu i sposób korzystania z niego.
Wskazać trzeba, że w myśl art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły też dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.
Podkreślenia wymaga, że wbrew sugestiom skarżącego, w cytowanym wyroku Sąd nie przesądził o konieczności uwzględnienia opisanych wyżej wniosków dowodowych skarżącego. Sąd wskazał jedynie, że podczas ponownego rozpoznania sprawy należy wyjaśnić całokształt okoliczności faktycznych i prawnych, a wnioski skarżącego co do pożądanego kierunku, jaki winno obrać – według niego – postępowanie wyjaśniające winny zostać ocenione przez organy administracji w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, mających istotne znaczenie (to jest relewantnych) z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu, te kwestie, mające kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, zostały prawidłowo wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu, na skutek opisywanej decyzji kasacyjnej WINB z [...] r., znak: [...], od której sprzeciw skarżącego został oddalony wyrokiem Sądu z 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 340/20.
Wynika to z tego, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB stwierdził, że w stosunku do zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu inwestor dokonał następujących istotnych odstępstw w odniesieniu do części zewnętrznej obiektu:
- zmieniono usytuowanie, ukształtowanie i ilość terenów utwardzonych, w tym wykonano dodatkowe chodniki i place oraz przedłużono drogę wewnętrzną, co spowodowało zmniejszenie powierzchni biologicznie czynnej z 51,71 % projektowanej, do około 36,98 % powierzchni biologicznie czynnej wykonanej (zob. protokół oględzin z [...] r., k. 150-158 akt adm. PINB), ponadto na części działki, która według postanowień m.p.z.p. posiada przeznaczenie "RP", wykonano część drogi żwirowej i część utwardzenia;
- zmieniono ukształtowanie i usytuowanie skarpy od strony północno-zachodniej z położenia równoległego w odległości 10 m od budynku (k. 20 akt adm. PINB), na kształt elipsoidalny w odległości 5 m - 46 m od budynku, z przesunięciem jej w stronę północno-zachodnią działki (zob. protokół oględzin z [...] r., k. 150 - 158 akt adm. PINB);
- od strony południowej zrezygnowano z projektowanych schodów terenowych, a aktualnie wejście do budynku jest z poziomu terenu, od strony północnej wykonano dodatkowe schody terenowe betonowe z dwustronną barierkę o wysokości 110 cm (schody o wymiarach: szerokość 29 cm i wysokość 15 cm, szerokość biegu 200 cm,); wykonano 22 stopnie schodów zewnętrznych, co narusza § 69 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., gdyż ich liczba nie może być większa niż 10.
Ponadto w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] r. PINB stwierdził również odstępstwa istotne od projektu budowlanego dokonane wewnątrz obiektu, świadczące o zamiarze zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, to jest:
- w piwnicy budynku dwa pomieszczenia zaprojektowane jako gospodarcze zostały wykonane jako komory chłodnicze, a pod schodami powstało pomieszczenie z urządzeniami chłodniczymi;
- na parterze z pomieszczeń toalet i gospodarczych powstały dwa duże zespoły pomieszczeń higieniczno-sanitarnych, z pomieszczeń gospodarczych przy szybie windowym powstało pomieszczenie kuchenne z zapleczem gastronomicznym, a największe pomieszczenie na parterze o powierzchni 631,95 m2, w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do pozwolenia na budowę przeznaczone na magazyn (warzyw), aktualnie posiada drewnianą podłogę dekorację materiałowa sufitu, ozdobne wielopunktowe żyrandole i dekoracje ścienne;
- w części południowo-wschodniej parteru, gdzie zaprojektowano mieszkanie, zrezygnowano z kuchni i pokoi na rzecz jednej sali, w środkowej części socjalnej pomieszczenia gospodarcze zmieniono na pomieszczenie kuchenne z zapleczem gastronomicznym (trzy stoły kuchenne ze zlewami oraz umywalkami, okap ścienny gastronomiczny), a w części skrzydła północno-wschodniego powierzchnie nad parterem o wymiarach 9,7 m x 12,7 m w projekcie budowlanym zaznaczoną jako nieużytkową przystosowano jako przeznaczoną na pobyt ludzi (w drzwiach pokojowych zainstalowano elektroniczne zamki hotelowe),
- w obiekcie wykonano dodatkowe instalacje: instalację oddymiania klatki schodowej, instalację oświetlenia kierunkowego, instalację klimatyzacji i wentylacji mechanicznej instalację chłodniczą.
Z powyższego wynika, że PINB zastosował się prawidłowo do wiążącej – stosownie do art. 153 p.p.s.a. – oceny prawnej i wytycznych co dalszego postępowania wyrażonych w omawianym wyroku Sądu. Sąd wyraźnie bowiem podzielił stanowisko WINB co do konieczności jednoznacznego dokonania oceny każdego z odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego jako istotnego bądź nieistotnego odstępstwa od tego projektu. Organ ten ocenił także – stosownie do uwag Sądu – które z ewentualnych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należy zaakceptować w projekcie budowlanym zamiennym, a które z nich należy usunąć poprzez nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Co więcej nie ulega wątpliwości Sądu, że organy wyraźnie zobowiązały inwestora do zachowania podniesionego przez Sąd wymogu, aby projekt zamienny uwzględniał wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, które to zmiany podlegać będą zatwierdzeniu w trybie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie wynika, że inwestor realizując budynek mieszkalno-gospodarczy zlokalizowany na działce o nr ewid.[...] położonej w [...] N. gm. S., w sposób istotny, o czym mowa powyżej, odstąpił od warunków pozwolenia na budowę w zakresie zagospodarowania terenu (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego) i projektu budowlanego dokonując wewnątrz obiektu zmian świadczących o zamiarze zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu (art. 36a ust. 5 pkt. 4 Prawa budowlanego), oraz wykonano dodatkowe instalacje: instalację oddymiania klatki schodowej, instalację oświetlenia kierunkowego, instalację klimatyzacji, wentylacji mechanicznej i instalację chłodniczą.
W tym miejscu należy odnieść się do tych zarzutów skargi, które koncentrują się na zakwestionowaniu prawidłowości prowadzonego postępowania legalizacyjnego.
Odnosząc się do nich trzeba mieć na względzie, że interpretacja i stosowanie przepisów prawa budowlanego winny w jak najwyższym stopniu uwzględniać konstytucyjne standardy ochrony praw podmiotowych, w tym prawa własności i wywodzonego z niego prawa zabudowy nieruchomości. Z uwagi na to, że prawo zabudowy ma charakter wolnościowy, konieczne jest wykazanie, że każdy przejaw ingerencji w to prawo wynika z ustawy i następuje tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza istoty wspomnianego prawa, a dodatkowo jest uzasadniony interesem publicznym (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 65). To oznacza, że jeśli inwestor posiadający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zrealizował na tej nieruchomości roboty budowlane, legitymując się uprzednio wydaną (i pozostającą w obrocie prawnym) decyzją o pozwoleniu na budowę, to nie wolno mu – co do zasady – odbierać możliwości zalegalizowania tych robót, w sposób zgodny z planowanym przez niego sposobem użytkowania obiektu. Wskazać przy tym należy, że nielogiczne jest stwierdzenie strony skarżącej, która kwestionując zastosowany przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie tryb legalizacji robót budowlanych podnosiła, że "inwestor ani w sposób istotny, ani w sposób nieistotny nie odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę z [...] r.", lecz od początku zrealizował inny obiekt niż zaprojektowany, a mianowicie "wytworny dom weselny". Niewątpliwie przyjęty w ustawie Prawo budowlane sposób unormowania opisywanej kwestii wskazuje, że rozróżnienie odstąpienia od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jako istotnego bądź nieistotnego ma charakter dychotomiczny. To znaczy, że odstępstwa te mogą mieć wyłącznie albo charakter istotny (art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego), albo – stosując argument prawniczy z przeciwieństwa (a contrario) – nie mają takiego charakteru. Co więcej, w istocie właśnie twierdzenia skarżącego prowadzą do stwierdzenia, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego. Nie można bowiem – na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa – dodatkowo stosować gradacji opisanych w art. 36a ust. 5 i 5a Prawa budowlanego odstępstw istotnych, uznając przykładowo, jak tego chce skarżący, że te z nich, które mają najbardziej daleko idący charakter (w odniesieniu do warunków pozwolenia na budowę), nie mogą być zalegalizowane w trybie art. 50-51 tej ustawy.
Podzielić należy zarazem stanowisko WINB, że do czasu uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, nie można stwierdzić, że zmieniono sposób jego użytkowania, co sugeruje skarżący. Nie ulega wątpliwości Sądu, że nawet przyjmując punkt widzenia skarżącego, który twierdzi, że choć sporny budynek został zaprojektowany jako mieszkalno-gospodarczy, to aktualny układ pomieszczeń, aranżacja wnętrz, wyposażenie i dodatkowe instalacje świadczą o zamiarze użytkowania obiektu jako budynku usługowego (domu weselnego), podkreślić trzeba, że ewentualne użytkowanie tego budynku w taki sposób może być dopiero w przyszłości przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o inne przepisy ustawy Prawo budowlane normujące instytucję zmiany sposobu użytkowania. Podkreślić też należy, że legalizacja wadliwe wykonanych robót budowlanych nie jest obowiązkiem, lecz tylko uprawnieniem inwestora. Zatem to od jego woli w istocie zależy, czy postępowanie w tym przedmiocie może doprowadzić do takiego właśnie celu. Stąd też, co należy ponownie podkreślić, skoro bezsprzecznie inwestor, którym jest w rozpoznawanej sprawie spółka "[...]", nie zamierza – niezależnie od zakresu dotychczas wykonanych robót budowlanych – użytkować w przyszłości stanowiącego przedmiot postępowania obiektu jako domu weselnego, lecz chce go użytkować – tak jak to zostało ujęte w pozwoleniu na budowę – jako budynek mieszkalno-gospodarczy, to ma ona do tego prawo, o ile spełnione zostaną przez nią wymagania określone przepisami prawa dla legalizacji wykonanych robót budowlanych.
W konsekwencji, w sytuacji, gdy inwestor uzyskał ostateczną i prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę, która korzysta z ochrony trwałości na podstawie art. 16 § 1 k.p.a., to prawidłowo organy obu instancji prowadziły w niniejszej sprawie postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane.
Przy tym trafnie oceniły te organy, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy tej ostatniej ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020 r., to jest przed nowelizacją dokonaną ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471; dalej: ustawa nowelizująca). Zgodnie bowiem z art. 25 ustawy nowelizującej, do spraw uregulowanych ustawą Prawo budowlane, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, to jest takich, jak rozpoznawana sprawa, stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym.
Niewątpliwie konsekwencje istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę zostały określone w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 Pb w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego).
Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały powyższe przepisy Prawa budowlanego. Mając na uwadze art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (obowiązujący przed wejściem w życie ustawy nowelizującej), zasadnie organy te nakazały Spółce – jako inwestorowi wykonanie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych dotychczas robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Trafnie też ocenił WINB jako niezasadny zarzut skarżącego, który mając na uwadze materiał fotograficzny z przyjęcia weselnego oraz innych imprez podobnego rodzaju, jakie odbyły się w spornym obiekcie, twierdził, że obiekt ten z całą pewnością pełnić będzie funkcję domu weselnego i dlatego nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w rzeczywistości prowadzi do nakazania mu "budowy budynku mieszkalno-gospodarczego". Bezsprzecznie P. J. – członek zarządu Spółki, któremu przysługuje prawo reprezentacji Spółki, zadeklarował, że obiekt będzie użytkowany zgodnie z projektem budowlanym jako budynek mieszkalno-gospodarczy. Jak wskazano wyżej, skoro Spółka posiada prawo zabudowy opisywanej nieruchomości, o jakim mowa w art. 4 ustawy Prawo budowlane, to ma również prawo do skorzystania z przewidzianego przez ustawodawcę trybu legalizacji robót budowlanych wykonanych z naruszeniem reguł określonych w przepisach tej ustawy. Spółka jako inwestor skorzystała z tego prawa, wskazując, że zamierza w przyszłości powstały obiekt budowlany użytkować w sposób odpowiadający treści zapisów pozwolenia na budowę. W konsekwencji powyższego niniejsze postępowanie prowadzone było w kierunku doprowadzenia przedmiotowego obiektu do zgodności z ustaleniami i warunkami określonymi w wydanym w tej sprawie pozwoleniu na budowę, projektem budowlanym lub przepisami.
Sąd podziela także ocenę WINB co do niezasadności zarzutu strony skarżącej dotyczącego wstrzymania robót postanowieniem PINB z [...] r., znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Niewątpliwie, co potwierdza protokół kontroli sporządzony przez uprawnionych pracowników PINB, w czasie kontroli na obiekcie trwały roboty wykończeniowe (folia na podłogach, rozstawione drabiny, niezamontowane rury i urządzenia instalacyjne, co wynika z dołączonych do protokołu fotografii). W dacie kontroli dokonano też wpisu w dzienniku budowy o wstrzymaniu robót budowlanych. Bezsporne jest też, że Spółka nie zawiadomiła PINB o zakończeniu budowy i nie złożyła wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu, co było wymagane decyzją z [...] r. znak: [...] Te wszystkie okoliczności bezsprzecznie wskazują, że budowa spornego obiektu budowlanego nie była zakończona w dacie orzekania organów obu instancji. Bezzasadny był więc również powiązany z tym zarzut skargi wskazujący na naruszenie przez WINB art. 142 k.p.a. wskutek jego niezastosowania i nieuchylenia postanowieniem PINB z [...] r.
Niezasadne były również pozostałe zarzuty skargi. Wobec zastosowania prawidłowego trybu legalizacji, nie było mowy o naruszeniu art. 48 Prawa budowlanego. Zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z postanowieniami m.p.z.p. wynika w istocie z przyjętego przez stronę skarżącą założenia, że sporny obiekt budowlany stanowi dom weselny, a nie budynek mieszkalno-gospodarczy. Z uwagi więc na podniesioną wyżej argumentację, zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie. Ocena zarzutów skargi odnoszących się do użytkowania opisanego budynku jako domu weselnego jest na obecnym etapie postępowania przedwczesna. Powtórzyć należy, że do użytkowania budynku inwestor będzie mógł przystąpić dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego oraz po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Stąd też organy nie miały obowiązku uwzględnienia opisanych wyżej wniosków dowodowych skarżącego. W świetle bowiem art. 78 k.p.a. jedynie te wnioski dowodowe powinny być uwzględnione, które odnoszą się do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Mając na uwadze przedstawione wyżej argumenty, uznać należało, że żaden z zarzutów skargi nie był uzasadniony. Bezsprzecznie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze. Organy wyjaśniły wszystkie istotne dla wyniku sprawy okoliczności, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji w pełni odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów postępowania, w tym art. 61 § 4 i art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.