II SA/Lu 765/25

II SA/Lu 765/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-03-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Gapski
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Maciej Gapski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS z dnia [...] października 2025 r., znak: [...] (postępowanie: [...]) w przedmiocie rodzinnego kapitału opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 lutego 2025 r., znak: [...] (postępowanie: [...]), w zakresie obejmującym uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego za okres od 1 października 2024 r. do 28 lutego 2025 r.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 16 października 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS (dalej jako: Prezes ZUS), po rozparzeniu odwołania R. K. (dalej jako: skarżący), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej jako: ZUS) z 26 lutego 2025 r. w przedmiocie rodzinnego kapitału opiekuńczego.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu 10 sierpnia 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia rodzinny kapitał opiekuńczy na córkę – N. K.. Pismem z 27 sierpnia 2024 r. ZUS poinformował skarżącego o przyznaniu rodzinnego kapitału opiekuńczego na ww. dziecko na okres od 1 lipca 2024 r. do 30 czerwca 2025 r. w kwocie 1.000 zł miesięcznie (w łącznej kwocie 12.000 zł).
W dniu 3 października 2024 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia "aktywnie w żłobku" na to samo dziecko. Decyzją z 14 stycznia 2025 r. ZUS przyznał skarżącemu ww. świadczenie za pobyt dziecka – N. K. w żłobku, na okres od 1 października 2024 r. do dnia, w którym dziecko zakończy uczęszczanie do wskazanego żłobka, w wysokości 1.500 zł miesięcznie, nie więcej jednak niż wysokość miesięcznej opłaty, jaka jest ponoszona za pobyt dziecka w żłobku.
Decyzją z 26 lutego 2025 r. ZUS uchylił od 1 października 2024 r. do
30 czerwca 2025 r. prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego przyznane skarżącemu ww. informacją z 27 sierpnia 2024 r. Organ wskazał, że uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego nastąpiło w związku z faktem, że na to samo dziecko przyznane zostało świadczenia z programu "Aktywny rodzic". Jednocześnie poinformowano stronę, że w odrębnej decyzji zostanie ustalona kwota nadpłaconego rodzinnego kapitału opiekuńczego.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł zarzuty naruszenia konstytucyjnej zasady równego traktowania, zasady ochrony praw nabytych oraz zasad współżycia społecznego.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 16 października 2025 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z przepisami, rodzinny kapitał opiekuńczy nie przysługuje, jeśli na ten sam miesiąc zostało przyznane prawo do świadczeń z programu "Aktywny rodzic" (art. 75 ust. 9 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o wspieraniu rodziców w aktywności zawodowej oraz w wychowaniu dziecka – "Aktywny rodzic"; Dz. U. z 2024 r., poz. 858, ze zm.; dalej jako: u.w.r.a.z.). Taka sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącego, któremu – na jego wniosek – przyznano rodzinny kapitał opiekuńczy, a następnie świadczenie "Aktywnie w żłobku". W poszczególnych miesiącach w okresie od października 2024 r. do lutego 2025 r. skarżącemu wypłacano obydwa świadczenia. Ponieważ nie można pobierać dwóch świadczeń za ten sam okres, rodzinny kapitał opiekuńczy jako świadczenie niższe "podlegało rozliczeniu".
W skardze do sądu administracyjnego R. K. podniósł zarzuty:
(1) naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej prawie zachodzą przesłanki do uchylenia prawa do świadczenia rodzinny kapitał opiekuńczy, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie narusza prawa skarżącego, w szczególności powoduje że jego sytuacja prawna jest gorsza niż obywateli, którzy pobierali świadczenie rodzinny kapitał opiekuńczy i przed dniem
1 października 2024 r. pobrali całą jego kwotę;
(2) naruszenia zasad ochrony praw nabytych, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego, w sytuacji gdy skarżącemu świadczenie to zostało przyznane zgodnie z przepisami obowiązującymi na dzień złożenia stosownego wniosku, na określony czas, zaś obecnie zachodzą próby uchylenia prawa do tego świadczenia w oparciu o nowe przepisy, które zostały wydane już po przyznaniu tego prawa skarżącemu, co jest niedopuszczalne w myśl przywołanej zasady konstytucyjnej.
(3) naruszenia tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji.
(4) błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki od uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego, w sytuacji gdy takie działanie prowadzi do naruszenia zasad współżycia społecznego.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.; wniosek pełnomocnika organu w odpowiedzi na skargę, skarżący nie żądał przeprowadzenia rozprawy).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia, aczkolwiek z przyczyn zupełnie innych niż podniesione w skardze. Zarzuty skargi są niezasadne. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, nawet jeśli zarzuty skargi są całkowicie niezasadne. Ponieważ analogicznymi wadami, w pewnej części rozstrzygnięcia, obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja ZUS z 26 lutego 2025 r., na podstawie art. 135 p.p.s.a., należało uchylić również tą decyzję, w części określonej w punkcie
I sentencji wyroku.
W rozpoznawanej sprawie występują problemy materialnoprawnego oraz procesowe. Argumentacja skargi dotyczy w istocie pierwszej grupy, natomiast o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji zadecydowały wadliwości procesowe. Rozważania należy jednak zacząć od kwestii materialnoprawnych, problem procesowy, który zadecydował o rozstrzygnięciu sądu, ma w specyficznych okolicznościach rozpoznawanej sprawy, znaczenie wtórne.
Źródłem problemów, które legły o podstaw rozpoznawanej sprawy jest zmiana systemu wsparcia finansowego aktywnych zawodowo rodziców dzieci w wieku do lat 3 (w pewnych sytuacjach – do lat 4), objętych opieką w żłobkach, klubach dziecięcych albo opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna.
Skarżącemu, na jego wniosek, na podstawie przepisów ustawy z dnia
17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym (Dz. U. z 2023 r., poz. 883, ze zm.; dalej jako: u.r.k.o.) przyznano rodzinny kapitał opiekuńczy na córkę N., na okres od 1 lipca 2024 r. do 30 czerwca 2025 r. w kwocie 1.000 zł miesięcznie (w łącznej kwocie 12.000 zł).
Z dniem 1 października 2024 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 15 maja 2024 r., które wprowadziły nowy system wsparcia rodziców, w postaci świadczeń "Aktywny rodzic". Jednym z elementów tego systemu jest świadczenie "aktywnie w żłobku", przysługujące rodzicom na dziecko, które uczęszcza do żłobka, klubu dziecięcego albo jest objęte opieką sprawowaną przez dziennego opiekuna, nie dłużej jednak niż do ukończenia roku szkolnego, w którym dziecko ukończy 3. rok życia (w przypadku gdy niemożliwe lub utrudnione jest objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym - 4. rok życia). Świadczenie przysługuje na dofinansowanie kosztów objęcia dziecka opieką w żłobku, klubie dziecięcym albo sprawowaną przez dziennego opiekuna (art. 15 ust. 1 i 2 u.w.r.a.z.).
Biorąc pod uwagę, że rodzinny kapitał opiekuńczy przysługiwał od pierwszego dnia miesiąca, w którym dziecko ukończyło 12. miesiąc życia, do ostatniego dnia miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym dziecko ukończy 36. miesiąc życia, zaś jego celem było częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 2 i 4 u.r.k.o.), charakter i cele obydwu form wsparcia rodziców były bardzo podobne, pomimo pewnych odrębności, dotyczących przesłanek przyznawania świadczeń i ich wysokości.
Potwierdza to w sposób ewidentny analiza materiałów z prac parlamentarnych nad wprowadzeniem nowego systemu wsparcia rodziców. (Sejm RP X kadencji, druk sejmowy nr [...]). Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy, "Świadczenie "aktywnie w żłobku" zastąpi obecnie funkcjonujące dofinansowanie obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna. W szczególności znaczące podniesienie maksymalnej wysokości świadczenia z 400 zł miesięcznie w przypadku dofinansowania do 1500 zł miesięcznie w przypadku "aktywnie w żłobku" ma zachęcić rodziców w wieku żłobkowym do korzystania z powyższych instytucji opieki oraz podmioty zainteresowane (j.s.t., przedsiębiorców) do tworzenia nowych miejsc opieki. W związku z powyższym omawiany projekt ustawy uchyla o wiele mniej korzystne przepisy o dofinansowaniu obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna zawarte w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Natomiast świadczenie "aktywnie w domu" przysługuje na analogicznych zasadach co obecnie funkcjonujący rodzinny kapitał opiekuńczy, z tą różnicą, że świadczenie "aktywnie w domu" będzie można uzyskać na każde, w tym na pierwsze i jedyne dziecko w wieku od 12. do 35. miesiąca życia. Jest to wsparcie kierowane do tych rodziców dzieci w wieku od 12. do 35. miesiąca życia, którzy nie będą uprawnieni lub z własnej woli nie zdecydują się na skorzystanie ze świadczenia "aktywni rodzice w pracy" lub "aktywnie w żłobku", gdyż w szczególności pozostaną nieaktywni zawodowo lub ich dziecko nie uczęszcza do instytucji opieki".
Co jest kluczowe w perspektywie rozpoznawanej sprawy, projektodawca wskazał, że "Omawiany projekt ustawy przewiduje uchylenie ustawy z dnia
17 listopada 2021 r. o rodzinnym kapitale opiekuńczym przewidującej mniej korzystne świadczenie niż proponowane w projekcie, przy jednoczesnym zachowaniu praw nabytych, tj. zagwarantowaniu rodzicowi prawa do zachowania wcześniej przyznanego rodzinnego kapitału opiekuńczego z możliwością przejścia przez tego rodzica na nowe świadczenie, jeżeli jest ono dla niego bardziej korzystne (np. aktywni zawodowo rodzice pobierający rodzinny kapitał opiekuńczy będą mogli zrezygnować z tego świadczenia i ubiegać się o świadczenie "aktywni rodzice w pracy"). Wybór jednego z trzech powyższych świadczeń będzie zależny od decyzji rodzica przy założeniu, że na to samo dziecko, za dany miesiąc, może być wypłacone tylko jedno ze świadczeń. Rodzic będzie miał także możliwość wielokrotnej zmiany świadczeń, tj. rezygnacji z jednej formy wsparcia i przejścia na drugą, z zastrzeżeniem że w danym miesiącu na dane dziecko rodzic będzie mógł pobierać tylko jedno z wybranych przez siebie świadczeń".
Intencje projektodawców znalazły odzwierciedlenie w treści przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 15 maja 2024 r. Ustawodawca przewidział, że osoby, które uzyskały dofinansowania i świadczenia na podstawie przepisów dotychczas obowiązujących, zachowują te uprawnienia (art. 75 ust. 1 i 7 u.w.r.a.z.) Jednocześnie, w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości interpretacyjnych, ustawodawca wykluczył jednoczesne pobieranie świadczeń przyznanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów oraz świadczeń wprowadzonych ustawą z 15 maja 2024 r. Zgodnie z art. 75 ust. 9 u.w.r.a.z., powołanym jako podstawa prawna zaskarżonych do sądu decyzji, rodzinny kapitał opiekuńczy, o którym mowa w ustawie uchylanej w art. 87, nie przysługuje, jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane prawo do świadczeń "aktywny rodzic". Z kolei zgodnie z art. 75 ust. 10 u.w.r.a.z. świadczenia "aktywny rodzic" nie przysługują, jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego, o którym mowa w ustawie uchylanej w art. 87. Analogiczne rozwiązania przyjęto w odniesieniu do świadczenia w postaci dofinansowania obniżenia opłaty rodzica za pobyt dziecka w żłobku, klubie dziecięcym lub u dziennego opiekuna, przyznawanego na podstawie uchylonego już art. 64c ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2025 r., poz. 798, ze zm.).
Podniesione w skardze zarzuty naruszenia konstytucyjnych zasad równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw nabytych (wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP), zmierzają w istocie do zakwestionowania opisanego wyżej mechanizmu zastąpienia świadczeń o podobnej funkcji, przyznawanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, w tym rodzinnego kapitału opiekuńczego, nowymi świadczeniami "aktywny rodzic", w tym świadczeniem "aktywnie w żłobku", przyznanym skarżącemu.
Zarzuty te są w ocenie Sądu niezasadne.
Należy wskazać, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, ustawodawca ma co do zasady dużą swobodę regulacyjną stanowienia unormowań dotyczących polityki gospodarczej i społecznej, w tym określania rodzajów poszczególnych świadczeń oraz przesłanek ich przyznawania. Na ustawodawcy ciąży także powinność przyjęcia rozwiązań optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli, korzystnych dla nich w możliwe wysokim stopniu. Dokonując wyboru określonego systemu tzw. osłony socjalnej, ustawodawca realizuje dyrektywy konkretnej polityki społecznej, za której efekty ponosi ostatecznie odpowiedzialność polityczną przed wyborcami. Możliwości jego decyzji są przy tym - co oczywiste - limitowane zasobnością budżetu, strukturą wydatków oraz rozkładem priorytetów w realizacji celów społeczno-gospodarczych (por. wyrok TK z 5 grudnia 2013 r.,
K 27/13; OTK-A 2013, nr 9, poz. 134). W sprawach dotyczących realizacji obowiązku wspierania rodzin (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), Trybunał podkreślał, że Konstytucja pozostawia ustawodawcy określenie form i zakresu pomocy udzielanej rodzinom. Ustawodawca ma przy tym w tej materii daleko idącą swobodę regulacyjną, ograniczoną jedynie zasadami i przepisami konstytucyjnymi oraz obowiązkiem poszanowania chronionych przez te zasady i przepisy wartości (por. wyrok TK z
8 lipca 2014 r., P 33/13; OTK-A 2014 nr 7, poz. 70).
Wbrew podniesionym w skardze zarzutom, opisana wyżej zmiana systemu wsparcia aktywnych zawodowo rodziców dzieci do lat 3, nastąpiła w sposób nie naruszający zasady równości wobec prawa i gwarantujący zachowanie praw nabytych do świadczeń uzyskanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów.
Zarzut nierównego traktowania jest całkowicie chybiony. Nie ma mowy o zróżnicowanym traktowaniu osób, które uzyskały prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego i pobrały całą kwotę świadczenia przed dniem 1 października 2024 r. oraz osób takich jak skarżący, którego prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego zostało zakwestionowane. Należy zwrócić uwagę, że prawo skarżącego jest kwestionowane nie w całym zakresie, w jakim zostało mu przyznane zgodnie z informacją ZUS z 27 sierpnia 2024 r., tj. od 1 lipca 2024 r., ale dopiero od
1 października 2024 r., czyli dopiero od momentu, w którym wystąpił zbieg świadczeń (rodzinnego kapitału opiekuńczego oraz świadczenia "aktywnie w żłobku"). Do momentu, w którym nie doszło do zbiegu (na skutek złożenia wniosku przez samego skarżącego), prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego (pobranego) nie jest kwestionowane. W przypadku osób, które – jak to określił skarżący "pobrały rodzinny kapitał opiekuńczy w całości przed 1 października 2024 r." nie ma mowy o żadnym zbiegu praw do świadczeń, które wprowadzono dopiero od 1 października 2024 r. Sytuacja obydwu grup świadczeniobiorców jest zatem zupełnie odmienna, co całkowicie podważa zarzut nierównego traktowania – wszak zasada równości wobec prawa nakazuje traktować tak samo podmioty prawa, które znajdują się w takiej samej, a nie odmiennej sytuacji (charakteryzujące się daną cechą relewantną w takim samym stopniu –z bogatego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego por. przykładowo orzeczenia i wyroki z 9 czerwca 1997 r., K 24/96, OTK 1997/2/20; z 12 maja 1998 r., U 17/97, OTK 1998/3/34; z 16 grudnia 1997 r., K 8/97, OTK 1997/5-6/70; z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998/2/12; z 15 września 1999 r., K 11/99, OTK 1999/6/116; z 21 września 1999 r., K 6/98, OTK 1999/6/117).
Całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia zasady ochrony praw nabytych. Przeczy temu przywołana wyżej treść przepisów przejściowych zawartych w ustawie z 15 maja 2024 r. – w sposób jednoznaczny ustawodawca zagwarantował zachowanie prawa do świadczeń uzyskanych na podstawie uchylonych przepisów, w tym prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego (art. 75 ust. 7 u.w.r.a.z.). Wyłącznie od woli świadczeniobiorców zależało, które z rozwiązań wybiorą – czy nadal będą pobierać świadczenia dotychczasowe, czy też wystąpią o przyznanie nowych świadczeń "aktywni rodzice". Ustawodawca nie pozbawił rodziców wsparcia finansowego, gdyż utrata prawa do dotychczasowego świadczenia była konsekwencją wyłącznie uzyskania (na wniosek świadczeniobiorcy) nowego świadczenia (z reguły korzystniejszego dla świadczeniobiorcy). Z oczywistych względów nie narusza żadnych konstytucyjnych gwarancji (ani w zakresie równości wobec prawa, ani ochrony prawa nabytych) rozwiązanie ustawowe, zakładające możliwość korzystania wyłącznie z jednego świadczenia na dane dziecko na ten sam okres czasu. Biorąc pod uwagę powoływany wyżej argument, że wszystkie te świadczenia pełniły analogiczną funkcję (wsparcie finansowe rodziców aktywnych zawodowo, posiadających dzieci w wieku do lat 3), takie rozwiązanie jest w pełni racjonalne i na pewno nie wykracza poza granice niezbędnej swobody regulacyjnej ustawodawcy, na którą wskazywał Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym wyroku (por. podobnie wyrok WSA w Kielcach z 29 października 2025 r., II SA/Ke 321/25).
W kontekście sytuacji skarżącego zarzut o naruszeniu zasady ochrony praw nabytych jest całkowicie bezzasadny, wręcz niezrozumiały, jeśli wziąć pod uwagę, że to sam skarżący, mając przyznane prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego, w trakcie pobierania tego świadczenia, zdecydował się złożyć wniosek o uzyskanie nowego, korzystniejszego finansowo świadczenia "aktywnie w żłobku", na to samo dziecko, od 1 października 2024 r., a zatem w okresie, na który miał już przyznane poprzednie świadczenie. Stawianie zarzutu pozbawienia skarżącego praw słusznie nabytych jest w tej sytuacji zupełnie chybione.
Podobnie chybiony jest zarzut naruszenia przez organ zasad współżycia społecznego. Pomijając już fakt, że zasady współżycia społecznego odnoszą się do kształtowania stosunków prywatnoprawnych i nie mają zastosowania w prawie administracyjnym, to trudno uznać rozstrzygnięcia organów za niesłuszne. Po raz kolejny trzeba podkreślić, że to sam skarżący złożył wniosek o przyznanie konkurencyjnego świadczenia ("aktywnie w żłobku"), na to samo dziecko, na ten sam okres, na który miał już przyznane prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Założenie ustawodawcy wykluczające jednoczesne pobieranie dwóch świadczeń o tej samej funkcji jest w pełni racjonalne. Nie sposób zatem dopatrywać się w działaniach organów jakiegokolwiek naruszenia zasad słuszności.
Chybione są również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, dotyczące zasad prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), ochrony zaufania jednostki (art. 8 k.p.a.), czy prawidłowego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Ustalenia faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy sprowadzały się do stwierdzenia, czy nastąpił zbieg praw do świadczeń, wykluczony przez art. 75 ust. 9 u.w.r.a.z. Ustalenia te są prawidłowe i niesporne. Z powołanych wyżej przyczyn skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia zasady ochrony zaufania, w sytuacji, kiedy własnym działaniem doprowadził do powstania zbiegu praw do świadczeń, który należało rozwiązać. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.
Przechodząc do analizy problemów procesowych, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że ustawodawca zawarł w art. 75 u.w.r.a.z. dwie regulacje dotyczące zbiegu uprawnień do rodzinnego kapitału opiekuńczego oraz do świadczeń "aktywny rodzic". Jedna reguła wyklucza prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego, jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane prawo do świadczeń "aktywny rodzic" (ust. 9). Druga reguła działa na odwrót – wyklucza prawo do świadczeń "aktywny rodzic", jeżeli na to samo dziecko, za dany miesiąc, zostało przyznane prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego (ust. 10).
W rozpoznawanej sprawie prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego zostało przyznane skarżącemu wcześniej (od 1 lipca 2024 r.) niż prawo do świadczenia "aktywnie w żłobku" (od 1 października 2024 r.). W tej sytuacji, uwzględniając obydwie ww. reguły, prawidłowym rozwiązaniem problemu zbiegu praw do świadczeń byłoby uchylenie prawa do świadczenia "aktywnie w żłobku", jako przyznanego później. Organy w istocie nieprawidłowo zastosowały art. 75 ust. 9 i 10 u.w.r.a.z.
Należy jednak mieć na uwadze fakt, że sąd administracyjny nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Uchylenie zaskarżonej decyzji i zawarcie w wyroku oceny prawnej wskazującej na konieczność prawidłowego rozwiązania zbiegu praw do świadczeń (art. 153 p.p.s.a.) byłoby rozstrzygnięciem na niekorzyść skarżącego. Trzeba mieć na uwadze fakt, że świadczenie "aktywnie w żłobku" jest korzystniejsze dla skarżącego – jego wysokość jest wyższa (1.500 zł), aniżeli rodzinnego kapitału opiekuńczego (1.000 zł), zasadniczo dłuższy jest też okres pobierania pierwszego świadczenia. Gdyby zakwestionować prawo skarżącego do świadczenia "aktywnie w żłobku" (w efekcie wyrażenia przez sąd wiążącej oceny prawnej co do zastosowania art. 75 ust. 9 i 10 u.w.r.a.z.), doprowadziłoby to do pozbawienia skarżącego prawa do korzystniejszego świadczenia, a w dalszej konsekwencji – do ewentualnej konieczności zwrotu wyższej kwoty tytułem nienależnie pobranych świadczeń (o czym organ rozstrzyga w odrębnej decyzji). Z tej przyczyny, uwzględniając treść art. 134 § 2 p.p.s.a., sąd nie może wyciągnąć konsekwencji z nieprawidłowego w istocie zastosowania przez organy art. 75 ust. 9 i 10 u.w.r.a.z.
Drugi problem procesowy, który zadecydował o rozstrzygnięciu sądu, dotyczy zakresu uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego.
Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności odnotować pogląd wyrażany przez niektóre sądy administracyjne, kwestionujący w ogóle możliwość wydania przez ZUS decyzji o uchyleniu prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Pogląd ten opiera się na stwierdzeniu, że ustawa o rodzinnym kapitale opiekuńczym nie zawiera normy prawnej upoważniającej organ do wydania takiej decyzji. W ustawie zawarta jest jedynie regulacja proceduralna, wskazująca na formę decyzji administracyjnej w przypadku uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego (art. 17 ust. 4 u.r.k.o.: w sprawach odmowy przyznania kapitału, uchylenia lub zmiany prawa do kapitału oraz nienależnie pobranego kapitału Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydaje decyzję), brak jest jednak materialnoprawnej podstawy do wydania takiej decyzji. Ustawodawca nie zamieścił bowiem w tym akcie prawnym analogicznego jak np. w art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576; dalej jako: u.p.p.w.d.) czy w art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1208; dalej jako: u.ś.r.) przepisu upoważaniającego organy do uchylenia przyznanego prawa po zaistnieniu określonych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok WSA w Gdańsku z 15 lipca 2025 r., II SA/Gd 276/25). Analogiczna materialnoprawna podstawa uchylenia prawa do świadczeń "aktywny rodzic" zawarta jest w art. 53 ust. 1 u.w.r.a.z.
Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie nie podziela powyższego poglądu wykluczającego in genere możliwości wydania przez ZUS decyzji uchylającej prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Brak możliwości uchylenia prawa do świadczenia, w sytuacji, gdy ustały przesłanki do jego wypłacania, w istocie działałby na niekorzyść świadczeniobiorców. Nie mogąc uchylić prawa do świadczenia, organ nadal wypłacałby je, a następnie – w odrębnym postępowaniu – żądał od świadczeniobiorcy zwrotu świadczenia jako nienależnie pobranego. W związku z tym zdaniem składu orzekającego, w rozpoznawanej sprawie istnieje podstawa prawa do wydania decyzji uchylającej prawo do rodzinnego kapitału opiekuńczego – art. 75 ust. 9 u.w.r.a.z. w zw. z art. 17 ust. 4 u.r.k.o.
Problemem jest jednak fakt, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, decyzja uchylająca lub zamieniająca prawo do określonego świadczenia – czy to wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d., czy świadczeń rodzinnych, o której stanowi art. 32 ust. 1 u.ś.r., ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc (tj. na przyszłość). Decyzja taka powinna więc wyeliminować na przyszłość pobierane świadczenia, natomiast w stosunku do okresu wcześniejszego powinna znaleźć zastosowanie regulacja dotycząca nienależnie pobranego świadczenia. Na podstawie powołanych przepisów nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, a więc prawo dotyczące minionych okresów świadczeniowych (por. przykładowo: wyroki NSA z 29 lutego 2024 r., I OSK 1232/22; z 30 listopada 2023 r., I OSK 172/22 i I OSK 209/22; z 28 lipca 2023 r., OSK 1014/21; z 14 września 2022 r., I OSK 2157/21; wyroki WSA w Lublinie: z 12 września 2024 r., II SA/Lu 396/24 i II SA/Lu 397/24; z 5 grudnia 2019 r., II SA/Lu 538/19; wyrok WSA w Gliwicach z 16 kwietnia 2025 r., II SA/Gl 1541/24; wyrok WSA w Łodzi z 15 kwietnia 2025 r., II SA/Łd 102/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 października 2024 r., II SA/Rz 792/24; wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2023 r., I SA/Wa 416/23, wyrok WSA we Wrocławiu z 29 maja 2025 r., IV SA/Wr 570/24).
W ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, analogiczną regułę należy przyjąć w odniesieniu do rodzinnego kapitału opiekuńczego. Nie ma racjonalnych podstaw do tego, aby w odniesieniu do tego świadczenia przyjmować dopuszczalność uchylania prawa do świadczenia z mocą wsteczną (por. podobnie wyrok WSA w Poznaniu z 3 grudnia 2025 r., IV SA/Po 678/25). Konkludując: jakkolwiek dopuszczalne jest uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego na podstawie art. 75 ust. 9 u.w.r.a.z. w zw. z art. 17 ust. 4 u.r.k.o., to jest to dopuszczalne jedynie ze skutkiem ex nunc, na przyszłość. Nie jest zatem dopuszczalne uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego, które zostało już skonsumowane, a więc prawa dotyczącego minionych okresów świadczeniowych.
W rozpoznawanej sprawie doszło do uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego z mocą wsteczną. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 26 lutego 2025 r., rozstrzygnięciem uchylającym objęto okres od 1 października 2024 r. do 30 czerwca 2025 r. Uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego za okres, za który świadczenie to zostało już wypłacone, tj. od 1 października 2024 r. do 28 lutego 2025 r. było rozstrzygnięciem wadliwym. Błędu tego nie dostrzegł Prezes ZUS utrzymując w mocy częściowo wadliwą decyzję organu I instancji.
W tej sytuacji zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Prezesa ZUS z 16 października 2025 r. w całości oraz decyzji ZUS z 26 lutego 2025 r. w części – w zakresie obejmującym uchylenie prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego za okres od 1 października 2024 r. do 28 lutego 2025 r.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
W rozpoznawanej sprawie, pomimo uchylenia decyzji, nie ma podstaw do formułowania wskazań dla organów co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.). Kwestia uchylenia prawa do rodzinnego kapitału opiekuńczego jest już rozstrzygnięta – prawidłowo w zakresie obejmującym okres od 1 marca do 30 kwietnia 2025 r. Kwestie ewentualnego zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie podlegają ocenie w rozpoznawanej sprawie, gdyż będą przedmiotem rozstrzygnięcia w odrębnej decyzji ZUS.
Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Ze względu na przedmiot sprawy skarżący był objęty ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych, nie wykazał natomiast, aby poniósł inne koszty postępowania, które mogłyby być objęte zwrotem.