II SA/Łd 1054/05

II SA/Łd 1054/05 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2005-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Barbara Rymaszewska
Joanna Sekunda-Lenczewska /sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Sentencja
Dnia 22 grudnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewody [..] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz R. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
II SA/Łd 1054/05
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art.59 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 z późn. zm.) oraz art.104 k.p.a., Starosta [...] zezwolił R. S. na użytkowanie budynku warsztatu stolarskiego bez lakierowania, oznaczonego na projekcie zagospodarowania działki nr 4, położonego na działce przy ul. A 286 w R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wraz z pismem z dnia 10 kwietnia 2004 r., przesłanym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. wpłynęły akta sprawy R. S. zawierające dwa egzemplarze projektu budowlanego powykonawczego adaptacji budynku. Obowiązek sporządzenia powyższego projektu wynikał z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]. Z pisma organu nadzoru budowlanego wynika, że nałożony obowiązek został wykonany, a przedłożony projekt budowlany nie przewiduje wykonania żadnych robót budowlanych. Inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. J., będący właścicielem działki sąsiadującej z terenem inwestycji.
Na skutek wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] i zezwolił R. S. na zmianę sposobu użytkowania wyżej opisanego budynku. A. J. złożył do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] Decyzją z dnia [...] Wojewoda [..] odmówił wznowienia postępowania. Na skutek odwołania wniesionego przez A. J., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...]. W związku z powyższym Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie, a decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł R. S. Decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Postanowieniem z dnia [...] Wojewoda [...] zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...]
Decyzją z dnia [...] Wojewoda [..] po wznowieniu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję własną z dnia [...] oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] i jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania.
Na skutek wniesionego przez R. S. odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] i odmówił uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...]
Decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu sprawy z urzędu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...]
Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie wznowieniowe. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania A. J. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem prowadzone w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem pozwolenia na użytkowanie obiektu, którego sposób użytkowania został samowolnie zmieniony przez inwestora i zarazem obiektu, w stosunku do którego podjęte były działania ze strony organów nadzoru budowlanego. W dacie orzekania przez organ I instancji, organem uprawnionym do zastosowania art. 59 ustawy Prawo budowlane był starosta, działający jako organ administracji architektoniczno - budowlanej pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył, że rozpatrując odwołanie należy uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie orzekania. Nowelizacja ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu ustalonym przez art.1 pkt 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718), obowiązująca od dnia 11 lipca 2003 r. rozszerzyła zakres uprawnień organów nadzoru budowlanego w ten sposób, że do art.83 ust.1 ustawy, zawierającego zakres właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, włączony został przepis art. 59 ustawy. Tym samym organ ten uzyskał wyłączne uprawnienie do udzielania pozwoleń na użytkowanie obiektów. Uprawnienie to wyłącza możliwość podejmowania jakichkolwiek decyzji w tym zakresie przez organy administracji architektoniczno - budowlanej. Wojewoda [...] wskazał, że decyzja będąca przedmiotem odwołania winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, a postępowanie w sprawie, leżące w kognicji organów nadzoru budowlanego, winno być umorzone z uwagi na brak legitymacji do jego prowadzenia.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniósł R. S. Zarzucił naruszenie przepisów Prawa budowlanego i kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wniósł o zbadanie zgodności z prawem w/w decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem zgodności z art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.10 k.p.a. Zarzucił nadto naruszenie art.77 § 1, art.9 i art.7 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie powołując się na swoje stanowisko wskazane w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z przepisami art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Po myśli art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:
1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania
administracyjnego,
3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art.145 § 2 ustawy), lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art.145 § 3 ustawy). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art.145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając kontrolę, sąd zgodnie z art.134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, które to naruszenie wypełnia przesłankę z art.156 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego.
Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się co najmniej od 2001 r. Przyczyną takiej sytuacji była duża ilość decyzji wydawanych przez organy w różnych, zarówno zwyczajnych, jak i szczególnych trybach. Ostatecznie jednak w obrocie prawnym pozostała decyzja Starosty [..] z dnia [...], od której A. J., sąsiad inwestora, wniósł odwołanie. Koniecznym było zatem rozpatrzenie tegoż odwołania. Ze względu jednak na długotrwałość postępowania administracyjnego doszło w sprawie do sytuacji specyficznej, a mianowicie zmieniła się właściwość organów do orzekania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie. Okoliczność ta pozostaje poza sporem i słusznie zwrócił na nią uwagę Wojewoda [...] w zaskarżonym rozstrzygnięciu.
Stosownie do treści art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz.718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe. Właściwość organów w zakresie dotyczącym załatwiania spraw, o których mowa w ust.1 i 2, określa się na podstawie przepisów ustawy (art.7 ust.4 cytowanej ustawy). Przepisy intertemporalne nowelizacji Prawa budowlanego z 2003 r. przewidują zatem stosowanie przepisów dotychczasowych do spraw wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, jednak art.7 ust. 4 ustawy nowelizującej wyraźnie stanowi, że w zakresie właściwości organów należy stosować przepisy już znowelizowane. To z kolei powoduje, że zastosowanie w sprawie znajdzie nowe brzmienie art.83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz.2016 z późn. zm.), zgodnie z którym sprawy udzielania pozwoleń na użytkowanie należą do właściwości organów nadzoru budowlanego. Powstaje zatem pytanie, jaki wpływ ma zmiana właściwości organów na decyzje Starosty [...] z dnia 27 kwietnia 2001 r. W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, nie dokonując tu oceny merytorycznej zasadności tejże decyzji, że Starosta [...], w momencie wydawania decyzji w 2001 r. był organem właściwym w sprawie. W konsekwencji, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanął na stanowisku, że inwestor nie może ponosić negatywnych konsekwencji zmiany właściwości organu w trakcie postępowania międzyinstancyjnego, a zatem po wniesieniu odwołania, a przed jego rozpatrzeniem. Zgodnie z art.19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z kolei skutki stwierdzenia swej niewłaściwości w sprawie reguluje art.65 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Nie sposób wykluczyć sytuacji, w której organ wszczyna postępowanie pomimo braku właściwości, a dopiero później stwierdza swoją niewłaściwość. W takiej sytuacji, organ winien najpierw umorzyć wszczęte postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art.105 k.p.a. i jednocześnie przekazać sprawę organowi właściwemu, zgodnie z dyrektywami cytowanego wyżej art.61 § 1 k.p.a. Pogląd powyższy znalazł odzwierciedlenie w zasługującym na pełną aprobatę postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2308/00 (LEX nr 55315).
W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stosownie do jego treści organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Już z samej treści przepisu wynika sprzeczność rozstrzygnięcia Wojewody [...]. Organ administracji architektoniczno - budowlanej stwierdza bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji, że nie jest właściwy w sprawie, a mówiąc ściślej, że nie jest właściwym organem odwoławczym. Tymczasem opiera swoje rozstrzygnięcie na przepisie stanowiącym podstawę prawną działania organu odwoławczego. Istotą przepisów o właściwości jest zapobieżenie sytuacji, w której organ niewłaściwy wkracza w kompetencję organu właściwego. Stwierdzić zatem należy, że Wojewoda [...] powinien był umorzyć postępowanie odwoławcze, które w ocenie Sądu zostało wszczęte przed tym organem, przy czym wszczęcie to nastąpiło w momencie, gdy organ ten był jeszcze właściwym organem odwoławczym. Kolejną, a w zasadzie jednoczesną czynnością powinno być przekazanie sprawy organowi właściwemu, to jest w świetle przepisu art.80 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego.
Zgodnie z art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak już wyżej wskazano, Wojewoda Łódzki wydał zaskarżoną decyzję wkraczając w kompetencję organu odwoławczego, pomimo że nie był właściwy w sprawie. W tej sytuacji Sąd zobligowany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 2 oraz art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach orzeczono na podstawie art.200 cytowanej ustawy.