II SA/Lu 762/22

II SA/Lu 762/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 1021/23 - Wyrok NSA z 2023-06-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 64a; art. 64b § 1; art. 64e;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 § 2; art. 7; art. 77 § 1; art. 808;
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 247
art. 71 ust. 1; art. 63 ust. 1 pkt 1 lit.b oraz pkt 3 lit.f; art. 62a; art. 62 ust. 1 pkt 1;
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 30 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. P. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 28 września 2022 r., nr SKO.41/2443/SD/2022 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oddala sprzeciw.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia 28 września 2022 r., znak: SKO.41/2443/SD/2022 po rozpatrzeniu odwołania T. Ł.-S., A. K. i W. J. - na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 55 lit a i § 3 ust. 1 pkt 58 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 9 maja 2022 r., znak: OŚ-OD-I.6220.172.2021 w przedmiocie stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami, instalacjami wewnętrznymi oraz niezbędną zewnętrzną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. [...] w L. na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:
Decyzją z 9 maja 2022 r., znak: OŚ-OD-I.6220.172.2021 organ I instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnym i niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] przy ul. J. w L.. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, w tym kartę informacyjną przedsięwzięcia, organ I instancji uznał, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z uwagi na jego przewidywalne, a jednocześnie niewielkie oddziaływanie mieszczące się w dopuszczalnych standardach.
W wyniku odwołania wniesionego przez T. Ł.-S., A. K. i W. J. w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które decyzją z dnia 28 września 2022 r. uchyliło rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Lublin i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Tytułem wstępu w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił istotę i charakterystykę postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W tym ostatnim kontekście organ II instancji zwracał uwagę na to, że istotne jest, że cechy przedsięwzięcia należy ocenić w szczególności w kontekście skumulowanych skutków wywieranych łącznie z innymi przedsięwzięciami, w sytuacji w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W opinii Kolegium organ I instancji nie dokonał kompleksowej oceny wniosku inwestora oraz treści karty i w konsekwencji stanowisko, zgodnie z którym odstąpiono od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia jest wadliwe, pomimo uzyskania pozytywnych stanowisk organów, o których mowa w art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. tj. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie oraz Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w Zamościu.
Organ podkreślił przy tym, że opinie organów uzgadniających są niewiążące, aczkolwiek muszą być przez organ rozważone. W ocenie Kolegium należy w wysokim stopniu prawdopodobieństwa stwierdzić, że treść stanowisk organów opiniujących mogłaby być inna, gdyby materiał dowodowy został zgromadzony przez organ w szerszym zakresie, a organy te miały wiedzę o istnieniu przedsięwzięć w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia objętego wnioskiem, z którymi to inwestycjami następuje ewidentna kumulacja oddziaływań i które to przedsięwzięcia łącznie generują oddziaływania, które nie są możliwe do określenia na podstawie dość ograniczonej w swej treści i pomijającej je karty informacyjnej.
Mając na uwadze zasadę przezorności i regulacje ustawowe Kolegium uzupełniło materiał dowodowy, który w jego ocenie świadczy o braku kompleksowego przeprowadzenia postępowania pierwszej instancji.
Jak wskazało Kolegium w postępowaniu pierwszej instancji pominięto, z resztą w ślad za kartą informacyjną, że w obszarze objętym wnioskiem nastąpiła lub nastąpi realizacja przedsięwzięć, które spełniają wskazane wyżej kryterium kumulacji oddziaływania. Dotyczy to przedsięwzięć takich jak przedsięwzięcia: polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego C z częścią usługową w parterze i parkingiem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi oraz zewnętrzną infrastrukturą komunikacyjna na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. M. w L. (decyzja znak: [...] z dnia 14 czerwca 2019 r.); polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego na działce o nr ewid. [...], obr. [...] - S. H., ark. 12, przy ul. N. w L. (decyzja znak: [...] z dnia 7 maja 2020 r, pozwolenie na budowę decyzja nr [...] z 12 sierpnia 2020 r.); polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastruktura drogową u zbiegu ul. W. i ul. B. M. C. w L. dz. nr [...] i [...] (decyzja znak: [...] z dnia 4 stycznia 2021 r., pozwolenie na budowę decyzja nr [...] z 28 września 2021 r.); polegającego na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, usługami, niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu działek nr ewid. [...] i [...] przy ul. G. w L. (decyzja znak: [...] z dnia 21 kwietnia 2021 r., pozwolenie na budowę decyzja nr [...] z 14 grudnia 2021 r.); polegającego na budowie budynku mieszkalno-usługowego z wielopoziomowym garażem podziemnym, placem z pomnikiem lub rzeźbą oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ewid. [...] i [...], obr. 33, ark. 12, przylał. [...] [...] i [...] w L. (decyzja znak: [...] z dnia 21 czerwca 2021 r., pozwolenie na budowę decyzja nr 1285/21 z 10 listopada 2021 r.). Wskazane przedsięwzięcia przewidują łącznie 1638 miejsc postojowych. Nie można również pominąć zabudowy wielorodzinnej i biurowej zrealizowanej lub będącej w realizacji obejmującej obszar ulic Al. [...], W. , M. i N., której oddziaływania w zakresie ruchu pojazdów, emisji hałasu i spalin jest istotne. Zauważyć przy tym należy, że z okoliczności znanych Kolegium z urzędu wynika, że oddziaływania w postaci ruchu pojazdów i związanych z tym nie tylko uciążliwości, ale i emisji spalin itp. nie były uwzględniane w takim wymiarze, jaki jest generowany i będzie generowany przez te wszystkie przedsięwzięcia w czasie projektowania infrastruktury drogowej obejmującej ulice: Al. [...], W. , M. , N., B. M. C. i ul. T.. M., co wynika w szczególności z treści decyzji z dnia 29 lutego 2016 r. znak: [...] wydanej z up. Prezydenta Miasta Lublin w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia p.n. "Budowa przedłużenia ul. B. M. C. w L. - do węzła S., przebudowa skrzyżowań z ulicami: N. oraz W. , przebudowa odcinka ul. N. wraz z odwodnieniem i oświetleniem" dla wariantu 1 (preferowanego). Podzielić należy zatem stanowisko skarżących, że przedsięwzięcie nie zostało właściwie zidentyfikowane i ocenione z punktu widzenia oddziaływania w postaci zwiększonego już i tak ruchu pojazdów, emisji spalin, a dane zawarte w karcie informacyjnej są niekompletne. Świadczy o tym w szczególności analiza danych z organu I instancji dotyczących pomiaru ruchu z dnia 8 lipca 2022 r., znak: [...]. Wynika z niej, że w referencyjnym okresie od 1 stycznia do 21 czerwca 2022 r. natężenie ruchu na wskazanych wyżej arteriach komunikacyjnych jest w rzeczywistości o wiele większe niż wynika to z informacji zawartych w karcie informacyjnej. Analiza danych na skrzyżowaniach w obszarze komunikacyjnym sąsiadującym z terenem planowanego przedsięwzięcia przedstawia się następująco: skrzyżowanie nr [...] B. M. C. - W. - [...] odczytów z detektorów ruchu pojazdów; skrzyżowanie nr [...] Al. [...] - B. M. C. - [...] odczytów z detektorów ruchu pojazdów; skrzyżowanie [...] Al. [...] - Z. - W. - [...] odczytów z detektorów ruchu pojazdów; skrzyżowanie [...] Al. [...] - N. - G. - [...] odczytów z detektorów ruchu pojazdów; skrzyżowanie [...] B. M. C. - N. - łącznica wschodnia - [...] odczytów z detektorów ruchu pojazdów; skrzyżowanie [...] B. M. C. - N. - łącznica zachodnia - [...] odczytów z detektorów ruchu pojazdów. Oczywiście część z tego ruchu jest skutkiem przemieszczania się pojazdów z różnych dzielnic L. oraz osób przyjezdnych. Niemniej jednak szczególnie na skrzyżowaniu nr [...] widoczny jest ruch w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia. Zawarte w karcie informacyjnej analizy tego ruchu, związanej z tym emisji zanieczyszczeń do powietrza i emisji hałasu uznać należy za niewiarygodne. Stanowią one jedynie wybrany wycinek tych emisji w stosunku do mających miejsce w rzeczywistości. Przy tym zobrazowane w karcie mapy emisji (k. 158 - 162) są opatrzone tymi samymi zdjęciami z mapy ortofotograficznej, bez względu na porę dnia, mimo, że mają obrazować poszczególne emisje w różnych porach doby. Świadczy to o braku rzetelnej analizy danych i oddziaływań zawartych w karcie informacyjnej. Zauważyć przy tym należy, że przedstawione na nich uwarunkowania komunikacyjne pochodzą z bliżej niewiadomej pory dnia. Z analizy wyżej przytoczonych danych natężenia ruch, ale również z doświadczenia życiowego wynika, że zjawisko "korkowania się ruchu drogowego" na tych trasach jest powszechne. Zwłaszcza w godzinach porannych - w czasie dojazdu do pracy i szkół oraz godzinach powrotów - obserwowany jest ruch, który powoduje zatory przemieszczających się pojazdów. Kilkunastominutowe przestoje pojazdów stanowią dodatkowe źródła emisji, które nie zostało uwzględnione w karcie informacyjnej. Wygenerowanie zatem dodatkowego obciążenia dla wszystkich komponentów środowiska, tak ludzi, jak i przyrody, w postaci dodatkowych emisji zanieczyszczeń jest przesłanką przemawiającą za sporządzeniem rzetelnej analizy wszystkich oddziaływań w ramach procedury oceny oddziaływania na środowisko. Zauważyć przy tym należy, że z karty informacyjnej wynika, że nieruchomości objętej inwestycją oraz w sąsiedztwie inwestycji od strony zachodniej występują przekroczenia dopuszczanego poziomu hałasu na granicy terenu na poziomie 15-20 dB w porze dnia i 10-15 dB w porze nocy. Powyższe poziomy hałasu mogą stanowić zagrożenie dla klimatu akustycznego wewnątrz budynków mieszkalnych. Wprawdzie przewidziano wykonanie pełnego ogrodzenia od strony zachodniej parceli (od strony Zakładu POLFA) o wysokości 2,0 metra na długości ok. 180 metrów o izolacyjności akustycznej minimum 15 dB, ale dodatkowo te oddziaływania akustyczne nałożą się na już istniejące, które są obecne w środowisku.
Organ odwoławczy zauważył także, że według stanu na dzień 17 czerwca 2022 r. w L. zarejestrowano ponad 200 tys. samochodów osobowych, ponad 33 tys. samochodów ciężarowych, kilka tysięcy przejazdów motocykli oraz kilka tysięcy innych pojazdów, które generują emisje wielu różnych substancji do powietrza (vide dane z Wydziału Komunikacji UM Lublin w aktach sprawy). Z danych tych wynika, że dzienna dynamika rejestracji pojazdów to kilka tysięcy.
Jak wskazano w tym kontekście skutkiem planowanego przedsięwzięcia będzie wkomponowanie obcych elementów w obszar, którego pierwotne przeznaczenie określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest inne. Działka o nr ewid. [...] obręb [...] zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą nr 1641 /LII/2002 Rady miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I znajduje się w obszarze, który obejmuje tereny aktywności gospodarczej obejmujące obszary zgrupowań przemysłowo - składowych AG, tereny urządzeń zaopatrzenia w wodę IT5, tereny dróg publicznych oznaczone wg klas: ulice dojazdowe KDD. Ponadto przedmiotowy teren położony jest w następujących strefach: Strefa ochrony dalekich widoków i sylwety miasta historycznego DW, Strefa ochrony krajobrazu otwartego z daleką ekspozycją zewnętrzną EZ, Strefa rekultywacji i kontynuacji tradycji SRiK4, Strefa miejska Y2. Wprawdzie zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1538) inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale możliwość jej realizacji uzależniona jest od spełnienia warunków braku sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. Nie oznacza to jednak, że dopuszczenie do realizacji inwestycji objętej reżimem przepisów szczególnych ma nastąpić bez kompleksowej i rzetelnej analizy środowiskowej, także z uwagi na fakt, że zmiana przeznaczenia terenu następuje z przemysłowego (z możliwymi zanieczyszczeniami wskazanymi w karcie i zaskarżonej decyzji) na teren, który będzie użytkowany przez ludzi przez cały czas. Wskazać ponadto należy, że w decyzji wyraźnie stwierdzono, że na przedmiotowym obszarze mamy do czynienia z zanieczyszczeniami, wobec których nie można ustalić źródła i charakteru, a także czasu wystąpienia zanieczyszczenia ani podmiotu, który je spowodował. Stąd też w opinii Kolegium dla szerszego przeanalizowania tej kwestii właściwym źródłem dowodowym powinien być raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.
Kolegium zwróciło także uwagę na zakres obszaru nieruchomości, którego zagospodarowanie skutkować będzie ograniczeniem powierzchni terenu podlegającego retencji. Z akt sprawy wynika, że jedynie 30.1% terenu nieruchomości będzie stanowiło obszar biologicznie czynny. Reszta będzie stanowiła obszar zabudowy i obszar utwardzony, których docelowy sposób użytkowania wyklucza możliwość odpowiedniego zagospodarowania w zakresie wód opadowych. Karta informacyjna zawiera ograniczoną analizę w tym zakresie, którą uznać należy za niewystarczającą.
W opinii Kolegium z uwagi na powyższe okoliczności przeprowadzenia kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenie raportu jest więc konieczne. Podzielić należy stanowisko skarżących, z którego wynika, że nie dokonano w ramach postępowania I instancji całościowej analizy przedsięwzięcia, które może znacząco oddziaływać na środowisko. Istotne jest, że stwierdzając brak konieczności przeprowadzenia tej oceny pominięto wzajemne uwarunkowania i kumulacje z komponentami już istniejącymi w przestrzeni, a których wzajemne oddziaływania są konieczne do precyzyjnego i rzetelnego zdefiniowania w ramach procedury oceny. Ich przeanalizowanie jest zatem konieczne w ramach postępowania, które będzie dwuinstancyjne.
Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie została zaskarżona sprzeciwem przez Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. P..
W sprzeciwie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, a wszelkie wątpliwości organu odwoławczego, możliwe były do wyjaśnienia w trybie art. 136 Kpa i nie stanowiły o wadliwości decyzji Prezydenta Miasta Lublina i nie wymagały ponownego przeprowadzania postępowania przez ten organ.
Wskazując na takie zarzuty w sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Sprzeciw nie jest uzasadniony.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że instytucja sprzeciwu od decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., została wprowadzona do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) i obowiązuje od dnia 1 czerwca 2017 r. Uregulowania dotyczące sprzeciwu zawarte zostały w dziale III, rozdziale 3a (art. 64a-64e p.p.s.a.).
Według art. 64a p.p.s.a., sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to jest od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Analiza przepisów działu III p.p.s.a. wskazuje, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej miało na celu uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzji kasacyjnych). Zgodnie bowiem z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.
Wniesienie sprzeciwu powoduje wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem jedynie kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.
Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt I OSK 1527/22 sprzeciw jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy służy wyłącznie zbadaniu tego, czy uzasadnienie decyzji kasacyjnej w tej części, w której organ wskazuje, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., jest prawidłowe. Kontrola ta nie odbywa się z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą rzeczywiście należy w sprawie zastosować (ocena in meriti).
Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny (procesowy) i nie kreuje skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.
Dokonujący kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest więc władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia,
Rozpoznając sprzeciw według powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że jest on niezasadny, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu, w tym szczególności treści art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze, że zastosowanie wskazanego przepisu uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi - po pierwsze ustaleniem, czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji i drugą sprowadzającą się do tego, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – stwierdzić należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, organ odwoławczy prawidłowo wskazał zarówno w czym upatruje istotnej dla rozstrzygnięcia wadliwości decyzji organu pierwszej instancji, jak również podał w jaki sposób uchybienia te należy usunąć poprzez wskazania co do dalszego postępowania.
Z argumentacji organu odwoławczego wynika, że o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, przesądziło to, że zdaniem organu odwoławczego w ramach postępowania prowadzonego w I instancji nie dokonano całościowej analizy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w kontekście powiązań z innymi przedsięwzięciami i możliwości kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, w sytuacji, w której brak uwzględnienia skutków skumulowanych mógłby w praktyce prowadzić do ominięcia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
W realiach przedmiotowej sprawy powyższe stanowisko należy podzielić albowiem dla stwierdzenia, czy w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wymagane jest uwzględnienie powiązań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami, w szczególności zaś kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
Formalnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a.
Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 9 maja 2022 r. określającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia oraz stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn.: "Zespół budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami, instalacjami wewnętrznymi oraz niezbędną zewnętrzną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą towarzyszącą przy ul. W. w L. na terenie działki nr ewid. [...] obr. [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Planowane przedsięwzięcie dotyczy inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi i na poziomie terenu, instalacjami wewnętrznymi oraz niezbędną infrastrukturą przy ul. W. w L., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] ark. 2, [...]
Przechodząc do kwestii merytorycznych wskazać należy, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a więc tzw. decyzja środowiskowa określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
Uchyloną decyzją organu I instancji określono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (pkt II decyzji) oraz stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (pkt I decyzji).
Materialnoprawną podstawę do wydania decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm. - dalej jako: "u.i.o.ś." lub "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku") oraz przepisy wykonawcze, w tym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie wykonawcę").
Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane zarówno do planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jak także do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 2 u.i.o.ś.).
O ile w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest obligatoryjne, to w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będzie konieczne tylko wtedy, gdy obowiązek taki zostanie stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś.).
Planowane przedsięwzięcie zaliczone zostało do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 58 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się garaże, parkingi samochodowe lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć, o których mowa w pkt 52, 54-57 i 59, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż:
a) 0,2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że zaliczenia garaży i parkingów samochodowych do grupy przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko upatrywać należy nie w samej substancji takich obiektów, lecz związanych z nimi ruchem samochodowym i generowanymi przez niego zanieczyszczeniami.
Sama bowiem substancja takich obiektów jak garaże i parkingi samochodowe nie różni się w sposób istotny od substancji innych typowych obiektów budowlanych.
Trafnie więc w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że ustawodawca upatruje potencjalnego szkodliwego wpływu na środowisko nie w budowie budynku usługowo-biurowego, ale z budową związanych z nim garaży i parkingów samochodowych, słusznie wychodząc z założenia, że to ruch samochodowy i generowane przez niego zanieczyszczenia mogą ewentualnie szkodliwie oddziaływać na środowisko, nie zaś sam budynek jako taki (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 541/18).
W przypadku budowy garaży i parkingów samochodowych (zespołu parkingów) kwestię szkodliwego wpływu na środowisko wiązać należy więc przede wszystkim ze związanym z tymi obiektami ruchem samochodowym i generowanymi przez niego zanieczyszczeniami, w tym w szczególności zanieczyszczeniem powietrza oraz hałasem. Oczywiście pewne negatywne oddziaływania na środowisko generowane są także na etapie wykonania tych obiektów.
Skoro przedmiotowe przedsięwzięcie zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko to potrzeby przeprowadzenie nieobligatoryjnej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dokonuje się w ramach postępowania, w którym wydana została zaskarżona decyzja.
Kryteria, które należy uwzględnić przy stwierdzaniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko określa art. 63 ust. 1 u.i.o.ś.
Z art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.i.o.ś. wynika, że przy stwierdzaniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji środowiskowej) powinien uwzględnić m.in. rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
Nadto z przepisu art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.i.o.ś. wynika, że przy stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko należy uwzględnić rodzaj, cechy i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1, wynikającego m.in. z powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
Niewątpliwie więc przy wydawaniu decyzji środowiskowej i orzekaniu o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko organ musi dokonać analizy rodzaju i charakterystyki planowanego przedsięwzięcia oraz rodzaju, cech i skali możliwego oddziaływania, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
Do kwestii tych wyczerpująco powinien się odnieść także sam inwestor w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, która wraz z załącznikami jest dokumentem podstawowym w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w oparciu o który organ prowadzący postępowanie ocenia, czy dopuszczalne jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Z art. 62a u.i.o.ś. wprost wynika bowiem, że karta informacyjna przedsięwzięcia powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1, lub określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 69, w tym szczególności dane o przedsięwzięciach realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
W sprawie ani organ I instancji, ani sam inwestor, nie wywiązali się z tego obowiązku albowiem żaden z tych podmiotów nie dokonał wnikliwej i wyczerpującej analizy kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś.
Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Lublin wynika, że przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej w kwestii powiązań z innymi przedsięwzięciami i kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, uwzględniono tylko jedną inwestycję zlokalizowaną bezpośrednio od strony wschodniej planowanego przedsięwzięcia (decyzja - k.833 akt administracyjnych).
Również w karcie informacyjnej przedsięwzięcia odniesiono się wyłącznie do możliwości kumulowania się oddziaływań z tą jedną inwestycją, zlokalizowaną od strony wschodniej planowanego przedsięwzięcia na działkach [...] i [...] (karta informacyjna przedsięwzięcia - s. 15, 62, 66, 69 i 71).
Powyższe było niewystarczające albowiem jak wynika z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego na tym obszarze realizowanych jest, w oparciu o wydane decyzje środowiskowe, co najmniej 5 inwestycji tego samego rodzaju jak planowane przedsięwzięcie, a polegających na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz częścią usługową i podziemnymi parkingami oraz zewnętrzną infrastrukturą komunikacyjną.
Oczywiście kwestią otwartą, nie rozstrzygniętą w sposób wiążący przez organy obu instancji, pozostaje to, z którego obszaru miasta L. przedsięwzięcia należy uwzględniać przy analizie kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś.
Jak się wydaje użyte w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie co do przedsięwzięć znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, dotyczy terenu inwestycji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2022 r., sygn. akt II SA/Po 783/21, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 1458/21 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1797/15).
Przepis art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś. swoją hipotezą nie ogranicza się jedynie do terenu, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, lecz odwołuję się także do przedsięwzięć znajdujących się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
Pojęcie to ma niewątpliwie szerszych charakter niż sam teren inwestycji, co oznacza, że kwestię powiązań z innymi przedsięwzięciami i kumulowania się oddziaływań, oceniać należy zarówno w odniesieniu do przedsięwzięć znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, jak również co do przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.
Zakres przestrzenny art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś. nie ogranicza się więc do terenu samej inwestycji, lecz swym przedmiotem obejmuje także obszar oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, na którym znajdują się inne realizowane lub zrealizowane przedsięwzięcia, lub na który przedsięwzięcia takie oddziaływają, w zakresie, w jakim te oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem,
Niewątpliwie oceny zakresów obszarów oddziaływań przedsięwzięcia planowanego i przedsięwzięć z nim powiązanych dokonywać należy indywidualnie, w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych danego przypadku.
Jak wskazano już wyżej w przypadku garaży i parkingów samochodowych (zespołu parkingów) szkodliwy wpływu na środowisko wiąże się przede wszystkim ze związanym z tymi obiektami ruchem samochodowym i generowanymi przez niego zanieczyszczeniami, w tym w szczególności zanieczyszczeniem powietrza oraz hałasem.
W sprawie kwestią otwartą pozostaje to ruch z jakich ulic, czy też ściślej rzecz biorąc ruch z przedsięwzięć zlokalizowanych przy których ulicach, powinno wziąć się pod uwagę przy ocenie zagadnienia powiązań i kumulowania się oddziaływań przedsięwzięcia planowanego z innymi przedsięwzięciami realizowanymi i zrealizowanymi, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś.
Jak się wydaje zbyt daleko idącym byłoby uwzględnianie w takiej sytuacji ruchu samochodowego z obszaru całego miasta Lublina.
Z drugiej strony przy dokonywaniu analizy powiązań i kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś., koniecznym byłoby uwzględnienie inwestycji i związanego z nimi ruchu samochodowego z ulic, po których będzie się odbywać dojazd do planowanego przedsięwzięcia, a więc w okolicznościach sprawy z ulic W. i B. M. C., którymi to ulicami - według karty informacyjnej przedsięwzięcia - będzie się odbywać komunikacja (s.60 karty informacyjnej przedsięwzięcia).
Jednocześnie, jak już wyżej wskazano, sąd rozpoznając sprawę ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną organu II instancji, nie jest uprawniony do rozpatrzenia meritum sprawy, co oznacza, że nie może też w sposób wiążący rozstrzygać o materialnoprawnych przesłankach decyzji.
Ocena tych okoliczności, a więc w szczególności ustalenie obszarów oddziaływań przedsięwzięcia planowanego i przedsięwzięć z nim powiązanych wynikających ze związanego z przedsięwzięciami ruchu samochodowego, należała w pierwszej kolejności do organu I instancji.
W sprawie organ wydający decyzję środowiskową i stwierdzający brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w żaden sposób nie wyjaśnił i nie rozpatrzył tych okoliczności, czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Organ I instancji w szczególności nie analizował i nie ustalił jaki obszar oddziaływań przedsięwzięcia planowanego i przedsięwzięć z nim powiązanych oraz związanego z tymi przedsięwzięciami ruchu samochodowego, należało uwzględnić przy analizowaniu zagadnienia powiązań i kumulowania się oddziaływań przedsięwzięcia planowanego z innymi przedsięwzięciami realizowanymi i zrealizowanymi, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś.
Organ I instancji nie ustalił też jakie inne przedsięwzięcia, których oddziaływanie może prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem, znajdują się na tym obszarze.
Organ w tym zakresie poprzestał jedynie na analizie jednej inwestycji, która realizowana jest od strony wschodniej planowanego przedsięwzięcia na działkach [...] i [...].
Powyższe było niewystarczające albowiem jak wynika z przywoływanych wyżej ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego na tym obszarze realizowanych jest w oparciu o wydane decyzje środowiskowe co najmniej kilka innych inwestycji o takim samym profilu i charakterystyce jak przedmiotowe przedsięwzięcie.
W szczególności zaś jak wynika z ustaleń Kolegium dwie z tych inwestycji zlokalizowanych jest przy ulicy M. [...], [...] i [...], łączącej się bezpośrednio z ulicą W. , i to tego jej fragmentu, z którego także mieszkańcy planowanej inwestycji będą musieli korzystać wyjeżdżając ulicą W. na jedną z głównych arterii komunikacyjnych tej części Lublina, tj. na ulicę Al. [...] Przy ulicy M. , choć już w bezpośredniej bliskości ulicy N. , zlokalizowana jest również inwestycja sytuowana na działce nr [...] obręb 33 - S. H..
Organ I instancji w swojej analizie całkowicie pominął te przedsięwzięcie.
Nie ustalił czy położone są one na obszarze oddziaływania przedsięwzięcia planowanego lub też na obszarze, na którym oddziaływania przedsięwzięcia planowanego oraz innych przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych wzajemnie na siebie nachodzą i mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań na środowisko.
Organ zaniechał również dokonania oceny powiązań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami oraz kumulowania się oddziaływań tych wszystkich przedsięwzięć.
Organ I instancji zaniechali zatem wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia oraz rozpatrzenia kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś., czym naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Powyższe nie tylko uprawniało, ale wręcz obligowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze do uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a więc do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.
Bez całościowego wyjaśnienia i rozpatrzenia kwestii powiązań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami oraz wzajemnego kumulowania się oddziaływań tych przedsięwzięć nie można wydać ani decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani też orzec o obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Wyjaśnienie kwestii powiązań planowanej inwestycji z innymi przedsięwzięciami realizowanymi na danym obszarze oraz wzajemnego kumulowania się oddziaływań tych przedsięwzięć ma kluczowe znaczenia dla określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Ma ono także podstawowe znaczenie dla stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Brak właściwej analizy kryteriów, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś., dyskwalifikuje tak decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.
Uchybienia związane z zaniechaniem wyczerpującego wyjaśnienia i rozpatrzenia tych kwestii nie maja więc charakteru marginalnego, czy też ubocznego. Przeciwnie są to uchybienia o charakterze zasadniczym i dużym ciężarze gatunkowym.
Nie są to więc uchybienia, których wyeliminowanie byłoby możliwe w drodze przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji w trybie art. 136 k.p.a.
Oprócz ustalenia istnienia na tym obszarze innych przedsięwzięć realizowanych i zrealizowanych, dla których została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie także szeregu okoliczności odnoszących się do każdej z tych inwestycji, a szczegółowo określonych w art. 63 ust 1 u.i.o.ś., w tym w szczególności rodzaju i charakterystyki danego przedsięwzięcia, usytuowania przedsięwzięcia, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaju, cech i skali możliwego oddziaływania przedsięwzięcia rozważanego w odniesieniu do kryteriów wymienionych w pkt 1 i 2 oraz w art. 62 ust. 1 pkt 1.
W dalszej kolejności konieczne jest rozważenie kwestii powiązań planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami oraz kumulowania się oddziaływań tych przedsięwzięć.
Końcowo konieczne jest zaś rozpatrzenie jak takie skumulowane oddziaływania przedsięwzięć powiązanych będą oddziaływać na środowisko.
Zaniechanie ustalenia i rozpatrzenia tych okoliczności przez organ I instancji sprawia, że sprawa musiała zostać uznana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.
Zakres związanego z tym ewentualnego postępowania uzupełniającego prowadzonego przez organ II instancji byłby znaczny i dotyczyłby zagadnień niezwykle istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie i rozpatrzenia tych okoliczności dopiero na etapie postępowania odwoławczego sprawiłoby, że w istocie, w tym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy aspekcie, jej rozpatrzenie ograniczyłoby się do jednej instancji, co godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Końcowo należy zauważyć, że dokonanie tego rodzaju ustaleń może wcale ostatecznie nie doprowadzić do stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednakże bez wszechstronnego wyjaśnienia i rozpatrzenia tych okoliczności, na obecnym etapie rozpoznania sprawy, nie można w sposób odpowiedzialny stwierdzić, że wydane przez organ I Instancji rozstrzygnięcie jest prawidłowe.
Dla wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko konieczne jest wyczerpujące wyjaśnienie i rozpatrzenie okoliczności, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś., a którego w przedmiotowej sprawie zabrakło.
Brak właściwej analizy kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś., dyskwalifikuje tak decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co oznacza, że już samo to należy uznać za wystarczające do uznania, że wydana przez organ odwoławczy decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. jest prawidłowa. Powyższe czyni zbędnym odnoszenia się do pozostałych zarzutów sprzeciwu, zwłaszcza, że polemika z nimi odnosiłaby się wprost do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, co w tego rodzaju postępowaniu nie jest dopuszczalne.
Jak wskazywano już wyżej do kwestii tych nie odniósł się również wyczerpująco sam inwestor w karcie informacyjnej przedsięwzięcia.
Z art. 62a u.i.o.ś. wprost wynika bowiem, że karta informacyjna przedsięwzięcia powinna zawierać podstawowe informacje o planowanym przedsięwzięciu, umożliwiające analizę kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1, lub określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z art. 69, w tym szczególności dane o przedsięwzięciach realizowanych i zrealizowanych, znajdujących się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem.
W złożonej wraz z wnioskiem karcie informacyjnej przedsięwzięcia brak jest wyczerpującej analizy kryteriów, o których mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś. w odniesieniu do wszystkich przedsięwzięć realizowanych na tym obszarze. Jak już podnoszono w karcie informacyjnej przedsięwzięcia odniesiono się jedynie do jednej z tych inwestycji, realizowanej bezpośrednio od strony wschodniej planowanego przedsięwzięcia na działkach [...] i [...].
W kwestii oceny tego dokumentu zaznaczyć należy, że Sądowi znane są wyrażane w orzecznictwie poglądy co do tego, że karta informacyjna przedsięwzięcia, ze względy m.in. na szczegółowa i specjalistyczna treść, jest dokumentem, któremu przysługuje szczególna wartość dowodowa, w związku z czym podważenie wynikających z niej ustaleń mogłoby nastąpić jedynie, co do zasady, poprzez przedstawienie nowej analizy uwarunkowań środowiskowych, sporządzonej przez specjalistów dysponujących równie fachową wiedzą jak autorzy karty informacyjnej przedsięwzięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela aż tak kategorycznego i daleko idącego stanowiska.
W pierwszym rzędzie należy wskazać, że uznanie tak daleko idących ograniczeń, czy też wręcz wyłączeń, w zakresie swobodnej oceny dowodów, o której mowa w art. 80 k.p.a., wymagałoby istnienie regulacji rangi ustawowej, której jest brak.
W szczególności zaś należy zauważyć, że w odniesieniu do karty informacyjnej przedsięwzięcia brak jest regulacji analogicznej do tej jaką stanowi art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w stosunku do operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego.
Sam fakt, że kartę informacyjną przedsięwzięcia przygotowują osoby posiadające zazwyczaj wiedzę specjalistyczną nie jest wystarczający do wyłączenia tego dokumentu spod zakresu zastosowania przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Nadal bowiem jest to dokument prywatny, a nie urzędowy, sporządzany na zlecenie i w interesie inwestora.
Co więcej w przeciwieństwie do takich aktów jak opinie biegłych, czy operaty szacunkowe, karta informacyjna przedsięwzięcia nie jest sporządzana przez osoby zaufania publicznego, do grona których zlicza się w szczególności biegłych sądowych.
Oczywiście, co do zasady, wskazań wiedzy specjalistycznej nie powinno się podważać jedynie z uwagi na gołosłowne ich zakwestionowania przez strony postępowań. Nie jest to jednak zagadnienie istnienia określonych ograniczeń dowodowych, lecz oceny danego środka dowodowego z punktu widzenia wiedzy specjalistycznej i zasad logiki.
Zauważyć należy także, że w sprawach administracyjnych oceny tego rodzaju dokumentów sporządzanych przez osoby posiadające określoną wiedzę specjalistyczną, takich jak przykładowo karta informacyjna przedsięwzięcia, czy projekt budowlany, dokonują organy dysponujące również stosownym doświadczeniem zawodowym i wiedzą specjalistyczną.
Z tego względu nie ma racjonalnych podstaw do tego, by ewentualnej wiedzy specjalistycznej autorów tego rodzaju dokumentów, nie mogła zostać przeciwstawiona wiedza specjalistyczna i doświadczenie zawodowe organu.
Wreszcie należy podnieść, że nawet w przypadku dokumentów o tak wysokim statusie formalnym jak opinie biegłych sądowych przyjmuje się, że specyfika oceny dowodu w postaci opinii biegłego, wyraża się zatem w tym, że sfera merytoryczna opinii kontrolowana jest przez sąd, który nie posiada wiadomości specjalnych. Opinia biegłego podlega więc ocenie sądu z uwzględnieniem kryteriów oceny tego rodzaju dowodu, takich jak poziom wiedzy biegłego, podstawy teoretyczne i faktyczne opinii, sposób motywowania sformułowanego stanowiska, stopień stanowczości wyrażonych w niej ocen oraz ich zgodność z zasadami logiki i wiedzy powszechnej.
Nawet więc w przypadku opinii biegłego, jeżeli zawiera ona określone sprzeczności lub braki, to powyższe może stanowić uzasadnioną podstawę do podważenia wiarygodności, czy też fachowości opinii, bez konieczności wywoływania kolejnej opinii.
Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Karta informacyjna przedsięwzięcia zawiera bowiem istotne braki w zakresie należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia okoliczności, o którym mowa w art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) oraz pkt 3 lit. f) u.i.o.ś.
Okoliczność taką mógł więc ujawnić i wytknąć organowi I instancji także nieposiadający wiedzy specjalistycznej organ w postaci Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Skoro z przedstawionych wyżej rozważań wynika powyższa konkluzja, należało oddalić sprzeciw. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.