II SA/LU 759/22

II SA/Lu 759/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-11-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134, art. 135, art. 153, art. 145
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a, art. 57
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 136
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 1 pkt 14, art. 15zzr ust. 1, art. 15zzs ust. 1, art. 15zzzzzn[2]
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2023 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr GN-Z.7534.2.7.2022.MF w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Zamojskiego z dnia 2 czerwca 2022 r., znak:GK.6821.3.1.2022.
Uzasadnienie
M. R. (dalej jako "strona", "skarżąca"), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.
Z akt sprawy wynika, że M. R., C. - R., T. M. - H., T. P., S. P. w dniu 31 stycznia 2022 r. zwrócili się do P. Z. z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości stanowiących własność Miasta [...] oznaczonych numerami 3/4, 303/1, 304/1, i 304/2 w arkuszu mapy ewidencyjnej 13, nabytych na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia 18 listopada 1976 r., znak:[...] z przeznaczeniem pod budowę obwodnicy wschodniej.
Postanowieniem z dnia 17 marca 2022 r. Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia ww. wniosku.
Starosta [...] postanowieniem z dnia 2 czerwca 2022 r., na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych numerami 3/4, 303/1, 304/1 i 304/2 w arkuszu mapy ewidencyjnej 13, położonych [...].
W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że 20 - letni termin, o którym mowa w przepisie art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – dalej jako "u.g.n.") upłynął dnia 7 grudnia 1996 r. tj. przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U z 2019 r., poz. 801 – dalej jako "ustawa nowelizująca") - wobec czego możliwe było złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (lub udziału w tej nieruchomości) albo części wywłaszczonej nieruchomości (lub udziału w tej części) w dodatkowym 12 miesięcznym terminie wskazanym w przepisie art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Organ I instancji powołał się również na przepisy obowiązujące w okresie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, w szczególności na przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Ww. przepis stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., a został uchylony przepisem art. 46 pkt. 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Organ powołał się również na art. 68 ust. 1 i 2 ww. ustawy i wprowadzony tym przepisem 7- dniowy termin, po którym terminy wstrzymane rozpoczynają swój bieg a terminy zawieszone biegną dalej. Organ I instancji mając na względzie uregulowania dotyczące zawieszenia biegu terminów w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii stwierdził, że bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot zaczynał dalszy bieg ponownie 24 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynosił 45 dni i podlegał doliczaniu od dnia 24 maja 2020 r. co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r.
Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli C. - R., M. R., T. M. - H., T. P., S. P.
Postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie zwrotu udziału w wywłaszczonych nieruchomościach stanowiących własność Miasta [...] oznaczonych numerami 3/4, 303/1, 304/1, i 304/2 w arkuszu mapy ewidencyjnej 13.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Jednocześnie Wojewoda wskazał na art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej albo gdy od dnia jej wejścia w życie do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. w znowelizowanym brzmieniu, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie nowelizacji. Ustawa nowelizująca weszła zaś w życie w dniu 14 maja 2019 r. W konsekwencji termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości spełniających wymogi przewidziane wskazanym powyżej przepisem upłynąć miał z dniem 14 maja 2020 r. Wojewoda wskazał także, że zmianę w tym zakresie przyniosła pandemia i przyjęte w związku z nią regulacje prawne zwarte w ustawie z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 ww. ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, przedawnienia, których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższe oznacza, że wstrzymaniu uległ bieg wskazanego powyżej terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji od dnia wejścia w życie tej ustawy dotychczasowy termin 14 maja 2020 r., jako końcowy do złożenia wniosku, przestał być aktualny, a zarazem z każdym kolejnym dniem obowiązywania tej regulacji ulegał przesunięciu. Przedstawiony powyżej stan prawny dotyczący wstrzymania biegu wskazanego powyżej terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości uległ jednak zasadniczej zmianie w związku z ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 15 maja 2020 r., poz. 875). Zgodnie z treścią art. 46 pkt 20 tej ustawy art. 15zzr i art. 15zzs zostały uchylone. Równocześnie w art. 68 ust. 2 tej ustawy ustawodawca wskazał, że terminy, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia jej wejścia w życie. Stosownie zaś do treści art. 76 ustawy z 14 maja 2020 r., ustawa ta weszła w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, czyli 16 maja 2020 r., to 7 dniowy termin na jej wejście w życie upływał z dniem 23 maja 2020 r., a bieg terminu do złożenia wniosku o zwrot zaczynał dalszy bieg ponownie 24 maja 2020 r. Okres zawieszenia wynosił 45 dni i podlegał doliczaniu od dnia 24 maja 2020 r. co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r., a nie jak wskazał Starosta [...] w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2022 r., znak: [...] do dnia 24 lipca 2020 r.
Wojewoda stwierdził, że pomimo, iż organ I instancji niewłaściwie wskazał ostateczny termin na złożenie wniosku o zwrot jako dzień 24 lipca 2020 r., nie miało to jednak wpływu na wynik i rozstrzygnięcie sprawy. Wnioskodawcy złożyli wniosek 31 stycznia 2022 r. i w związku z tym roszczenie ich w zakresie zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości wygasło.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Strona zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:
1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także materiału zgromadzonego w sprawie mającego znaczenie dla jej rozstrzygnięcia;
art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez rażące ograniczenie prawa własności przysługujące skarżącej spowodowane uniemożliwieniem wszczęcia postępowania w zakresie otrzymania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości;
art. 7,8 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.poprzez:
niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonego postanowienia, nieuwzględnienie podczas jej wydania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli:
prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający pogłębienie zaufania jego uczestników do władzy publicznej, które przejawiło się poprzez nieuwzględnienie uwag zgłaszanych organowi przez skarżącą;
4. art. 80 k.p.a. poprzez brak rzetelnego, wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy, co doprowadziło do poczynienia w zaskarżonym postanowieniu całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń, przede wszystkim prowadzących do utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji;
5. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia organu I instancji oraz nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;
6. art. 61a § 1 k.pa. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości, w sytuacji w jakiej do wnioskowania z własnej inicjatywy osób uprawnionych ustawodawca nie zastrzegł jakiegokolwiek terminu. Wniosek taki może być zatem złożony w każdym czasie, ponieważ roszczenie o zwrot nieruchomości, ze względu na jego, administracyjnoprawny charakter, nie ulega przedawnieniu.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz.329 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosowanie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z dnia 31 sierpnia 2022 r. oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 2 czerwca 2022 r. odmawiające skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych numerami 3/4, 303/1, 304/1 i 304/2 w arkuszu mapy ewidencyjnej 13, położonych w [...].
W ocenie Sądu oba ww. postanowienia nie mogą się ostać w obrocie prawnym, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż podniesione w skardze.
Formalnoprawną podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co do zasady nie budzi wątpliwości, że za inną uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznać należy także oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, w tym również brak podstaw spowodowany upływem terminu zakreślonego przez prawo materialne do zachowania roszczenia lub uprawnienia. W sprawie odmówiono wszczęcia postępowania uznając, że zgłoszony przez skarżącą wniosek o zwrot udziału w wywłaszczonych nieruchomościach, złożony został z uchybieniem terminu prawa materialnego określonego w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ustawy nowelizującej i przepisami ustawy o COVID19.
Kwestią podstawową pozostaje w sprawie zbadanie, czy skarżąca składając w dniu 31 stycznia 2022 r. wniosek o zwrot udziału w wywłaszczonych nieruchomościach uchybiła terminowi przewidzianemu w prawie administracyjnym na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części. Mając na uwadze, że wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie decyzji z dnia 18 listopada 1976 r. uznać należało, że w sprawie miał zastosowanie art. 136 ust. 7 u.g.n. który stanowi, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. Przepis ten w realiach niniejszej sprawy stosować należało w powiązaniu z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r, poz. 801), zgodnie z którym w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Wymieniona nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r., co oznacza, że przewidziany nią 12 miesięczny termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, upływał z dniem 14 maja 2020 r.
W związku z wprowadzaniem na terenie kraju stanu zagrożenia epidemiologicznego i stanu epidemii, doszło do zawieszenia biegu terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej. Wyjaśnić należy, że art. 136 ust. 7 u.g.n. łączy z upływem terminu skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że jest to termin zawity (prekluzyjny). Wskazać także należy, że na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. – dalej jako "ustawa COVID-19") został dodany art. 15zzr ust. 1. Zgodnie z jego treścią w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W powołanym przepisie ustawodawca określił więc, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 następuje wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa administracyjnego i dokonuje się zawieszenia tych terminów, które rozpoczęły już bieg. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1776/21; z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1223/21; z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 456/21 i 457/21 (wyroki dostępne w CBOSA) uznał, że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 15zzr ust. 1, ma zastosowanie od 14 marca 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2020 r., poz. 433). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd i argumenty na jego poparcie przedstawione w uzasadnieniach powołanych wyroków. Jak wskazano wyżej stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy. Chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Analogiczny pogląd odnoszący się do przedstawionego zakresu czasowego zawieszenia i braku rozpoczęcia terminów w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia epidemicznego, a następnie stanem epidemii z powodu COVID-19, prezentowany był wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki NSA z: 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3191/21; 26 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3068/21 i III OSK 3113/21, 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3119/21 i III OSK 3153/21, a także postanowienia NSA z: 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt II FZ 364/20, II FZ 365/20 i II FZ 366/20; 10 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1002/20; 17 września 2020 r., sygn. akt II GZ 258/20; 7 października 2020 r., sygn. akt II OZ 738/20; 17 listopada 2020 r., sygn. akt I OZ 892/20; 13 października 2020 r., sygn. akt II FZ 360/20 i II OZ 762/20; 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II GZ 360/20 i II GZ 368/20; 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OZ 99/21 i III OSK 3570/21; 26 lutego 2021 r., sygn. akt III FZ 181/21; 10 marca 2021 r., sygn. akt II OZ 137/21; 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OZ 283/21; 10 czerwca 2021 r., sygn. akt III FZ 276/21; 14 lipca 2021 r., sygn. akt I GZ 191/21 oraz 4 sierpnia 2021 r., sygn. akt III OZ 546/21, CBOSA) i choć orzeczenia te odnosiły się do wykładni art. 15zzs ust. 1 specustawy koronawirusowej w zakresie ustalenia zawieszenia i braku rozpoczęcia biegu terminów w postępowaniach sądowych, to z uwagi na praktycznie tożsame rozwiązania przyjęte w art. 15zzs ust. 1 i art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, prezentowane w nich stanowisko ma odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie. Artykuły 15zzr i 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. zostały uchylone 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.). Zatem zawieszony termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości rozpoczął ponownie swój bieg 24 maja 2020 r. Okresem jaki należy doliczyć po ustaniu zawieszenia do okresu sprzed zawieszenia jest okres pomiędzy zawieszeniem biegu terminu a dniem, w którym termin byłby upłynął, gdyby nie doszło do jego zawieszenia, a nie okres przez który w związku z zawieszeniem termin nie biegł. Nie można więc do czasu sprzed zawieszenia doliczać całego okresu, przez który bieg termin pozostawał w zawieszeniu, lecz okres, przez który nie biegł on do dnia, w którym, gdyby nie zawieszenie, termin ten by upłynął. Termin ten - rzecz jasna - doliczamy do czasu sprzed zawieszenia dopiero od momentu ustania przyczyny zawieszenia. W realiach niniejszej sprawy będzie to okres pomiędzy dniem 14 marca 2020 r., w którym doszło do zawieszenia biegu terminu, a dniem 14 maja 2020 r., w którym upłynąłby termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyby nie doszło do zawieszenia jego biegu.
W okresie tym upłynęło 62 dni. Do obliczenia tego okresu nie stosuje się art. 57 § 1 k.p.a. albowiem w tego rodzaju sytuacji nie chodzi o obliczenie końca terminu, lecz ustalenie okresu, w którym doszło do zawieszenia biegu terminu. Istota zawieszenia biegu terminu polega nie na jego przerwaniu i ponownym biegu, lecz na tym, że po ustaniu przyczyn zawieszenia termin taki biegnie dalej, co oznacza, że czas sprzed zawieszenia należy zsumować z czasem po zawieszeniu. Od dnia 24 maja 2020 r. termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami biegł dalej co oznacza, że do terminu sprzed zawieszenia doliczyć należało wyżej opisany okres 62 dni. Okres 62 dni liczony od dnia 24 maja 2020 r. upłynął z dniem 24 lipca 2020 r.
Podsumowując należy zatem stwierdzić, że wynikający z art. 136 ust. 7 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, zawieszony w związku z ogłoszeniem na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, upłynął z dniem 24 lipca 2020 r.
W przedmiotowej sprawie skarżąca wniosek o zwrot udziału w wywłaszczonych nieruchomościach złożyła już po jego upływie, a mianowicie dopiero w dniu 31 stycznia 2022 r.
W niniejszej sprawie uchybienie organów rozstrzygających polega na tym, że żaden z nich przedmiotowego uchybienia terminu do złożenia wniosku o zwrot części wywłaszczonych nieruchomości nie odniósł do stanu prawnego w związku z wystąpieniem na terenie kraju stanu epidemii z powodu COVID-19.
Ustawą z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 2255), która weszła w życie dnia 16 grudnia 2020 r. dodany został art. 15zzzzzn2, o treści:
1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:
1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,
2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,
3) przedawnienia,
4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,
5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,
6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.
2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.
3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu.
Powołana regulacja wprowadziła zatem nową, dodatkową procedurę w okresie trwania pandemii i licznych zakażeń wirusem SARS-CoV-2, odnośnie do terminów, którym uchybiono po 16 grudnia 2020 r. Wówczas obowiązkiem organu jest zawiadomienie strony o uchybieniu terminu (art. 15 zzzzzn2 ust. 1), wyznaczenie stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2) oraz pouczenie o treści ust. 3 tego przepisu wydłużającego termin na złożenie wniosku z 7 do 30 dni.
Przywołana regulacja nie została uwzględniona przez organy administracji orzekające w sprawie, ani też nie stała się przedmiotem zarzutu skargi. Jak wskazano już wyżej termin z art. 136 ust. 7 u.g.n. ma charakter zawity (prekluzyjny), w związku z czym jego bezskuteczny upływ skutkuje wygaśnięciem uprawnienia do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części.
W świetle art. 15 zzzzzn2 ustawy o COVID19, organ administracji w każdym przypadku powinien był zawiadomić skarżącą o uchybieniu tego terminu i umożliwić złożenie wniosku o jego przywrócenie. Takiego działania organu w kontrolowanej sprawie zabrakło, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik sprawy. Organ stwierdziwszy uchybienie terminu do złożenia wniosku nie skierował do strony skarżącej zawiadomienia, o którym mowa w powyższym przepisie, pomimo ciążącego na nim w tym zakresie obowiązku. W tej sytuacji niezastosowanie przez organ omawianej regulacji należy zakwalifikować jako naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego.
Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...].
Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a., organ administracji uwzględni wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania i oceny prawne, w szczególności co do konieczności zastosowania w tej sprawie dyspozycji art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID-19.