II SA/LU 758/21

II SA/Lu 758/21 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-01-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-09-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grażyna Pawlos-Janusz /przewodniczący/
Joanna Cylc-Malec
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1187/22 - Wyrok NSA z 2025-01-29
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 1, art. 2, art. 17, art. 18
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi P. Z. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
UZASADNIENIE
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga P. Z. (dalej jako "skarżący") na uchwałę nr [...] Burmistrz Miasta z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy i miasta J..
Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:
a) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności) - co nastąpiło w ten sposób że plan miejscowy ogranicza możliwość realizacji zabudowy na działkach leżących w granicach terenu [...], D. K., albowiem plan ten nie przewiduje żadnych parametrów zabudowy na tych działkach (w tym na działce stanowiącej własność skarżącego) - co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia i tym samym rażąco narusza powołane normy;
b) art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wszelkie zakazy powinny jednoznacznie wynikać z planu miejscowego - w ten sposób, że plan miejscowy nie wprowadza zakazu zabudowy na terenach [...], D. K., a równocześnie nie przewiduje żadnych parametrów zabudowy dla tych terenów.
Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały "co do działki skarżącego" oraz zwrot kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest aktualnym właścicielem działki nr [...], D. K., co do której miejscowy plan wprowadza regulacje sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami prawa. W szczególności uważa, że został pozbawiony możliwości zabudowy powołanej działki. Plan - mimo braku zakazu zabudowy - nie określa bowiem dla działki żadnych parametrów zabudowy. Ograniczenia w możliwości zabudowy działki (oraz całego terenu [...] są bardzo poważne. Tym samym, powyższe zapisy planu naruszają zasadę proporcjonalności, o której mowa jest w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zasada ta obejmuje natomiast wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów. Organy władzy publicznej powinny wybierać metody niezbędne, rozumiane jako nastawione na ochronę określonych wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych narzędzi. Spośród dostępnych środków należy zawsze wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Natomiast w razie kolizji, przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim (w szczególności interesu publicznego ponad interesem indywidualnym) skutkuje koniecznością porównania za każdym razem wartości chronionych z tymi, które z powodu ustanowionej regulacji mają ulec ograniczeniu. Innymi słowy, uczynienie jednego z interesów nadrzędnym nakłada na twórców planu obowiązek szczegółowego uzasadnienia takiej decyzji.
Nadto - jego zdaniem – zakazy, a w szczególności zakazy zabudowy - muszą jednoznacznie wynikać z zapisów planu. Jeżeli takiego zakazu nie ma, wówczas on nie obowiązuje. Gmina powinna więc określić parametry zabudowy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz J. (reprezentujący Gminę J.) wniósł o oddalenie skargi w całości.
Jak wskazał, działka stanowiąca własność skarżącego, oznaczona nr [...] położona jest w obrębie wsi M. N., a nie jak wskazuje skarga we wsi D. K.. Przedmiotowa działka zawsze w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod użytki rolne z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze (RP). Właściciel działki nigdy nie kwestionował jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego pomimo faktu, że procedura uchwalenia planu umożliwiała zapoznanie się z jego treścią dając właścicielom działek możliwość składania uwag i wniosków do treści planu. W okresie od marca 2004 r. właściciel nie skorzystał z prawa złożenia wniosku o zmianę planu w zakresie przeznaczenia działki nr [...] z użytków rolnych na inne cele.
W związku z powyższym trudno się zgodzić ze stwierdzeniem, że został on pozbawiony możliwości zabudowy działki, gdyż ta nigdy nie była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cele budowlane, a właściciel tej działki nigdy nie wnioskował o zmianę jej przeznaczenia z rolnego na budowlane.
Jednocześnie nadmienił, że Burmistrz Miasta dokonywała zmian uchwalonego w 2004 r. planu 7 krotnie. Podczas tych zmian złożone wnioski przez właścicieli o zmianę przeznaczenia były podstawą i uzasadnieniem wprowadzanych zmian. Bez pozytywnego rozpatrzenia pozostawione były tylko i wyłącznie wnioski negatywnie zaopiniowane przez służby Wojewody L. lub inne podmioty uprawnione do opiniowania planu.
Ponadto podniósł, że art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje organowi planistycznemu upoważnienie do zawarcia w planie miejscowym postanowień, które mogą w sposób istotny ograniczać lub nawet pozbawić właściciela lub użytkownika wieczystego możliwości wykonywania konstytucyjnie chronionego prawa własności. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw oraz wolności jednostki. Gmina J., uchwalając plan miejscowy, w tym ustalając ograniczenia w możliwości zabudowy, kierowała się zasadą proporcjonalności, dlatego też w jej ocenie, w zaskarżonym planie nie występuje, wskazana w skardze, nadmierna ingerencja w sferę praw oraz wolności jednostki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, iż skarżący jako właściciel nieruchomości, położonej na terenie, objętym kwestionowanym zapisem planu miejscowego, jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopełnił on również wymogu uprzedniego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa. Stąd też skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Jednakże skarga ta nie mogła odnieść skutku, bowiem kwestionowana uchwała nie narusza prawa, a tylko w tym aspekcie podlegała kontroli sądowej. Podkreślić bowiem należy, że czym innym pozostaje naruszenie interesu prawnego, a czym innym naruszenie przez uchwałę prawa przedmiotowego. Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżącego uzasadnia jedynie legitymację skargową, co stanowi warunek konieczny do rozpoznania skargi przez sąd. Nie oznacza natomiast, że tym samym naruszone zostało również prawo przedmiotowe, a to dopiero implikuje stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny.
Zawarte w skardze zarzuty koncentrują się w pierwszym rzędzie wokół naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/20).
Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych sprawy nie można uznać, że organ nie dochował tak rozumianej zasady proporcjonalności oraz przekroczył granice przysługującego mu władztwa planistycznego w zakresie, w jakim działkę nr [...] należąca do skarżącego przeznaczył do wykorzystania pod użytki rolne z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze (RP), a nie jak mylnie wskazuje skarżący do zalesienia (symbol [...]).
Rozpocząć należy od wskazania, że jakkolwiek z mocy art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej u.p.z.p.), w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, jednak jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 18 listopada 1993 r. sygn. akt ARN 48/93, OSN 1994/9/181, w planowaniu przestrzennym istnieje obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Przez interes publiczny w rozumieniu ustawy należy zaś rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.).
Nadto, co szczególnie istotne w kontekście przedmiotowej sprawy w planowaniu przestrzennym uwzględnia się ład przestrzenny, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Stąd też wyznaczenie w planie miejscowym nowych terenów budowlanych, dotychczas o przeznaczeniu rolnym, musi wynikać przede wszystkim z analizy potrzeb mieszkańców gminy w tym zakresie. Innymi słowy to do właścicieli poszczególnych nieruchomości należy prawo składania wniosków o zmianę przeznaczenia terenu. Cała procedura planistyczna polega na ocenie wniosków i uwag właścicieli nieruchomości zgłaszanych zarówno przed jak i w toku sporządzania planu miejscowego. Zgodnie z art. 17 pkt 11 i 12 u.p.z.p. osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, a organ ma obowiązek ich rozpatrzenia w określonym terminie. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 u.p.z.p., uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu.
Tymczasem jak wynika z wyjaśnień organu działka skarżącego (nr [...]) zawsze w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod użytki rolne z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze (RP). Skarżący nigdy nie kwestionował jej przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego pomimo faktu, że procedura uchwalenia planu umożliwiała zapoznanie się z jego treścią dając mu możliwość składania uwag i wniosków do treści planu. Co więcej, od momentu uchwalenia planu w 2004 r. skarżący nie zwracał się z wnioskiem o zmianę planu w zakresie przeznaczenia działki nr [...] z użytków rolnych na inne cele. Co przy tym znamienne, Burmistrz Miasta 7 krotnie dokonywała zmiany zaskarżonego planu i za żadnym razem skarżący nie zgłaszał jakichkolwiek żądań lub uwag. We wszystkich przypadkach wnioski właścicieli gruntów o zmianę przeznaczenia były podstawą i uzasadnieniem wprowadzanych zmian.
W związku z powyższym, nie ma najmniejszych podstaw do twierdzeń, że ustaleniami planu skarżący został pozbawiony możliwości zabudowy działki, gdyż ta nigdy nie była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona na cele budowlane, a właściciel tej działki nigdy nie wnioskował o zmianę jej przeznaczenia z rolnego na budowlane.
Jednocześnie analiza mapy planu miejscowego jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość skarżącego położona jest w zwartym kompleksie terenów przeznaczonych pod użytki rolne, granicząc od wschodu i północy z terenami o bardzo dużej powierzchni oznaczonymi w planie symbolem [...] – zieleń leśna. Najbliższa zabudowa ([...]) znajduje się w znacznej odległości od działki skarżącego. Brak było zatem jakichkolwiek racjonalnych przesłanek do stworzenia nawet z urzędu enklawy terenu przeznaczonego pod zabudowę. Takie ukształtowanie przestrzeni z całą pewnością prowadziłoby do naruszenia zasady zachowania i tworzenia harmonii przestrzennej.
Stąd też zarzuty skarżącego są całkowicie nieuzasadnione, tym bardziej że nie podjął on jakiejkolwiek inicjatywy w dążeniu do osiągniecia oczekiwanego przeznaczenia terenu. Jednocześnie zupełnie bezpodstawne są zarzuty dotyczące braku określenia parametrów zabudowy na jego działce. Jak wskazano działka ta położna jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem RP oznaczającym użytki rolne z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod uprawy rolne, sadownicze i ogrodnicze o ustaleniach: wprowadza się zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej poza granicami istniejących działek siedliskowych (§ 19 ust. 16 uchwały). Tym samym skoro teren ten z istoty włączony jest spod jakiejkolwiek zabudowy (poza już istniejącą) całkowicie bezprzedmiotowe byłoby określanie jakichkolwiek jej parametrów.
Podsumowując, analiza przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązań planistycznych doprowadziła sąd do wniosku, że gmina uchwalając zaskarżony plan w granicach zakreślonych interesem prawnym skarżącego nie przekroczyła w jakikolwiek sposób granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu. Ustalenia planu w żaden sposób nie wpłynęły bowiem na dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości (nie ograniczyły go ani go uniemożliwiły). Funkcja rolnicza może być w dalszym ciągu realizowana, oczywiście bez zabudowy na danym terenie. W tym zakresie plan niczego nie zmienia. Skoro zatem przyjęte postanowienia planu kształtując sytuację prawną skarżącego nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego, to nie ma powodów do ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.