II SA/Lu 755/24

II SA/Lu 755/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a ic, art. 210 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1145
art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
art. 1 ust. 4, art. 4
Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Dz.U. 1981 nr 12 poz 58
art. 11 ust. 3, art. 8, art. 11 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 2 ust. 1, art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Dz.U. 1994 nr 49 poz 196
art. 42 ust. 2
Ustawa  z dnia 31 stycznia 1980 r.  o ochronie i kształtowaniu środowiska - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Maciej Gapski Protokolant: Referent Agnieszka Komajda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skarg Gminy Lublin i P. w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 21 sierpnia 2024 r., znak: GN-V.7534.2.25.2024.AG w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 15 lipca 2024 r., znak: IGM.6821.138.2013.MWM w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w punktach I i II oraz w punktach od IV do XVII decyzji; II. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy Lublin kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia z 21 sierpnia 2024 r., znak: GN-V.7534.2.25.2024.AG Wojewoda Lubelski, po rozpatrzeniu odwołań Gminy Lublin oraz P. w L., utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 15 lipca 2024 r., znak: IGM.6821.138.2013.MWM, orzekającą w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej nr [...], wchodzącej w obszar działki ewid. [...] (Obr. [...]), stanowiącej własność G. L..
Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 14 grudnia 1967 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość uregulowana w KW nr [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2946 ha, położona w L. przy ul. [...], obecnie przy ul. [...], stanowiąca własność K. Z. W.. Nabycie nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości za cenę [...] zł, z przeznaczeniem pod budowę przez Lubelską Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "O. P.", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 22/P/64 wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 16 stycznia 1964 r.
Wnioskiem z dnia 11 lutego 2009 r. K. Z. W., reprezentowana przez pełnomocnika i opiekuna G. A. W., wystąpiła do Urzędu Miasta Lublin o zwrot dawnej działki nr [...] o pow. 0,2946 ha położonej w L. przy ul. [...] (dawna ul. [...]). W toku prowadzonego postępowania K. W. zmarła, co zostało potwierdzone poprzez załączenie do akt sprawy odpisu aktu zgonu.
Postanowieniem z dnia 8 września 2009 r., znak: GNiR.II/TW/7724/4-8/09 Wojewoda Lubelski wyłączył Prezydenta Miasta Lublin od prowadzenia sprawy o zwrot ww. nieruchomości w części obejmującej obecną działką ewidencyjną nr [...], stanowiącą własność Gminy Lublin i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę Lubelskiego.
W toku postępowania geodeta uprawniony J. Ć. wykonał dokumentację geodezyjno-prawną wywłaszczonej nieruchomości, zarejestrowaną w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta Lublin pod nr [...]. Jak wynika z dokumentacji, teren wywłaszczonej działki nr [...] w części wchodzącej obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...] (ówczesny numer działki [...]) oznaczony został jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2597 ha oraz jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha.
W dniu 22 września 2010 r. przeprowadzono oględziny wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [...]. Jak ustalono w wyniku oględzin, projektowana działka nr [...] o powierzchni 0,2597 ha jest w całości zajęta pod urządzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]". Teren ogrodu jest zamknięty i ogrodzony. Znajdują się na nim altanki oraz nasadzenia: krzewy i drzewa owocowe, rośliny ozdobne, grządki warzywne. Część południowa dawnej działki nr [...], oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha, położona jest poza terenem ogrodu i zajęta jest pod chodnik z kostki wraz z pasem koszonej trawy. Na przedmiotowym gruncie znajduje się słup oświetleniowy, a skraj południowy powyższego gruntu "opada" skarpą wzdłuż wąwozu. Na terenie ogródków doprowadzone jest ponadto przyłącze wodociągowe.
Pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. P. w L. dołączył do akt sprawy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 marca 1982 r. znak: GK.GT.1.623.RP/1086/82, na której przekazano P. w nieodpłatne użytkowanie na okres 5 lat teren stanowiący własność Skarbu Państwa o pow. 1,95 ha, położony w L. przy ul. [...]. W ww. piśmie P. wyjaśnił, że ROD "[...]" powstał jako czasowy ogród działkowy, a ponieważ nie została wydana decyzja o jego likwidacji, stosownie do treści art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stał się ogrodem stałym.
W piśmie z dnia 25 marca 2013 r. uprawniony geodeta J. Ć. poinformował, iż dla terenu oznaczonego w dokumentacji geodezyjno-prawnej numerem [...] o pow. 0,0349 ha zarezerwowano w ewidencji gruntów projektowany nr [...].
Po rozpatrzeniu sprawy Starosta Lubelski decyzją z dnia 26 marca 2013 r. znak: IGM.7221-44/09 orzekł o zwrocie na rzecz K. Z. W. projektowanych działek nr [...] o pow. 0,2597 ha i nr [...] o pow. 0,0349 ha.
W wyniku odwołania wniesionego przez Gminę Lublin Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 25 lipca 2013 r. znak: GN-V.7534.2.31.2013.MM uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Lubelskiego w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W toku ponownego rozpatrzenia niniejszej sprawy Wydział Planowania Urzędu Miasta Lublin pismem z dnia 12 lutego 2014 r. znak:PL-GP.6724.6.2014, poinformował, że w dacie wywłaszczenia dla miasta Lublin obowiązywał Ogólny Plan Kierunkowy opracowany w skali 1:5000, przyjęty na podstawie Uchwały Nr 817 Prezydium Rządu z dnia 1 grudnia 1951 r., opierając się na§ 2 uchwały Nr 460/59 Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 26 listopada 1959 r., zatwierdzony w dniu 21 grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki Architektury. Ponadto, zawnioskowany do zwrotu teren w dacie wywłaszczenia objęty był również Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego [...] w Lublinie, zatwierdzonym Uchwałą Nr 86/65 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 26 maja 1965 r. Zgodnie z Ogólnym Planem Kierunkowym przedmiotowy teren przeznaczony był pod zieleń parkową, natomiast zgodnie z w/w planem Ośrodka Dzielnicowego R. obszar ten przeznaczony był pod tereny parkowe - park sportowy i teren usług kultury fizycznej, tj. ośrodek sportowy- TKKF o pow. ok. 1,5 ha. W piśmie wskazano także, że granice terenu przeznaczonego na ośrodek dzielnicowy podano na "załączonym podkładzie orientacyjnie", zaś granice opisanego ośrodka "zostaną ostatecznie ustalone w zaświadczeniu o lokalizacji ośrodka". Zarazem stwierdzono, że "jako wytyczne kompozycyjne wskazuje się potrzebę powiązania projektowanego ośrodka z przyszłymi terenami dzielnicowych urządzeń zieleni i sportu, przewidzianymi w rozpoczynających się w pobliżu granic tego ośrodka naturalnych zagłębieniach terenu (na południu i na wschód od ośrodka).
Pismem z dnia 11 lutego 2014 r. znak: AB-OR-II1.670.3/2014 Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta Lublin poinformował, iż w zasobie akt budowlanych Wydziału nie znajduje się żaden plan realizacyjny osiedla mieszkaniowego "Osiedle P. ", obowiązujący w dniu 14 grudnia 1967 r. dla przedmiotowego terenu.
Jednocześnie organ włączył do akt postępowania dokumenty przekazane przy piśmie z dnia 22 kwietnia 2014 r. (znak: GM-ZN-1.6821.91.2014) Wydziału Gospodarowania Mieniem Urzędu Miasta Lublin dotyczące budowy ścieżki rowerowej wraz z oświetleniem na działce nr [...], tj. decyzję nr 113/196 z dnia 22 marca 2006 r. zezwalającą na zagospodarowanie terenu działki nr [...] oraz decyzję nr [...] z dnia 23 sierpnia 2007 r. pozwalającą na użytkowanie obiektów budowlanych związanych z zagospodarowaniem działki nr [...], na potwierdzenie zagospodarowania terenu oznaczonego projektowanym nr [...].
W dniu 19 sierpnia 2014 r. oraz 27 sierpnia 2014 r. do akt niniejszego postępowania dołączone zostały dokumenty przedłożone przez P. w L., potwierdzające uprawnienia [...] do korzystania z zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości. P. poinformował, że ROD "P. " istnieje od roku 1982, ma charakter ogrodu stałego (zgodnie z przepisem art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych) i został wpisany do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady P. w W. pod nr B-XX11-11-149. Ogród powstał na gruntach Skarbu Państwa położonych w Lublinie a przekazanych na okres czasowy na rzecz P. w L. decyzją Urzędu Miejskiego w Lublinie znak: GK.GT.l.623.RP/1086/82 z dnia 20 marca 1982 r. Ogród od 1982 jest pełnoprawnym użytkownikiem ww. gruntu. W tym okresie przedmiotowy teren był zagospodarowywany zgodnie ze swym przeznaczeniem przez indywidualnych działkowców, którzy poczynili na swoich działkach nasadzenia i naniesienia. W sentencji ww. decyzji orzeczono o przekazaniu w nieodpłatne użytkowanie na okres pięciu lat na rzecz P. w L. terenu o pow. 1,95 ha oraz zobowiązano P. po upływie w/w terminu do wystąpienia z wnioskiem do Urzędu Miejskiego w Lublinie o przedłużenie okresu użytkowania w przypadku gdy przewidziana na tym terenie inwestycja nie weszła w dalszym ciągu do realizacji. Do akt sprawy włączono również decyzję Prezydenta Miasta Lublin z dnia 1 grudnia 2014 r. znak GM-ZA-II1.6845.9.2014 stwierdzającą, że P. z dniem 19 stycznia 2014 r. nabył prawo użytkowania, zajmowanej przez ROD "P. " części nieruchomości o pow. 1,9961 ha oznaczonej jako działka [...], na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Pracowniczy Ogród Działkowy przy os. "P. " stał się ogrodem stałym, z uwagi na fakt, że nie została wydana decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego na podst. art. 11 ust. 2 tejże ustawy. Obszar użytkowany przez P. ROD "P. " został dooznaczony na mapie, stanowiącej załącznik do decyzji z dnia 1 grudnia 2014 r. W świetle powyższego organ uznał, iż ROD "P. " posiada tytuł prawny do terenu objętego niniejszym wnioskiem. Fakt urządzenia ROD "P. " na przedmiotowym terenie potwierdzają również załączone do akt sprawy zdjęcia fotogrametryczne z lat: 1983, 1997, 1998 i 2003.
W oparciu o dokumenty przesłane przez Okręgowy Zarząd w L. P. za pismami z dnia 17 grudnia 2014 r. i z dnia 31 sierpnia 2015 r. ustalono, że teren nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu obejmuje swym zasięgiem 12 parceli ogrodowych (parcele ogrodowe nr [...] i [...]). Działka ogrodowa nr [...] użytkowana jest przez P. P., działka nr [...] - przez M. W., działka nr [...] - przez F. W., działka nr [...] - przez F. O., działka nr [...] - przez K. K., działka nr [...] - przez A. J., działka nr [...] - przez H. G., działka ogrodowa nr [...] - przez B. i M. małż. P. , działka nr [...] - przez H. H., działka nr [...] - przez M. K., działka ogrodowa nr [...] - przez M. H., i działka ogrodowa nr [...] - przez W. S.. W związku z powyższym Starosta Lubelski zawiadomieniem z dnia 2 września 2015 r. oraz z dnia 4 stycznia 2016 r. poinformował ww. działkowców o toczącym się postępowaniu administracyjnym, pouczając jednocześnie o prawach i obowiązkach strony postępowania administracyjnego.
Następnie do akt sprawy załączono operat szacunkowy z dnia 17 grudnia 2015 r. określający wartość składników majątkowych stanowiących własność użytkowników ww. parcel ogrodowych oraz wartość praw do działki w ROD.
Z uwagi na fakt, że w trakcie prowadzonego postępowania zmarła wnioskodawczyni K. W. Starosta Lubelski w dniu 4 kwietnia 2016 r. zawiesił postępowanie, a następnie podjął je z udziałem M. W. jako spadkobiercy K. W., którego następstwo ustalił na podstawie prawomocnego postanowienie Sądu Rejonowego w Puławach I Wydział Cywilny z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt I Ns 452/16.
Do akt niniejszej sprawy organ włączył również decyzję o lokalizacji szczegółowej - o zmianie sposobu wykorzystania terenu Nr 22/P/64, wydaną w dniu 16 stycznia 1964 r. przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie znak: BUA - 1-2251/63, wraz z załącznikiem szkicem geodezyjnym, sporządzonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1 : 5000, z którego wynika, że wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy". Z decyzji tej wynika m. in., że Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury PMRN w Lublinie ustala lokalizację Osiedla P. bez dokonania inwestycji budowlanych na terenie położonym w Lublinie - Rury oznaczoną na podkładzie linią czarną oznaczonym na załączonej mapie - szkicu. Przy realizacji osiedla powinny być zastosowane następujące warunki: 1) Granica lokalizacji Osiedla została wyznaczona orientacyjnie, szczegółowe oznaczenie granic będzie dokonane po dostarczeniu podkładów 1:1000 /zaktualizowanych/; 2) Wytyczne urbanistyczne dla Osiedla P. zostaną wydane po dostarczeniu aktualnych podkładów geodezyjnych 1:1000.
Do akt postępowania załączona została także dokumentacja ze zdjęć lotniczych dotycząca analizowanego terenu z lat: 1973, 1976, 1980, 1983, 1997, 1998,2023.
Z uwagi na fakt, iż sporządzony w postępowaniu operat szacunkowy, datowany na dzień 27 czerwca 2016 r., określający wartość składników majątkowych stanowiących własność użytkowników parcel ogrodowych oraz wartość praw do działki w ROD utracił swoją ważność, Starosta Lubelski dokonał aktualizacji operatu szacunkowego.
W oparciu o informację z P. Okręgowy Zarząd w L. Starosta Lubelski ustalił także, iż użytkownikami parceli ogrodowych numer: [...] oraz [...] obecnie są odpowiednio: Z. K., M. G. oraz N. M.-S. i D. S..
Decyzją z dnia 20 listopada 2023 r. Starosta Lubelski orzekł o zwrocie na rzecz M. W. nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2597 ha oraz odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0349 ha, znajdujących się w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obr. [...]).
W wyniku odwołań wniesionych przez Gminę Lublin i P. Okręgowy Zarząd w L. Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 9 lutego 2024 r., znak GN-V.7534.2.56.2023 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.
Mając na uwadze zalecenie organu odwoławczego Starosta Lubelski zwrócił się do Wydziału Planowania Urzędu Miasta Lublin o przekazanie kopii części opisowej do archiwalnego rysunku (obejmującego przedmiotowy teren) plansza B.2 - RURY D.O.U. Plan Szczegółowy Perspektywa schemat funkcji - skala 1 :2000 - pod nazwą "Dzielnicowy Ośrodek Usługowy RURY w Lublinie - plan Szczegółowy-1964", zawierającej uzgodnienia tegoż planu. Jednocześnie organ wystąpił do Lubelskiej Spółdzielni Mieszkaniowej w Lublinie o przesłanie kopii planu realizacyjnego "Osiedle P. " lub też innych dokumentów planistycznych/realizacyjnych obejmujących teren osiedla.
Spółdzielnia poinformowała, że nie posiada ani planu realizacyjnego "Osiedle P. ", ani też innych dokumentów dla tego terenu z okresu budowy osiedla.
Z przekazanej zaś przy piśmie z dnia 28 maja 2024 r., znak PL-FO.6724.6.2024 przez Wydział Planowania UM Lublin części opisowej Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego ośrodka dzielnicowego Rury w Lublinie z roku 1964 wynika że to opracowanie zawiera jako załącznik (str. 58-60), jedno z uzgodnień, jakim był odpis uzgodnienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 stycznia 1963 r., L. dz. BUA-V11-1/63, o którym mowa w decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 9 lutego 2024 r. Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego ośrodka dzielnicowego Rury w Lublinie opracowany został w oparciu o obowiązujący wówczas Ogólny Plan Kierunkowy przyjęty na podstawie Uchwały Nr 460/59 Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 26 listopada 1959 r. oraz koncepcyjny plan zabudowy dzielnicy Rury.
Analizując zapisy części opisowej ww. planu oraz mając na uwadze decyzję o lokalizacji szczegółowej Nr 22/P/64 z dnia 16 stycznia 1964 r. (znak: BUA - 1-2251/63) wraz z załącznikiem szkicem geodezyjnym, z której wynika, że zawnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy", organ I instancji ustalił, że w opracowaniu tegoż planu znalazły się zapisy dotyczące powstania innych urządzeń w ośrodku, m.in. ośrodka sportowego T.K.K.F. - zespołu sal i pomieszczeń o łącznej kubaturze do 10 tyś m3, łaźni parowej na 50 miejsc z oddziałem dla kąpieli leczniczych (str. 22 planu). Ponadto, w terenie wskazanym na urządzenia parku dzielnicowego przewidziano lokalizację ogrodu jordanowskiego o powierzchni ok. 2,3 ha (str. 22 planu). W planie zawarto również zapis, że "ze względu na długi okres realizacji, wskazane jest nabycie i wstępne zadrzewienie terenów wskazanych przez projekt na urządzenie parku dzielnicowego i dzielnicowego ośrodka sportowego" (str. 22 planu). Dokładniejsze zapisy w zakresie funkcjonalności oraz położenia projektowanego ośrodka dotyczące zespołu sportowego i parku dzielnicowego zawarto na str. 25 części opisowej planu oraz załączonej do niego planszy przeznaczenia terenu B.2.
Jednocześnie Wydział Planowania UM Lublin przy piśmie z dnia 28 maja 2024 r. (znak: PL-FO.6724.6.2024) poinformował, że w latach 1968 - 2004 teren zawnioskowany do zwrotu objęty był planami zagospodarowania przestrzennego:
1. "m. Lublin Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA" w skali 1:10000, zatwierdzony Uchwałą Nr 111/406/69 P.W.R.N. w Lublinie z dnia 3 czerwca 1969 r. ze zmianami zatwierdzonymi Uchwalą Nr 137/1029/72 P.W.R.N. z dnia 25 czerwca 1972 r.,
2. "Miasto Lublin Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego drugiej części Dzielnicy Rury osiedla L.S.M. im. H. Sienkiewicza, im. M. Konopnickiej, im. B. Prusa" - zatwierdzony uchwałą Nr 147/436/72 P.M.R.N. w Lublinie z dnia 13 grudnia 1972 r.,
3. "Lubelski Zespół Miejski - Plan Zagospodarowania Przestrzennego", zatwierdzony uchwałą M.R.N. w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w Lublinie Nr L/500/93 z dnia 21 października 1993 r.,
4. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Lublin - część II - obszar południowo-zachodni, zatwierdzony Uchwałą Nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002 r.
Starosta Lubelski ustalił, że obszar aktualnej działki ewid. nr [...] (obr. 28, ark. 3) w planach wymienionych w punktach 1-3 jest niezmiennie oznaczony symbolem US - usługi sportu z przeznaczeniem na dzielnicowy ośrodek sportowy, natomiast w planie zagospodarowania wymienionym w punkcie 4, teren ten posiada oznaczenie SR1 z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę obiektami kubaturowymi o funkcji sportowo - rekreacyjnej.
Decyzją z dnia 15 lipca 2024 r., znak: IGM.6821.138.2013.MWM Starosta Lubelski orzekł m.in. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2297 ha wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 28, ark. 3), położonej w L. przy ul. [...] oraz odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wykazanej w dokumentacji geodezyjno - prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0349 ha wchodzącej w obszar aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 28, ark. 3), położonej w L. przy ul. [...]. Jednocześnie organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu na rzecz Gminy Lublin tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt kwoty [...]zł. Równocześnie decyzją określona została wartość odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na działkach ogrodowych P. "P. " oraz stanowiące własność stowarzyszenia.
W wyniku odwołań wniesionych przez Gminę Lublin oraz P. w L. w sprawie orzekał Wojewoda, który decyzją z dnia z 21 sierpnia 2024 r., znak: GN-V.7534.2.25.2024.AG utrzymał w mocy decyzję Starosty Lubelskiego z dnia 15 lipca 2024 r., znak: IGM.6821.138.2013.MWM, orzekającą w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej dawniej nr [...], wchodzącej w obszar działki ewid. [...] (Obr. [...], ark[...])
Odwołując się do przepisów art. 136 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami Wojewoda Lubelski w pierwszej kolejności omówił przesłanki od których uzależniony został zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Jak wskazał organ odwoławczy przedmiotem postępowania jest kwestia zwrotu wywłaszczonej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, stanowiącej własność K. Z. W., oznaczonej nr [...] o pow. 0,2946 ha, która została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na cele budowy przez Lubelską Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle P. ", zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 22/P/64 wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 16 stycznia 1964 r.
Organ podkreślił, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na przedmiotowym terenie (w znacznej części) utworzony został ogród działkowy działający pod nazwą ROD "P. ", zaś w niewielkiej części ogólnodostępny teren zajęty jest pod utwardzoną kostką brukową chodnik - ścieżkę rowerową, zieleń oraz słup oświetleniowy.
w dacie w jakiej dokonano wywłaszczenia nieruchomości nr [...] na rzecz Gminy Lublin, na terenie miasta Lublin obowiązywał Ogólny Plan Kierunkowy, przyjęty na podstawie Uchwały Nr 817 Prezydium Rządu z dnia 1 grudnia 1951 r., zatwierdzony w dniu 21 grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury oraz Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego RURY w Lublinie, zatwierdzony Uchwałą Nr 86/65 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 26 maja 1965 r., opracowany w oparciu o ww. Ogólny Plan Kierunkowy oraz koncepcyjny plan zabudowy dzielnicy Rury.
Jak wynika z załączonego rysunku Ogólnego Planu Kierunkowego, teren objęty wywłaszczoną działką położony był w projektowanych terenach zieleni parkowej. Zgodnie zaś z częścią opisową Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego RURY w Lublinie, omawiany teren, zgodnie z legendą planu i oznaczeniami na rysunku planu, przeznaczony był pod tereny parkowe - park sportowy i grupę usług kultury fizycznej. Na takie przeznaczenie wskazywał także załączony do decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 22/P/64 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 16 stycznia 1964 r., znak BUA-VII-1/1/63, szkic geodezyjny. Z załączonego szkicu oraz treści uzgodnień wynika, że zawnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy".
Wojewoda Lubelski stwierdził, że mając na uwadze przedstawiony w sprawie materiał dowodowy za prawidłowe należy uznać poczynione przez organ I instancji ustalenia, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości tylko wskazane wyżej elementy zagospodarowania terenu, tj. tereny parkowe i usługi kultury fizycznej można by było uznać jako elementy stanowiące infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom "Osiedla P. ". Zatem przy ocenie realizacji celu, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego należy uwzględniać nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również budowę infrastruktury osiedla (ciągi komunikacyjne, sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze oraz tereny zieleni osiedlowej) niezbędnej do jego prawidłowego funkcjonowania.
Zdaniem Wojewody Lubelskiego w sprawie poza sporem jest fakt, iż zasadnie Starosta Lubelski w zaskarżonej decyzji odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0349 ha, znajdującej się w areale działki ewidencyjnej nr [...] (obręb [...], ark[...]). Wywłaszczona nieruchomość stanowi ogólnodostępny chodnik, funkcjonujący jako ścieżka rowerowa wraz z pasem zieleni i oświetlenia ulicznego, które bez wątpienia stanowią część inwestycji określonej jako budowa osiedla mieszkaniowego, stanowiąc nieistotną z punktu widzenia art. 136 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., dopuszczalną modyfikację celu pierwotnego.
W ocenie organu II instancji, z taką modyfikacją nie mamy natomiast do czynienia w będącym przedmiotem sporu rozstrzygnięciem o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej projektowanym nr [...], użytkowanej jako pracowniczy ogród działkowy o charakterze stałym.
Przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że na zawnioskowanym do zwrotu gruncie utworzony został ogród działkowy działający pod nazwą Rodzinny Ogród Działkowy "P. " w L.. Na terenie tym znajdują się urządzone parcele z altanami, nasadzeniami drzew, krzewów i innych roślin. Częściowo grunt jest wolny od urządzonych parceli i stanowi pas zieleni służący jako ciąg łączący oddalone części ROD. Z przeprowadzonych przez organ I instancji oględzin wynika, ze teren ogrodu w całości jest zamknięty i ogrodzony. Część południowa dawnej działki nr [...], oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako działka nr [...] o pow. 0,0349 ha, położona jest poza terenem ogrodu i zajęta jest pod chodnik z kostki wraz z pasem koszonej trawy. Na terenie ogródków doprowadzone jest ponadto przyłącze wodociągowe.
Zdaniem Wojewody Lubelskiego nie można uznać, że zagospodarowane pod pracownicze ogrody działkowe tereny stanowią infrastrukturę służącą osiedlu mieszkaniowemu. Lokalizacja v spornej działki na terenie ogródków działkowych przesądza, że w tej sprawie nie mamy do czynienia z modyfikacją celu wywłaszczenia, a bezspornie zrealizowano inne przedsięwzięcie, które nie jest zgodne z celem, na jaki działkę wywłaszczono.
Należy wskazać, że w dacie wywłaszczenia obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (t.j. z 2021 r. poz. 1073).
Przepisy ww. ustawy ściśle określały, w jakim trybie wyznacza się obszary ogrodów działkowych a zasadą było, że obszary te przeznaczane są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ustawy), natomiast w razie braku "prawomocnego" planu - obszary te wyznaczano uchwałą miejskiej rady narodowej bądź uchwałą powiatowej rady narodowej (art. 7 ust. 1). Obowiązek założenia ogrodu spoczywał natomiast na gminach (art. 5 ust. 1) i na zakładach pracy, zgodnie z przytoczonym art. 5 ust. 2. Gmina miała prawo nabywać odpowiednie tereny na ten cel w drodze wywłaszczenia, co wynikało wprost z art. 7 ust. 3 tej ustawy, uprawnienia takiego ustawa nie przewidywała natomiast dla zakładów pracy, które miały "zakładać i utrzymywać ogrody działkowe (...) "w warunkach określonych w art. 6, tzn. miały "zamieszczać na ten cel odpowiednie sumy w swoich budżetach".
W świetle powyższego, co do zasady plan miejscowy określał jakie obszary przeznacza się pod takie ogrody działkowe, zaś gmina dokonywała wywłaszczenia na ten cel (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2017 r" sygn. II SA/Lu 1022/16, z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 14/17, z dnia 7 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 306/19, utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny).
Z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego nie wynika, aby działka, oznaczona dawniej nr [...], oznaczona obecnie w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana do zwrotu działka nr [...] o pow. 0,2297 ha była, stosownie do art. 7 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren służący osiedlu mieszkaniowemu lub aby gmina Lublin nabywała na ten cel w drodze wywłaszczenia ww. działkę. Żaden dokument nie wskazuje również, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości było założenie na tej nieruchomości pracowniczego ogrodu działkowego w ramach projektowanego przez Lubelską Spółdzielnię Mieszkaniową osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle P. ".
Realizacja tego typu inwestycji nie wynika z obowiązujących na tym terenie ustaleń planistycznych: Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego RURY, Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wykonanego przez Miasto projekt - Wschód z 1953 r., Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego PERSPEKTYWA" z 1969 r., Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego drugiej części Dzielnicy Rury osiedla L.S.M. im. H. Sienkiewicza, im. M. Konopnickiej, im. B. Prusa" z 1972 r. czy Lubelskiego Zespołu Miejskiego - Planu Zagospodarowania Przestrzennego" z 1986 r. Na podstawie ustaleń ww. dokumentów planistycznych wynika bowiem, że na obszarze obejmującym przedmiotową nieruchomość, jako urządzenia o znaczeniu ogólnomiejskim wyznaczone zostały tereny parkowe i grupę usług kultury fizycznej, a więc nie pod ogrody działkowe. Wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako projektowana działka nr [...] nie spełnia uzupełniającej funkcji sportowej, ani nie jest zielenią towarzyszącą osiedlu mieszkaniowemu.
Jak wskazał Wojewoda nie można zgodzić się z twierdzeniami odwołującej się Gminy Lublin, że "pracowniczy ogród działkowy stanowi składnik terenów zielonych i terenów rekreacyjnych, stanowiąc również miejsce do zabaw i aktywacji dzieci, młodzieży, jednocześnie pełniąc funkcję rekreacyjno - sportową aktywizując mieszkańców pobliskich osiedli mieszkaniowych". Jak wynika nawet z przeprowadzonych oględzin biegłego rzeczoznawcy majątkowego ROD "P. " jest ogrodem działkowym ogrodzonym i zamkniętym, nie może stanowić więc funkcji o jakich mowa wyżej. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych, pomimo tego, iż ogrody działkowe są obiektem użyteczności publicznej to cel użyteczności ma bezwzględnie łączyć się z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa. Przeciwieństwem tego pojęcia jest wszystko to co służyć może zaspokajaniu potrzeb określonej wyodrębnionej w oparciu o określone kryteria członkostwa i przynależności grupy społecznej. Użytkownikami ogrodu jest wyłącznie wąska grupa mieszkańców osiedla (działkowcy i ich rodziny zgodnie z § 8 ust. 1 Regulaminu ROD, a nie wszyscy mieszkańcy "Osiedla P. ).".
Tym samym nie można także uznać, iż pracownicze ogrody działkowe stanowią teren, który może być utożsamiany z przewidzianą dla wywłaszczonej działki funkcją Parku Dzielnicowego czy Parku Jordanowskiego, dostępnego dla wszystkich mieszkańców.
Organ podniósł także, że w analizowanej sprawie nie mamy zatem do czynienia z ternami zielonymi w postaci pracowniczych ogrodów działkowych stanowiących infrastrukturę osiedla lecz z terenami, które przypadkowo znalazły się w obszarach powstałego osiedla mieszkaniowego, utworzonych na podstawie przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a nie na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "P. ". Od wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu nieruchomości tj. od 14 grudnia 1967 r. upłynęło ponad 10 lat, a cel ten nie został zrealizowany, a zatem zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, zawarte w art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Wojewoda Lubelski, odwołując się do przepisów art. 21 i art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, wskazał, że Rodzinny Ogród Działkowy "P. " ma charakter ogrodu stałego, a więc spełnia wymagania, o których mowa w art. 26 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - w konsekwencji czego organ I instancji ma obowiązek orzec o odtworzeniu likwidowanego ogrodu (jego części) oraz o odszkodowaniu na rzecz P. oraz działkowców.
Wbrew zarzutowi Prezydenta Miasta Lublin, organ II instancji nie znalazł podstaw prawnych do zakwestionowania sporządzonych na potrzeby niniejszego postępowania przez biegłą rzeczoznawcę majątkowego W. T. operatów szacunkowych. Operaty nie budzą wątpliwości co do ich jasności i rzetelności. Strony miały prawo wnosić do operatu uwagi, mogły również przedstawić własne operaty, czego nie uczyniły.
W ocenie Wojewody nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego gminie Lublin odszkodowania. Zgodnie z powołanym przepisem ustawy, w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepisy ust. 3 i 3a stosuje się odpowiednio. Wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 u.g.n. może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. W tym wypadku, skoro celem wywłaszczenia nie było urządzenie ogrodów działkowych, nakłady realizujące ten cel nie mogą powiększać wartości nieruchomości w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n.
Organ odwoławczy nie doszukał się również wadliwości decyzji w oznaczeniu stron postępowania.
Zdaniem Wojewody takiej ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy nie niweczy podnoszony przez P. Okręgowy Zarząd w L. zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 136 ust 1 w zw. z art. 137 ust 1 pkt 1 i 2 i ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeśli chodzi o termin przedłożonego wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. W tym kontekście Wojewoda wskazał, że w dacie obowiązywania ww. regulacji prawnych istniał wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...] złożony przez byłą właścicielkę wywłaszczonej nieruchomości K. Z. W., zaś G. A. W. jest jej następcą prawnym.
Decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia z 21 sierpnia 2024 r. została zaskarżona przez Gminę Lublin oraz P. w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W skardze Gminy Lublin decyzję zaskarżono w części orzekającej o zwrocie nieruchomości, zarzucając jej:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
• art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145) - dalej jako "u.g.n.", poprzez uznanie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna zostać zwrócona spadkobiercy byłego właściciela,
• art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie Lublin odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy Lublin,
• art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1073) - dalej jako "ustawa o ROD", poprzez zobowiązanie Gminy Lublin do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego.
2. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
• art. 6, art. 7, art. 8 § 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", poprzez:
- nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie błędnych ustaleń faktycznych poprzez bezkrytyczne kierowanie się ustaleniami poczynionymi w sprawie dotyczącej zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. 0,2597 ha, przez Starostę Lubelskiego i wydanej w tej sprawie decyzji z dnia 15 lipca 2024 r., znak: IGM.6821.138.2013.MWM, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż na nieruchomości, na której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu ogrodów działkowych mieści się w pojęciu budowy osiedla mieszkaniowego i jest zgodny z celem wywłaszczenia, a także naruszyło zasadę praworządności poprzez pominięcie obowiązującego stanu prawnego i aktualnego orzecznictwa w tym zakresie,
- nie określenie w decyzji danych (adres zamieszkania, imiona rodziców i nr PESEL), pozwalających na jednoznaczne określenie stron postępowania.
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżanej decyzji Wojewody Lubelskiego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Lubelskiego, w części obejmującej punkty I i II oraz punkty od IV do XVII.
W skardze P. w L. decyzję zaskarżono w części, tj. w zakresie pkt I, II, X, XI i XII, zarzucając:
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz popadnięciu w dowolność w ocenie materiału dowodowego, prowadzące do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy, a skutkujące przyjęciem, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel publiczny określony w akcie wywłaszczeniowym;
- naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez jego zastosowanie jako podstawy wydania decyzji w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności faktyczne do jego zastosowania, tj. wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu.
Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżanej decyzji Wojewody Lubelskiego oraz decyzji Starosty Lubelskiego w zakresie pkt I, II, X, XI i XII.
W odpowiedziach na skargi Wojewoda Lubelski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa ze skargi P. w L., sygn. akt II SA/Lu 756/24 została połączona do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Gminy Lublin, sygn. akt II SA/Lu 755/24 (k.49 akt sygn. II SA/Lu 756/24).
Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skargi są uzasadnione i podlegają uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na wadliwym rozważaniu przez organy obu instancji kwestii zrealizowania celu wywłaszczenie w związku z utworzeniem na wywłaszczonym terenie pracowniczego ogrodu działkowego.
W pkt II decyzji z dnia 15 lipca 2024 r. Starosta Lubelski odmówił zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0349 ha. W pozostałych punktach, tj. w pkt I, II oraz IV – XVII organ I instancji orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2597 ha oraz o uprawieniach i obowiązkach związanych z orzeczonym zwrotem nieruchomości, która zajmowana była przez rodzinny ogród działkowy.
Tak we wniesionych odwołaniach, jak i w złożonych skargach, skarżący Gmina Lublin oraz P. w L. zaskarżyli decyzje w części orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oraz roszczeniach i obowiązkach z tym związanych, tj. w zakresie rozstrzygnięć zawartych w pkt I, II oraz IV – XVII decyzji organu I instancji.
Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie zaskarżenie decyzji administracyjnej w części jest możliwe, o ile decyzja zawiera samodzielne rozstrzygnięcia, które mogą być odrębnie zaskarżone.
Częściowe zaskarżenie decyzji administracyjnej jest więc możliwe, gdy decyzja zawiera wyodrębnione, samodzielne rozstrzygnięcia, mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. W przypadku częściowego zaskarżenia decyzji rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji, od którego strona nie wniosła skutecznie odwołania, staje się ostateczne.
Decyzja Starosty Lubelskiego z dnia 15 lipca 2024 r. zawiera wyodrębnione rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...] o pow. 0,0349 (pkt II decyzji), które może samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
Rozstrzygnięcie z pkt II decyzji o odmowie zwrotu projektowanej działki nr [...] nie zostało zaskarżone przez żadną ze stron, w związku czym stało się ostateczne.
Na obecnym etapie rozpoznania sprawy zakres rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ograniczony został zatem do rozstrzygnięć zawartych w pkt I, II oraz IV – XVII decyzji organu I instancji.
Zaskarżoną decyzją, w części podlegającej rozpoznaniu, Wojewoda Lubelski orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,2597 ha oraz o roszczeniach i obowiązkach związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości.
Prawnomaterialną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej jako: "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n.").
Kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości regulują przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.
Natomiast w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pozostaje zatem obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że zwrot ten utożsamiać należy z brakiem realizacji celu wywłaszczenia.
Z powyższego wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co ma miejsce wtedy, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, przy czym przyjmuje się przy tym, że cel wywłaszczenia może podlegać modyfikacji.
Jak wynika z ustaleń organów wywłaszczenia nieruchomości dokonano na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu 14 grudnia 1967 r. w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...]. Nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z realizacją na tych terenach osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle [...]" i zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej Nr 22/P/64 wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 16 stycznia 1964 r.
Organy odwołując się do przywołanej w umowie sprzedaży decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 22/P/64 z dnia 16 stycznia 1964 r. wskazały, że decyzję tę włączyły do akt sprawy wraz z załącznikiem szkicem geodezyjnym, sporządzonym na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1 : 5000, z którego wynika, że wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy".
Organy w tym kontekście zwróciły także uwagę, że w dacie wywłaszczenia dla miasta Lublin obowiązywał Ogólny Plan Kierunkowy opracowany w skali 1 : 5000, przyjęty na podstawie Uchwały Nr 817 Prezydium Rządu z dnia 1 grudnia 1951 r., opierając się na § 2 uchwały Nr 460/59 Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów z dnia 26 listopada 1959 r., zatwierdzony w dniu 21 grudnia 1959 r. przez Prezesa Komitetu do Spraw Urbanistyki Architektury oraz Szczegółowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego RURY w Lublinie, zatwierdzonym Uchwałą Nr 86/65 Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 26 maja 1965 r., przy czym zgodnie z Ogólnym Planem Kierunkowym przedmiotowy teren przeznaczony był pod zieleń parkową, natomiast zgodnie ze szczegółowym planem Ośrodka Dzielnicowego Rury obszar ten przeznaczony był pod tereny parkowe - park sportowy i teren usług kultury fizycznej.
W podsumowaniu takich ustaleń organy uznały, że zgromadzone w sprawie dokumenty, w postaci m.in. decyzji o lokalizacji szczegółowej Nr 22/P/64 z dnia 16 stycznia 1964 r. wraz z załącznikiem szkicem geodezyjnym, kopii odpisu uzgodnienia Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie z dnia 30 stycznia 1963 r. dotyczącej lokalizacji ośrodka dzielnicowego Rury oraz części opisowej szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego ośrodka dzielnicowego Rury w Lublinie z roku 1964 oraz planów zagospodarowania przestrzennego, wskazują że przedmiotowy teren, pomimo wskazanego w akcie notarialnym celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego "Osiedle [...]" był przeznaczony pod zamierzenie inwestycyjne w postaci parku sportowego/parku dzielnicowego.
Z ustaleniami takimi należy się zgodzić albowiem wynikają one z przywołanych oraz zgromadzonych w aktach sprawy dowodów w postaci dokumentów, przy czym za jedynie pozornie sprzeczną należy uznać przywoływaną przez organ rozbieżność pomiędzy przeznaczeniem wywłaszczanej nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego oraz przeznaczeniem pod zamierzenie inwestycyjne w postaci parku sportowego/parku dzielnicowego.
Generalnie zauważyć należy, że do wywłaszczenia nieruchomości doszło w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku w związku z czym do oceny tego aktu nie można stosować takich standardów administracji jak obecnie.
Na konieczność ustalania celu wywłaszczenia w taki sposób zwracał już wcześniej uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w innej, choć dotyczącej tych samych aktów planistycznych sprawie, wskazując, że opisane wyżej akty planistyczne nie zawierały szczegółowych ustaleń co do przeznaczenia tego terenu, lecz jedynie bardzo ogólne, "kierunkowe" założenia planistyczne. Okoliczność tę winny mieć na uwadze organy administracji orzekające w sprawie, albowiem określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego" obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również całą infrastrukturę osiedlową, zaś wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli. W konsekwencji, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 953/17).
Tak też i w przedmiotowej umowie sprzedaży z dnia 14 grudnia 1967 r., Rep. A Nr 14856/67 nie wskazano wprost, że celem wywłaszczenia jest budowa osiedla mieszkaniowego pod nazwą Osiedle P. (k.4-5 akt administracyjnych).
W umowie tej widnieje natomiast zapis, że na nieruchomości tej i sąsiednich została zlokalizowana budowa osiedla mieszkaniowego pod nazwą Osiedle P. .
Choć tego rodzaju sformułowanie nie przesądza, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, to jednak wskazuje, że wywłaszczenie było związane z budową na tych terenach osiedla mieszkaniowego.
Powyższe sformułowanie mówiące o zlokalizowaniu budowy osiedla mieszkaniowego p.n. Osiedle P. przesądza też o tym, że pierwszoplanowe znaczenie przy określaniu celu wywłaszczenia powinien mieć powyższy akt lokalizacyjny, tj. przywołana wprost w umowie decyzja o lokalizacji szczegółowej Nr 22/P/64 z dnia 16 stycznia 1964 r. oraz dokumenty powiązane z tą decyzją, z których wynika, że przedmiotowy teren przeznaczony był pod zamierzenie inwestycyjne w postaci parku sportowego/parku dzielnicowego. Takie przeznaczenie powyższego terenu potwierdzają także mapy, w tym stanowiący załącznik do decyzji lokalizacyjnej Nr 22/P/64 z dnia 16 stycznia 1964 r. szkic geodezyjnym, sporządzony na mapie sytuacyjno-wysokościowej, z którego wynika, że wnioskowany do zwrotu teren przeznaczony był pod "Stadion Dzielnicowy/Park Sportowy" (k.609-611 akt administracyjnych) oraz część opisowa Szczegółowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Ośrodka Dzielnicowego RURY w Lublinie (str. 22 i 25 planu – k.2026-2086) i załączona do niego plansza przeznaczenia terenu B.2 (k.2005 akt administracyjnych).
Nie ma przy tym jak już wyżej zaznaczono sprzeczności pomiędzy tego rodzaju celami zagospodarowania nieruchomości. Budowa na tym terenie szeroko rozumianego osiedla mieszkaniowego stanowiła pewne ogólne założenie przy nabywaniu przedmiotowej nieruchomości, przy czym ściślej rzecz biorąc miały tam powstać takie elementy osiedla mieszkaniowego jak tereny parkowe.
Co do istoty określenia celu wywłaszczenia w taki sposób dokonały również w sprawie organy, przyjmując, że omawiany teren przeznaczony był pod tereny parkowe, w związku z czym ustaleń takich nie można uznać za nieprawidłowe.
Zdaniem Wojewody Lubelskiego nie można natomiast przyjąć, że zagospodarowane pod pracownicze ogrody działkowe tereny stanowią infrastrukturę służącą osiedlu mieszkaniowemu, zaś lokalizacja spornej działki na terenie ogródków działkowych przesądza, że w sprawie nie mamy do czynienia z modyfikacją celu wywłaszczenia, a bezspornie zrealizowano inne przedsięwzięcie, które nie jest zgodne z celem, na jaki działkę wywłaszczono.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w realiach przedmiotowej sprawy ocen takich nie można podzielić.
Kwestia czy pracownicze ogrody działkowe powinny być traktowane jako element osiedla mieszkaniowego, a tym samym czy utworzenie na wywłaszczonym terenie pracowniczego ogrodu działkowego może być utożsamione z realizacją celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, budzi istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.
We wcześniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość taką postrzegano negatywnie.
Między innymi tak właśnie ocenił to również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który w wyroku z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 193/17 przyjął, że utworzenie pracowniczego ogrodu działkowe nie oznacza realizacji celu wywłaszczenia w postaci osiedla mieszkaniowego. Sprawa to dotyczyła nota bene także gruntów położonych na terenie ROD "P. ", przy czym była to nieruchomość należąca do innej osoby niż K. W., w związku z czym orzeczenie w tej sprawie nie ukształtowało w żaden wiążący sposób stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej.
W późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, przedmiotowe zagadnienie jest jednak oceniane w sposób odmienny.
I tak już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 953/17, który dotyczył sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym, wskazano, że o zrealizowaniu celu wywłaszczenia obejmującego "budowę osiedla mieszkaniowego", można mówić również w przypadku zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości w sposób pozwalający na uzupełnienie dominującej funkcji mieszkaniowej funkcją wypoczynkową, a także funkcję izolacyjną i plastyczną. Jak podkreślono dominujący jest obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w takim przypadku istotne jest przede wszystkim, czy został zrealizowany zasadniczy cel wywłaszczenia, to jest budowa osiedla mieszkaniowego. W rozpoznawanej sprawie okoliczność ta nie budzi wątpliwości, albowiem osiedla mieszkaniowego pod nazwą "Osiedle P. " zostało wybudowane przez Lubelską Spółdzielnię Mieszkaniową i znajduje się ono w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości, której zwrotu domaga się wnioskodawca. Podniesiono także, że obowiązujące w dacie wywłaszczenia dokumenty planistyczne zawierały jedynie kierunkowe założenia dotyczące zagospodarowania omawianego terenu. W tym kontekście istotnego znaczenia nabiera podnoszona przez Gminę konsekwentnie okoliczność, że obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywały przeznaczenie pewnych terenów pod pracownicze ogrody, które służyć miały uzupełnieniu budownictwa mieszkaniowego. W świetle tychże przepisów pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 procent ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów (art. 4). Należy zarazem podkreślić, że ogrody działkowe uznawane były wówczas za infrastrukturę towarzyszącą budownictwu mieszkaniowemu o charakterze osiedlowym i miały stanowić teren spacerowo-wypoczynkowy dla mieszkańców osiedla przewidzianego na tym obszarze, a zatem element większego kompleksu mieszkaniowego i jego niezbędną infrastrukturę. Nadto podkreślono także, że zawarte w aktach planistycznych obowiązujących w dacie wywłaszczenia zapisy wskazujące na przeznaczanie terenu, na którym znajduje się działka objęta wnioskiem o zwrot, "pod tereny parkowe" oraz "grupę usług kultury fizycznej", winny być odczytywane z uwzględnieniem podniesionej wyżej okoliczności, że te ogólne cele miały być doprecyzowane w przyszłości, mając na uwadze specyficzne naturalne walory ukształtowania tego terenu. To zaś prowadzi do oczywistego wniosku, że zrealizowanie na wspomnianej nieruchomości ogrodu działkowego nie może być traktowane jako niemieszczące się w celu wywłaszczenia tejże nieruchomości.
W sposób jeszcze bardziej stanowczy wypowiedział się w tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 470/21. Po pierwsze Sąd ten za błędny uznał argumentację organów, że specyficzny charakter ogrodów działkowych, oparty na dostępie ograniczonym do podmiotów posiadających parcele (użytkowników poszczególnych ogródków), wyklucza uznanie, że jest to oddany do wspólnego użytku mieszkańców osiedla teren, stanowiący element infrastruktury osiedlowej. W ocenie Sądu ocena organów w uwarunkowaniach sprawy nie była trafna, a kwestia ograniczonego dostępu do parceli ogrodowych nie wyklucza a limine uznania, że ogród działkowy stanowi element infrastruktury osiedlowej, zgodny z celem publicznym, na który nastąpiło nabycie nieruchomości.
Po drugie w przedmiotowym wyroku stwierdzono, że nie ma podstaw do twierdzenia, że Rodzinny Ogród Działkowy nie stanowi realizacji celu publicznego nabycia nieruchomości w sytuacji, gdy stanowi element terenu zielonego koniecznego dla funkcjonowania każdego osiedla mieszkaniowego. Kwestia ograniczonego dostępu do konkretnych parceli (wyłącznie dla ich użytkowników) ma znaczenie całkowicie wtórne, tym bardziej - wobec podnoszonych, a nie podważonych przez organy twierdzeń skarżącego Związku, co do otwartego charakteru znacznej części terenu Ogrodu. Istotne jest to, że Rodzinny Ogród Działkowy, który znajduje się na działce objętej orzeczeniem o zwrocie, pełni identyczną funkcję jak park dzielnicowy, który został zaplanowany na tym terenie i stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, na cele budowy którego dokonano nabycia nieruchomości. Realizacja ogródków działkowych zamiast parku dzielnicowego mieści się tym samym w pojęciu modyfikacji celu publicznego nabycia nieruchomości (ten sam cel i funkcja jako element infrastruktury osiedlowej), nie stanowi niedopuszczalnej zmiany celu publicznego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę ocenę taką w całości podziela.
Co więcej w taki właśnie sposób powyższa kwestia oceniana jest również obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego odwołano się zresztą w przywołanym wyżej wyroku ze sprawy sygn. akt II SA/Lu 470/21.
Wyrok w sprawie sygn. akt I OSK 3681/18 wydany został wprawdzie w innej sprawie sądowoadministracyjnej, jednakże była to sprawa o niemalże identycznym stanie prawnym i faktycznym, gdzie wywłaszczenia dokonano pod budowę bliźniaczego osiedla mieszkaniowego im. H. Sienkiewicza z przeznaczeniem pod park osiedlowy, zaś na tym terenie utworzono pracowniczy ogród działkowy, który następnie przekształcił się w ROD im. H. Sienkiewicza.
Wydane w tej sprawie decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie oddalający skargi Gminy Lublin oraz P. , zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że istniejący w sprawie spór dotyczy tego, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia, w sytuacji, gdy powstały ogrody działkowe, a nie park osiedlowy.
Naczelny Sąd Administracyjny, choć podzielił pogląd zaprezentowany przez Sąd I instancji, że przewidzianego w planach zagospodarowania przestrzennego parku dzielnicowego nie można utożsamiać z ogródkami działkowymi, to jednocześnie zastrzegł, że stanowisko, iż okoliczność znajdowania się na zwracanej nieruchomości lub jej części rodzinnego ogrodu działkowego nie stanowi przeszkody w zwrocie tej nieruchomości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego była przedwczesna z uwagi na pominięcie dwóch ważnych aspektów podnoszonych przez skarżących kasacyjnie, a pominiętych przez organy administracji i oceniający ich rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, skarżący kasacyjnie podnosili argument, iż w orzecznictwie sądów cywilnych i administracyjnych dopuszcza się modyfikację celu wywłaszczenia, gdy mamy do czynienia z projektem złożonym niejednorodnym, jak budowa osiedla mieszkaniowego. Kwestia ustalenia celu wywłaszczenia pozostaje w ścisłym związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87, pub. OSNC 1988/11/149, uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd uznał jakościową zmianę inwestycji określonej w decyzji wywłaszczeniowej, konkretyzującej cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru.
Skarżąca Gmina wskazywała, że obecnie ogrody działkowe pełnią różnorakie funkcje: m.in. rekreacyjną (miejsce odpoczynku), społeczną (teren spotkań), edukacyjną (obszar poznawania roślin i zwierząt oraz podstaw ogrodnictwa i sadownictwa, a także w mniejszym stopniu pszczelarstwa), ekonomiczną (wartość uzyskanych plonów oraz wypoczynek bez kosztownych wyjazdów), estetyczną (możliwość realizacji potrzeb związanych z pięknem krajobrazu). Ponadto odgrywają inne ważne role, np. ekologiczną (ochrona bioróżnorodności w dużych aglomeracjach oraz wpływ na mikroklimat) oraz izolacyjną (obszary te niejednokrotnie stanowiącą bariery pomiędzy dużymi osiedlami).
Również skarżący P. argumentował, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych ROD-y stanowią tereny zieleni. Ponadto pojęcie parku należy utożsamiać z terminem "tereny zieleni", zdefiniowanym w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Stosownie do powyższego przepisu tereny zieleni są to tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nim związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach miast, pełniące funkcje rekreacyjne, zdrowotne, a w szczególności parki, zieleńce, promenady bulwary, zieleń towarzysząca ulicom.
Jak stwierdził w przywołanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny tego właśnie aspektu sprawy nie dostrzegł Sądu Wojewódzki i orzekające w sprawie organy administracji. A to w kontekście tego, że na terenie przeznaczonym pod budownictwo wielorodzinne powinny występować przestrzenie wolne od zabudowy, a także tereny zieleni. Niewątpliwie teren ogrodu pełni również funkcje wspomagające system ekologiczny, jako część zieleni miejskiej redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza, stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy. Nie pozostaje to bez znaczenia przy obecnie następujących zmianach klimatycznych związanych z zaburzeniami ekosystemu. Dokonując wywłaszczenia w 1974 r. na cele budowy osiedla i utworzenia na tym osiedlu parku zaplanowano, jak wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, że park dzielnicowy stanowił będzie teren czynny biologicznie, czyli teren zieleni. Park miał zapewne służyć, jako miejsce wypoczynku, rekreacji, ale też stanowiłby strefę zieleni, ochronną, zapewniającą właściwe utrzymanie warunków klimatycznych. Te ostatnie cele spełnia z pewnością Rodzinny Ogród Działkowy. Dodać także należy, co jest ważne w sprawie, że zgodnie z obowiązującą - w dacie powstania pracowniczych ogrodów działkowych na przedmiotowej nieruchomości - ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska: "Przez zieleń miejską rozumie się zespoły roślinności, znajdujące się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń izolacyjną, pracownicze ogrody działkowe" (art. 42 ust. 2). Z przepisów tych wprost wynika, że pracownicze ogrody działkowe stanowiły tereny zielone osiedla mieszkaniowego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanie przez skarżących kasacyjnie poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów, że w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. należy uznać za słuszne. Osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, ale również towarzysząca budowie osiedla mieszkaniowego infrastruktura, w tym także tereny zielone. Jest to już ugruntowany pogląd w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1537/09, z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt: I OSK 600/09, z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, dostępne na www.nsa.gov.pl).
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulegało wątpliwości, że w tej części, w której sporna nieruchomość zajęta jest pod Rodzinny Ogród Działkowy i istniejącą infrastrukturę techniczną, nie ma możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast organ powinien jedynie rozważyć, czy co do pozostałej części nieruchomości, gdzie brak jest urządzeń technicznych i nie jest to teren Rodzinnego Ogrodu Działkowego, można uznać nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec o jej zwrocie. W takiej sytuacji rozważenia wymaga dokonanie geodezyjnego wydzielenia działki podlegającej potencjalnemu zwrotowi, nie zajętej pod Rodzinny Ogród Działkowy i urządzenia infrastruktury technicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę takie stanowisko i oceny w całości podziela i przyjmuje za własne.
Natomiast w jego uzupełnieniu zwrócić należy uwagę na jeszcze kilka okoliczności.
Wcześniejsze orzecznictwo sądowe, w którym negowano możność utożsamienia realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego z powstaniem pracowniczego ogrodu działkowego, analogicznie jak argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opierało się na założeniu, że w dacie wywłaszczenia obowiązywała ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, z której wynikało, że co do zasady to plan miejscowy określał jakie obszary przeznacza się pod takie ogrody działkowe, zaś z żadnego dokumentu nie wynika, że celem nabycia przedmiotowej nieruchomości było założenie na tej nieruchomości pracowniczego ogrodu działkowego.
Tego rodzaju rozumowanie jest wadliwe.
Po pierwsze w kwestii oceny legalności powstania na tym terenie pracowniczego ogrodu działkowego istotne były przepisy obowiązujące w chwili utworzenia pracowniczego ogrodu działkowego, a nie przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia nieruchomości.
ROD "[...]" powstał jako czasowy ogród działkowy w 1982 r., a następnie – wobec nie wydania decyzji o jego likwidacji, stosownie do treści art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, stał się ogrodem stałym.
W tym czasie, tj. w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku obowiązywała ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1981 r. Nr 12, poz. 58 – dalej jako: "ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych" lub "u.p.o.d."), a nie ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117), która utraciła moc z dniem 12 maja 1981 r.
Po drugie i co ważniejsze w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podstawowe znaczenie ma kwestia zagospodarowania nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc jej ewentualna zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia.
W istocie więc kwestie związane z samym procesem realizacji celu wywłaszczenia miałyby znaczenie wówczas, gdyby prowadziły do jednoznacznego stwierdzenia, że dany obiekt budowlany wykonany został w warunkach samowoli budowlanej.
Z sytuacja taką nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.
ROD "[...]" powstał jako czasowy ogród działkowy w 1982 r., a więc w czasie, gdy nie obowiązywała już ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych i wynikający z niej obowiązek wyznaczenia obszarów pod ogrody działkowe postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Obowiązująca w tym czasie ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych stanowiła, że grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie P. (art. 8) oraz, że na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie, mogą być zakładane czasowo pracownicze ogrody działkowe (art. 11 ust. 1).
W sprawie wydana została przez terenowe organy administracji państwowej decyzja o przekazaniu gruntu nieodpłatnie w użytkowanie P. (k.26 akt administracyjnych).
W realiach przedmiotowej sprawy nie można więc stwierdzić, że ROD [...] powstał w warunkach samowoli budowlanej.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie nie powinno budzić także wątpliwości to, że przedmiotowy pracowniczy ogród działkowy stanowił niezbędny element usytuowanych tam osiedli mieszkaniowych jako tereny zielone osiedli mieszkaniowych, jak też, że jest urządzeniem użyteczności publicznej, albowiem taki jego status wynikał wprost z postanowień obowiązującego prawa.
Odmiennych ocen w tym przedmiocie nie uzasadnia przy tym odwołanie się do wyników przeprowadzonych oględzin, podczas których stwierdzono, że teren ogrodu jest zamknięty i ogrodzony, zaś wydzielone w ogrodzie parcele służą do wyłącznego użytku użytkowników poszczególnych działek.
Po pierwsze stan stwierdzony w trakcie oględzin dotyczy czasów już obecnych, a nie czasów wcześniejszych (lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku), który byłby miarodajne do oceny, czy na przedmiotowej nieruchomości doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. W tym zakresie dotyczącym ewentualnej dostępności i "otwartości" pracowniczego ogrodu działkowego w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku organy nie dokonały żadnych ustaleń.
Po drugie, tak pod rządem ustawy z 1981 r., jak i ustawy z 1949 r., taki właśnie charakter miały pracownicze ogrody działkowe.
W ustawie z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wskazano, że celem pracowniczego ogrodu działkowego jest poprawa sytuacji gospodarczej ludzi pracy i ich rodzin drogą uzyskania ziemiopłodów na potrzeby własnego gospodarstwa domowego.
W ustawie z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych postanowiono, że pracowniczym ogrodem działkowym jest obszar gruntu rolnego podzielony na działki przeznaczone pod uprawy ogrodowe i oddane w użytkowanie osób fizycznych (art. 6 ust. 1) oraz, że nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność (art. 13 ust. 2).
Z powyższego wynika, że od samego początku pracownicze ogrody działkowe były przewidziane jako obszary gruntu podzielonego na działki, które przeznaczone były do wyłącznego użytkowania przez osoby, którym parcele te przydzielono.
Pomimo takiego charakteru parceli wydzielanych w ogródkach działkowych w obu ustawach prawodawca zadecydował, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. (art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych; art. 2 ust. 2 ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych).
W ustawie z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych wprost także wskazano, że pracownicze ogrody działkowe zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych (art. 2 ust. 1).
To zatem sam ustawodawca przesądził, że pracownicze ogrody działkowe stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych w miastach.
W tym miejscu zwrócić należy także uwagę na treść art. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, który stanowił, że pracownicze ogrody działkowe tworzy się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszka w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów.
Powyższy przepis, nakładający obowiązek tworzenia pracowniczych ogrodów działkowych, w osiedlach, o określonych tam cechach, jasno wskazywał, że pracownicze ogrody działkowe stanowią element terenów zielonych osiedli mieszkaniowych.
Z regulacjami tymi w pełni koresponduje obowiązujący w dacie powstania pracowniczego ogrodu działkowego art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, który stanowił, że przez zieleń miejską rozumie się zespoły roślinności, znajdujące się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń izolacyjną, pracownicze ogrody działkowe.
Treść powyższych przepisów prawa przesądza zatem to, że pracownicze ogrody działkowe stanowiły tereny zielone osiedli mieszkaniowych.
Skoro pracownicze ogrody działkowe powinny być traktowane jako tereny zielone osiedla mieszkaniowego to tym samym utworzenie na wywłaszczonym terenie pracowniczego ogrodu działkowego powinno być utożsamione z realizacją celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego.
Jak już wyżej wskazano budowa na tym terenie szeroko rozumianego osiedla mieszkaniowego stanowiła pewne ogólne założenie przy nabywaniu przedmiotowej nieruchomości, przy czym ściślej rzecz biorąc miały tam powstać takie elementy osiedla mieszkaniowego jak tereny parkowe.
Jeśli cel wywłaszczenia został osiągnięty to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, przy czym przyjmuje się przy tym, że cel wywłaszczenia może podlegać modyfikacji.
Jak trafnie wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyżej wyroku w sprawie sygn. akt I OSK 3681/18 wprawdzie przewidzianego w planach zagospodarowania przestrzennego parku dzielnicowego nie można utożsamiać z ogródkami działkowymi to jednak mamy tu do czynienie z modyfikacją celu wywłaszczenia.
Podzielić należy więc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do tego, że na terenie przeznaczonym pod budownictwo wielorodzinne powinny występować przestrzenie wolne od zabudowy, a także tereny zieleni. Niewątpliwie teren ogrodu pracowniczego pełni także funkcje wspomagające system ekologiczny, jako część zieleni miejskiej redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza, stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy. Dokonując wywłaszczenia na cele budowy osiedla i utworzenia na tym osiedlu parku zaplanowano, że park dzielnicowy stanowił będzie teren czynny biologicznie, czyli teren zieleni. Park miał zapewne służyć, jako miejsce wypoczynku, rekreacji, ale też stanowiłby strefę zieleni, ochronną, zapewniającą właściwe utrzymanie warunków klimatycznych. Te ostatnie cele spełnia także Rodzinny Ogród Działkowy.
Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że Rodzinny Ogród Działkowy nie stanowi realizacji celu publicznego nabycia nieruchomości w sytuacji, gdy stanowi element terenu zielonego koniecznego dla funkcjonowania każdego osiedla mieszkaniowego. Kwestia ograniczonego dostępu do konkretnych parceli (wyłącznie dla ich użytkowników) ma znaczenie całkowicie wtórne, tym bardziej, że ustalenia w tej kwestii dotyczą czasów obecnych, a nie miarodajnych dla oceny zagadnienia realizacji celu wywłaszczenia lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku.
Istotne jest to, że Rodzinny Ogród Działkowy, który znajduje się na działce objętej orzeczeniem o zwrocie, pełni identyczną funkcję jak park dzielnicowy, który został zaplanowany na tym terenie i stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, na cele budowy którego dokonano nabycia nieruchomości. Realizacja ogrodu działkowego zamiast parku dzielnicowego mieści się tym samym w pojęciu modyfikacji celu publicznego nabycia nieruchomości (ten sam cel i funkcja jako element infrastruktury osiedlowej), i nie stanowi niedopuszczalnej zmiany celu publicznego.
Orzekający w sprawie Wojewoda Lubelski nie rozpatrzył należycie tego zagadnienia i pominął powyższe kwestie przy orzekaniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, czym naruszył dyspozycje art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.
Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dotyczyło okoliczności, która w sposób istotny warunkowała możność orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Nienależyte wyjaśnienie i rozpatrzenie powyższych kwestii skutkowało również naruszeniem prawa materialnego – wadliwym zastosowaniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy albowiem dotyczyło okoliczności, które przesądzały o możność orzeczenia o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. także skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.
Ponieważ analogicznych uchybień dopuścił się również organ I instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.
Uchylenia decyzji obu instancji dokonano w zaskarżonej części, a więc w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w punktach I i II oraz w punktach od IV do XVII decyzji organu I instancji.
Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem I instancji, celem ponownego rozpatrzenia.
Obowiązkiem organów rozpoznających sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności oceny kwestii zrealizowania celu wywłaszczenie w związku z utworzeniem na wywłaszczonym terenie pracowniczego ogrodu działkowego.
Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w części dotyczącej rozstrzygnięć zawartych w punktach I i II oraz w punktach od IV do XVII.
O zwrocie kosztów postępowania na rzecz Gminy Lublin Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika zawodowego w wysokości stawki minimalnej (480 zł).
Pomimo uwzględnienia skargi P. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania na rzecz tego skarżącego, z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie. Sąd nie może zasądzić zwrotu kosztów postępowania z urzędu, bez wniosku skarżącego (art. 210 § 1 p.p.s.a.).