II SA/Lu 753/22

II SA/Lu 753/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Jerzy Drwal
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29, art. 3, art. 50-51, art. 48
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Z. G. i G. G. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 8 września 2022 r. znak: ZOA-XIV.7721.11.2022 w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdniku z dnia 22 lipca 2022 r., znak: PINB.5160/44-B/21; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie na rzecz Z. G. i G. G. (solidarnie) kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 8 września 2022 r., po rozpatrzeniu odwołania G. G. i Z. G. (dalej jako: skarżący) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) z 22 lipca 2022 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki odcinka ogrodzenia.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Pismem z 12 sierpnia 2021 r. P. sp. z o.o. poinformowała PINB o stwierdzonym fakcie usytuowania w strefie gazociągu wysokiego ciśnienia DN250/200 F. obiektów kubaturowych (budynek mieszkalny, kanalizacja, szambo), położonych na działce nr [...] w m. K. gm. M. w strefie kontrolowanej gazociągu.
Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 27 października 2021 r. ustalono że na działce nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 9 września 2008 r. Obiekt ten został usytuowany zachodnim narożem w odległości 13,60 m od ww. gazociągu. Do budynku od strony zachodniej dobudowana jest wiata o wymiarach 5,45 m x 9,00 m, usytuowana w granicy działki. Odprowadzanie ścieków z domu odbywa się do przydomowej oczyszczalni ścieków, usytuowanej w odległości 7,6 m od gazociągu DN 80 - odgałęzienie gazociągu F. Działka odgrodzona jest od strony ulicy ogrodzeniem pełnym murowanym z pustaków na wylewce betonowej. Część ogrodzenia z bramą i furtką o długości 8,34 m zlokalizowana jest na gazociągu, pozostała część ogrodzenia usytuowana jest w odległości ok. 1,9 m z zachowaniem strefy eksploatacyjnej gazociągu. Teren działki przed budynkiem do miejsca lokalizacji zbiornika oczyszczalni został utwardzony kostką brukową.
Do akt sprawy włączono kopie dokumentów: inwentaryzacji geodezyjnych, załączników graficznych oraz dokumentów formalno-prawnych z budowy gazociągu z uwzględnieniem przyporządkowania działek do poszczególnych dokumentów, z których wynika, że gazociąg Ś. jest tożsamy z gazociągiem F. Organ ustalił, że gazociąg przebiegający przez działkę nr [...], został wybudowany w oparciu o dwie decyzje Starosty z 2 sierpnia 1993 r.: zatwierdzającą pod względem urbanistycznym plan realizacyjny zgodnie z załącznikiem, dotyczący budowy gazociągu wysokiego ciśnienia K. wraz ze stacją redukcyjną oraz udzielającą pozwolenia na budowę ww. gazociągu wysokiego ciśnienia wraz ze stacją redukcyjną.
Z protokołu odbioru końcowego i przekazania do eksploatacji ww. gazociągu sporządzonego w dniu 23 listopada 1995 r., wynika, że ciśnienie robocze przedmiotowego gazociągu wynosi do 5,5 MPa.
Do akt sprawy dołączono kopię udzielonego W. G. (poprzedniej właścicielce nieruchomości), pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków, zlokalizowanego na działce nr [...] oraz kopię zawiadomienia PINB z 4 września 2019 r. o przyjęciu bez sprzeciwu zgłoszenia W. G. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania w przedmiocie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z przyłączami.
Skarżący nabyli nieruchomość 4 września 2019 r. z aktualnie istniejącym zagospodarowaniem i z ich oświadczeń wynika, że nie mieli żadnej wiedzy o istniejącym gazociągu.
Decyzją z 4 kwietnia 2022 r. PINB nakazał skarżącym dokonanie rozbiórki odcinka ogrodzenia działki nr [...] wraz z bramą i furtką o długości 8,34 m, usytuowanego na gazociągu w terminie do 31 sierpnia 2022 r. W wyniku odwołania skarżących, WINB decyzją z 19 maja 2022 r. uchylił w całości ww. decyzję
i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Przeprowadzone w dniu 23 czerwca 2022 r. ponowne oględziny potwierdziły, że stan faktyczny sprawy wykazany podczas oględzin w dniu 27 października 2021 r. nie zmienił się. Z pomiaru odległości ogrodzenia od osi jezdni wynika, że odległość ta wynosi 5,90 m, odległość bramy z furtką od osi jezdni wynosi 7,50 m, zaś wysokość przedmiotowego ogrodzenia wynosi 1,95 m.
Decyzją z 22 lipca 2022 r., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.; dalej jako: P.b.) PINB nakazał skarżącym dokonanie rozbiórki odcinka ogrodzenia działki nr [...] wraz z bramą i furtką o długości 8,34 m, usytuowanego na gazociągu wysokiego ciśnienia, w terminie do 31 grudnia 2022 r.
Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, w którym podnieśli, że poprzedni właściciel dokonał wszystkich niezbędnych formalności związanych z budową budynku mieszkalnego, co więcej wszystkie czynności z tym związane odbywały się za wiedza i zgodą zakładu gazowniczego. Na żadnym etapie realizacji inwestycji nie było informacji o zakazie budowy ogrodzenia z uwagi na umiejscowienie gazociągu. W ocenie skarżących nakaz rozbiórki narusza w sposób nieproporcjonalny przysługujące im prawo własności nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 8 września 2022 r. WINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że sporne ogrodzenie od strony drogi nie było objęte pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty z 9 września 2008 r., zaś z opisu technicznego (pkt 3) do planu zagospodarowania działki wynika, że w dacie sporządzania projektu budowlanego działka była niezabudowana i ogrodzona, zaś teren był już uzbrojony m.in. w sieć gazową. Pomimo że, z uwagi na wysokość ogrodzenia, jego budowa nie wymagała decyzji o pozwoleniu na budowę czy też zgłoszenia, to jednak zachodzi prawna możliwość badania przez organy nadzoru budowlanego zgodności usytuowania przedmiotowego ogrodzenia z obowiązującymi przepisami technicznymi.
W oparciu o przeprowadzone w toku postępowania oględziny, organ stwierdził, że część ogrodzenia z bramą i furtką o długości 8,34 m zlokalizowana jest na gazociągu DN80 stanowiącym odgałęzienie gazociągu DN250/200 relacji F., zaś pozostała część ogrodzenia, znajdująca się w odległości ok. 1,9 m, usytuowana jest z zachowaniem strefy eksploatacyjnej gazociągu, o jakiej mowa w § 10 ust. 6 pkt 3a rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r., poz. 640; dalej jako: r.w.t.s.g.). Skoro część spornego ogrodzenia, wykonanego jako pełne murowane z pustaków na wylewce betonowej z bramą i furtką, o długości 8,34 m zlokalizowana jest na gazociągu, to powoduje to naruszenie ww. § 10 ust. 3 oraz ust. 6 pkt 3a r.w.t.s.g., gdyż ogrodzenie wraz z bramą i furtką są zlokalizowane w strefie kontrolowanej. Ponadto ogrodzenie usytuowane jest na ww. gazociągu przez co uniemożliwia operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, prowadzenia prac eksploatacyjnych, konserwacji, remontów, napraw, montażu, prac kontrolno-pomiarowych oraz usuwania awarii i likwidacji urządzenia, co jest niezgodne z wytycznymi wynikającymi z normy zakładowej, o której mowa w piśmie P. z 1 kwietnia 2022 r.
W związku z powyższym, w ocenie organu zaistniał przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., skutkujący zastosowaniem działań przez organ nadzoru budowlanego określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b. w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do zgodności z prawem.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję WINB, G.
i Z. G. podnieśli zarzuty:
(1) naruszenia § 10 ust. 3 oraz ust. 6 pkt 3 lit. a) r.w.t.s.g., poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegającą na przyjęciu, że przepis ten zawiera bezwzględny zakaz zabudowy strefy kontrolowanej gazociągu oraz, że wyznaczona szerokość stref kontrolowanych dla gazociągów i jakiekolwiek jego normy są kierowane do podmiotów realizujących gazociąg, to również kształtują obowiązki inwestorów realizujących obiekty budowlane w pobliżu takich gazociągów z uwagi na zakaz wnoszenia obiektów budowlanych urządzenia stałych składów i magazynów oraz podejmowania działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania, podczas gdy dokonując prawidłowej wykładni przepisów rozporządzenia, należy dojść do wniosku, że pierwszym i bezpośrednim adresatem zasad obowiązujących w strefie kontrolowanej jest operator sieci gazowej oraz że ograniczenia podejmowania robót budowlanych w strefie kontrolowanej nie są równoznaczne z istnieniem bezwzględnego zakazu zabudowy, także w sytuacji sprzeciwiania się robotom budowlanym przez operatora sieci gazowej czym w sposób niewyczerpujący ustalono stan faktyczny, nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i w efekcie przedwcześnie zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2 P. b.
(2) naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez:
(a) brak wszechstronnego rozpoznania sprawy, w tym zebrania odpowiednich dowodów niezbędnych do ustalenia, czy usytuowanie części ogrodzenia na gazociągu wysokiego ciśnienia zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, nieprzeprowadzenie całościowej analizy wykładni przepisów mogących mieć zastosowanie w sprawie;
(b) wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności poprzez uznanie, że w sprawie, w której było prowadzone odrębne postępowanie administracyjne dotyczące budynku mieszkalnego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków, co do którego została wydana decyzja odmawiająca nakazania skarżącym wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, istniał inny stan faktyczny sprawy, gdyż ww. obiekty nie zostały usytuowane na gazociągu i takie usytuowanie umożliwia konserwację gazociągu oraz inne działania operatora sieci gazowej, pomimo niezachowania określonych prawem odległości od sieci przesyłowej oraz braku wskazania w jaki sposób usytuowanie ogrodzenia na gazociągu ogranicza możliwości konserwacyjne przedmiotowego przyłącza co skutkowało;
(c) prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej, poprzez niewskazanie dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, bezkrytyczne powielenie stanowiska organu pierwszej instancji, nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, naruszenie równowagi w zakresie uwzględnienia sprzecznych interesów stron postępowania;
(d) nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy powtórnej merytorycznej analizy sprawy, użycie argumentacji lakonicznej niepodjęcie próby przekonania skarżących do podjętego rozstrzygnięcia;
(e) niepodjęcie wszelkich działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu strony, prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
(f) niewyjaśnienie w sposób precyzyjny przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydaniu decyzji.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej jako: p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że podniesione w skardze zarzuty są niezasadne, tym niemniej jednak sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu. Kierując się tymi zasadami Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji z przyczyn innych niż powoływane w skardze.
W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowalnego prowadziły postępowanie w tzw. trybie naprawczym, a jego przedmiotem była ocena zgodności z prawem ogrodzenia wybudowanego na działce nr [...]. Tak został ostatecznie określony przedmiot postępowania. Należy przy tym odnotować, że organy prowadziły również odrębne postępowanie w trybie naprawczym, którego przedmiotem była kwestia oceny zgodności z prawem budowy na tej samej działce budynku mieszkalnego z przydomową oczyszczalnią ścieków. Postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją WINB z 1 czerwca 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z 4 kwietnia 2022 r., odmawiającą nakazania skarżącym wykonania określonych czynności celem doprowadzenia budynku wraz z oczyszczalnią do stanu zgodnego z prawem (kopie tych decyzji zostały dołączone do skargi). Wzmianka ta jest istotna dla dalszych wywodów uzasadnienia, w tym ze względu na argumentację skargi.
Przywołując dla porządku zasadnicze ramy prawne sporu należy wskazać, że zgodnie z którym art. 50 ust. 1 P.b. (w brzmieniu aktualnym – po nowelizacji Prawa budowlanego z 2020 r., miarodajnym dla oceny stanu prawnego sprawy, z uwagi na datę wszczęcia postępowania), w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: (1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub (2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub (3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub (4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.
Zgodnie z art. 51 ust. 1 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: (1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo (2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo (3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.
Wreszcie, zgodnie z art. 51 ust. 7 P.b., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.
Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły dokładnej daty budowy spornego ogrodzenia (bezspornie nie było ono objęte pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego wydanym w 2008 r.), przyjęły jednak – korzystną dla skarżących interpretację, zakładającą, że należy odwołać się do aktualnego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 20 P.b. i uznać, że budowa ogrodzenia o tej wysokości (1,95 m) nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. Interpretacji tej – jako korzystnej dla skarżących – sąd nie kwestionuje. Zasadnie jednak organy uznały, że w świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa bezsporne jest, iż tryb postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b.) znajduje zastosowanie również do robót budowlanych nie podlegających obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wykonanych niezgodnie z przepisami (por. uchwała NSA z 3 października 2016 r., II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2).
Treść decyzji organów obydwu instancji, w tym lektura ich uzasadnień, nie pozostawia wątpliwości, że podstawą prawną do nałożenia na skarżących obowiązku rozbiórki fragmentu spornego ogrodzenia był art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Organy nadzoru budowlanego nakazały rozbiórkę fragmentu ogrodzenia w oparciu o przesłankę wykonania robót budowlanych w sposób odbiegający od ustaleń
i warunków określonych (w tym wypadku) – w przepisach. Dowodzą tego końcowe fragmenty uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji (4 akapit od dołu na ostatniej stronie uzasadnienia decyzji organu I instancji; ostatni akapit na s. 7 uzasadnienia decyzji organu II instancji) oraz podstawa prawna wskazana w decyzji PINB.
Zastosowanie takiej podstawy do nałożenia obowiązku rozbiórki fragmentu spornego ogrodzenia wymagało wskazania przepisu (przepisów) stanowiącego normę odniesienia dla oceny robót budowlanych. Innymi słowy: organ nadzoru budowlanego musi wskazać konkretny przepis prawa, zawierający określenie ustaleń lub warunków, z którymi istotnie niezgodne są analizowane roboty budowlane. Może to być przepis każdego rodzaju aktu normatywnego, zaliczanego do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie wyłączając zatem rozporządzeń i aktów prawa miejscowego, wydanych w oparciu o stosowne upoważnienie ustawowe. Wynika to z zasady legalizmu działania organów administracji publicznej (art. 7 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a.) oraz z faktu, że stwierdzenie niezgodności robót budowlanych z prawem może prowadzić do nałożenia na jednostkę obowiązku wykonania określonych czynności, nie wyłączając rozbiórki (art. 51 ust. 1 P.b.). Innymi słowy: aby nałożyć na jednostkę obowiązek wykonania określonych robót budowlanych trzeba wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, z którym te roboty budowlane są niezgodne.
Z analizy uzasadnień wydanych w sprawie decyzji wynika, że organy obydwu instancji użyły innych argumentów w tym zakresie.
Organ I instancji powołał się na § 2 ust. 8 r.w.t.s.g., zawierający definicję obiektu terenowego, a następnie wywiódł, że "jakkolwiek nie można jednoznacznie stwierdzić, w ocenie organu, że przedmiotowe ogrodzenie ze względu na swój charakter może podlegać szkodliwym działaniom sieci gazowej lub samo na nią szkodliwie oddziaływać, to nie można pominą faktu, iż ogrodzenie o długości 8.34 m poprzez swoje usytuowanie na gazociągu uniemożliwia jego obsługę, konserwację czy też ewentualny remont bądź naprawę". W dalszym wywodzie PINB powołał się na pismo gestora sieci gazowej, informujące o ustaleniu strefy eksploatacyjnej dla jego gazociągów, ustanowionej na podstawie normy zakładowej.
Z wywodu PINB wynika, że sporny fragment ogrodzenia narusza przepisy, gdyż mieści się w obrębie strefy eksploatacyjnej, ustanowionej na podstawie normy zakładowej gestora sieci gazowej. Taka argumentacja jest całkowicie chybiona. Jak wskazano wyżej, przepisem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. może być wyłącznie przepis prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie "strefy eksploatacyjnej" nie występuje na gruncie ani ustawy – Prawo budowlane, ani rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe. Źródła ustanowienia takiej strefy PINB upatruje w normie zakładowej. Bezspornym jest, że norma zakładowa gestora sieci gazowej nie jest normą prawa powszechnie obowiązującego, nie można zatem wywodzić z niej źródła oceny zgodności z prawem robót budowlanych czy nałożenia na jednostkę jakichkolwiek obowiązków będących konsekwencją negatywnego wyniku tej oceny. Decyzja organu I instancji jest zatem oparta na całkowicie wadliwej argumentacji prawnej.
Z kolei WINB normy odniesienia dla oceny zgodności z prawem budowy spornego fragmentu ogrodzenia upatruje w § 10 r.w.t.s.g. Zgodnie z tą regulacją, dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane (ust. 1). W strefach kontrolowanych należy kontrolować wszelkie działania, które mogłyby spowodować uszkodzenie gazociągu lub mieć inny negatywny wpływ na jego użytkowanie i funkcjonowanie (ust. 2). W strefach kontrolowanych nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania (ust. 3). W strefach kontrolowanych nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m od gazociągów o średnicy do DN 300 włącznie i 3,0 m od gazociągów o średnicy większej niż DN 300, licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej (ust. 4). Dla gazociągu takiego jak w rozpoznawanej sprawie (maksymalne ciśnienie robocze pow. 1,6 MPa, średnica do DN 150) – szerokość strefy kontrolowanej powinna wynosić 4,0 m (ust. 6 pkt 3 lit. a).
WINB wywiódł, że lokalizacja części spornego ogrodzenia na gazociągu powoduje naruszenie § 10 ust. 3 i ust. 6 pkt 3 lit. a) r.w.t.s.g., gdyż ogrodzenie jest zlokalizowane w strefie kontrolowanej, a ponadto usytuowane jest na ww. gazociągu przez co uniemożliwia operatorowi sieci gazowej sprawowanie właściwej ochrony należących do niego urządzeń, prowadzenia prac eksploatacyjnych, konserwacji, remontów, napraw, montażu, prac kontrolno-pomiarowych oraz usuwania awarii
i likwidacji urządzenia, co jest niezgodne z wytycznymi wynikającymi z normy zakładowej, o której mowa w piśmie gestora sieci gazowej z 1 kwietnia 2022 r. W tej sytuacji, w ocenie organu zaistniał przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., skutkujący zastosowaniem działań przez organ nadzoru budowlanego określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 P.b., w celu doprowadzenia wykonanej inwestycji do zgodności z prawem.
Argumentacja WINB byłaby zasadniczo trafna (pomijając chybione powołanie się na normę zakładową), gdyby nie pewien kluczowy dla rozpoznawanej sprawy fakt.
Zakazy wznoszenia obiektów budowlanych obowiązują w strefie kontrolnej. Aby zatem uzasadnić, że istnienie obiektu narusza ten zakaz, trzeba prawidłowo określić granice strefy kontrolnej. WINB odwołał się w tym zakresie do § 10 ust. 6 pkt 3a r.w.t.s.g., jednakże nie dostrzegł, że gazociąg znajdujący się na działce nr [...] został wybudowany w latach 90-tych XX w. (decyzje zatwierdzające plan realizacyjny
i udzielające pozwolenia na budowę zostały wydane w 1993 r., odbioru końcowego dokonano w listopadzie 1995 r.). W tych okolicznościach należało sięgnąć do § 110 r.w.t.s.g. Zgodnie z tym przepisem, dla gazociągów wybudowanych: (1) przed dniem 12 grudnia 2001 r. lub dla których przed tym dniem wydano pozwolenie na budowę, (2) w okresie od dnia 12 grudnia 2001 r. do dnia wejścia w życie niniejszego rozporządzenia lub dla których w tym okresie wydano pozwolenie na budowę, - stosuje się szerokość stref kontrolowanych określoną w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Wśród obiektów terenowych wymienionych w załączniku 2 do rozporządzenia nie ma obiektu tego rodzaju jak ogrodzenie, ani nawet obiektu zbliżonego charakterem.
Konkludując: ponieważ gazociąg znajdujący się na działce nr [...] został bezspornie wybudowany przed 2001 r., granice strefy kontrolowanej należy ustalać nie w oparciu o § 10 ust. 6, lecz w oparciu o załącznik nr 2 w zw. z § 110 r.w.t.s.g. Lektura załącznika wskazuje, że nie ma regulacji określającej granice strefy kontrolowanej obowiązującej dla obiektów tego rodzaju jak ogrodzenie. Skoro nie ma podstaw prawnych do określenia granic, nie ma podstaw do ustanowienia strefy kontrolowanej dla tego rodzaju obiektu, nie można zatem zastosować zakazów wynikających z § 10 ust. 3 r.w.t.s.g. Z kolei odwołanie się do "wytycznych" wynikających z normy zakładowej jest argumentem całkowicie chybionym z uwagi na wyżej przedstawione argumenty, wykluczające możliwość powoływania tej normy jako podstawy wywodzenia jakichkolwiek obowiązków jednostki.
Co więcej, w perspektywie wskazania właściwej podstawy prawnej do ustanowienia strefy kontrolowanej i określenia jej granic, kluczowego znaczenia nabiera kwestia ustalenia daty budowy spornego ogrodzenia. Rację ma organ odwoławczy, że podobny jak wyrażony w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. zakaz obowiązywał na gruncie poprzedniego rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (§ 9 ust. 4: w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Dopuszcza się, za zgodą operatora sieci gazowej, urządzanie parkingów nad gazociągiem). Szerokość stref kontrolowanych określał w tym przypadku § 9 ust. 6 rozporządzenia.
Problem jednakże w tym, że do oceny zgodności z prawem robot budowlanych należy zastosować przepisy prawa obowiązujące w dacie realizacji tych robót (nie sposób racjonalnie wywodzić, że roboty są sprzeczne z przepisami, które jeszcze nie obowiązywały w dacie ich realizacji).
Ponadto, nie bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy mogą być istotne różnice treści zakazów wyrażonych w § 10 ust. 3 rozporządzenia z 2013 r. i § 9 ust. 1 rozporządzenia z 2001 r. Nowe rozporządzenie wyraża zakaz wznoszenia "obiektów budowlanych", rozporządzenie z 2001 r. – zakaz wznoszenia "budynków". Zakres przedmiotowy zakazu istotnie się różni, zwłaszcza w perspektywie rozpoznawanej sprawy. Ogrodzenie bezspornie budynkiem nie jest, stanowi natomiast w świetle definicji ustawowej (art. 3 pkt 9 P.b.) rodzaj urządzenia budowlanego. O tym, czy ogrodzenie powinno być traktowane jako odrębny obiekt budowlany decydują okoliczności konkretnej sprawy. Zasadniczo, ogrodzenie zapewnia prawidłowe użytkowanie danego obiektu budowlanego – w tym przypadku budynku mieszkalnego. Z reguły ogrodzenie jest wznoszone jednocześnie z budynkiem mieszkalnym, z uwagi na funkcjonalne powiązanie, w związku z tym powinno być objęte tym samym pozwoleniem na budowę, nie ma przy tym znaczenia, czy ze względu na usytuowanie lub wymiary konieczne jest dopełnienie obowiązku zgłoszenia ogrodzenia – wówczas pozwolenie niejako "konsumuje" kwestię zgłoszenia. Jeżeli jednak ogrodzenie jest budowane przed albo po wzniesieniu obiektu budowlanego, któremu ma służyć (z którym jest funkcjonalnie powiązane), będzie traktowane jako odrębny obiekt budowlany, którego budowa może podlegać odrębnej reglamentacji – może w pewnych warunkach wymagać dokonania zgłoszenia (por. podobnie W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz, 3 wyd., Warszawa 2016, s. 66-67 oraz powoływane tam orzecznictwo).
W związku z tym, biorąc pod uwagę treść przepisów obydwu rozporządzeń
na gruncie rozporządzenia z 2001 r. zakaz budowy ogrodzenia musiałby być wywodzony z przesłanki zakazu podejmowania działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Z kolei na gruncie rozporządzenia z 2013 r., jeśli w okolicznościach danej sprawy ogrodzenie może być uznane za samodzielny obiekt budowlany (z uwagi na okoliczności budowy), jest objęte zawartym w § 10 ust. 3 zakazem wznoszenia "obiektów budowlanych".
Z powyższego wynika, że od ustalenia, kiedy zostało wybudowane sporne ogrodzenie zależeć będzie właściwa podstawa prawna oceny zgodności z warunkami technicznymi dla sieci gazowych (z uwzględnieniem przepisów przejściowych). W tej kwestii organy prawidłowo przyjęły, że sporne ogrodzenie nie istniało jeszcze w 2008 r., nie było objęte pozwoleniem na budowę domu mieszkalnego na działce nr [...]. Skarżący konsekwentnie twierdzą (vide: protokół z rozprawy przed Sądem w dniu 16 lutego 2023 r.), że w dacie nabycia przez nich nieruchomości (akt notarialny z 4 września 2019 r.) ogrodzenie już istniało, wybudował je poprzednik prawny skarżących. W tej sytuacji istnieją podstawy do przyjęcia, że sporne ogrodzenie powstało pomiędzy rokiem 2008 i 2019 r. Przy takiej rozbieżności czasowej w dacie budowy ogrodzenia mogło obowiązywać każde z ww. rozporządzeń.
Powyższe uwagi prowadzą do następującej konkluzji: decyzje organów obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. w zw. z § 10 ust. 3 i 6 i § 110 r.w.t.s.g. Ponadto, skoro dla ustalenia podstawy prawnej nałożenia na skarżących obowiązku wykonania robót budowlanych w postaci rozbiórki fragmentu spornego ogrodzenia miało znaczenie ustalenie daty wykonania robót budowlanych w tym zakresie, organy naruszyły jednocześnie przepisy postępowania (zasadę prawdy obiektywnej – art. 7
i art. 77 § 1 k.p.a.) w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Powyższe skutkuje koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji WINB z 8 września 2022 r., jak i decyzji PINB z 22 lipca 2022 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) oraz art. 135 p.p.s.a.
Jak wskazano wyżej, do konkluzji powyższych Sąd doszedł na podstawie argumentacji niezależnej od zarzutów skargi, które okazały się niezasadne.
W skardze postawiono wprawdzie zarzut naruszenia § 10 ust. 3 oraz ust. 6 pkt 3 lit. a) r.w.t.s.g., ale uzasadnienie zarzutu nie jest trafne w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy. Wbrew argumentom skargi, § 10 ust. 3 r.w.t.s.g. wyraża bezwzględny zakaz wznoszenia obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2022 r., II OSK 880/19) i zakaz ten jest skierowany do wszystkich podmiotów realizujących roboty budowlane w strefie kontrolowanej, a nie tylko do inwestorów w zakresie sieci gazowej, czy gestorów tej sieci. Naruszenie przez organy nadzoru budowlanego wymienionych przepisów rozporządzenia wynika z innych przyczyn – nieustalenia podstaw istnienia
i granic strefy kontrolowanej (wskutek pominięcia § 110 r.w.t.s.g. oraz braku ustalenia daty budowy ogrodzenia).
Podobnie nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Z uwagi na zastosowaną przez organ podstawę prawną nakazu rozbiórki części ogrodzenia (art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b.) organy nadzoru budowlanego w ogóle nie zajmowały się oceną tego, czy usytuowanie części ogrodzenia na gazociągu wysokiego ciśnienia zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia, gdyż przy tej podstawie prawnej, opartej na niezgodności robót budowlanych z prawem, kwestia ta nie miała znaczenia. Przesłanka ta podlegałaby badaniu, gdyby organy zastosowały jako podstawę prowadzenia postępowania naprawczego art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., o czym będzie jeszcze mowa w dalszych wywodach uzasadnienia.
Nietrafny jest zarzut braku odniesienia się do argumentacji podnoszonej przez organy nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej znajdującego się na tej samej działce budynku mieszalnego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków. Jak wskazano wyżej - postępowanie to zakończyło się ostateczną decyzją WINB z 1 czerwca 2022 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z 4 kwietnia 2022 r. Obydwa postępowania, pomimo pewnych zbieżności faktycznych i prawnych, bazowały jednak na zasadniczo odmiennych podstawach prawnych i faktycznych. Po pierwsze, zarówno budynki mieszkalne, jak i przewody kanalizacyjne są wymieniane w załączniku nr 2, do którego odsyła § 110 rozporządzenia z 2013 r. W związku z tym, dla takich obiektów istnieją podstawy prawne do określenia granic strefy kontrolowanej na gruncie ww. przepisu. Po drugie, rozpoznając sprawę dotyczącą budynku mieszkalnego i przydomowej oczyszczalni organy nadzoru budowlanego musiały wziąć pod uwagę fakt, że obiekty te powstały w oparciu o ostateczną decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę, która pozostaje w obrocie prawnym. W rozpoznawanej sprawie, ogrodzenie zostało wybudowane bez zgłoszenia, gdyż – jak przyjęły organy – zgłoszenie nie było wymagane. Konieczność uwzględnienia wydanego dla budynku pozwolenia na budowę, zasadniczo wpływa na ocenę legalności robót budowlanych w trybie postępowania naprawczego, na co prawidłowo wskazywały organy nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budynku mieszkalnego. Po trzecie, organy nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej budynku i oczyszczalni analizowały dwie grupy przesłanek – art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz pkt 4 P.b., w sprawie dotyczącej ogrodzenia – wyłącznie z punktu 4. Nie sposób zatem przenosić argumentów z decyzji w sprawie budynku i kanalizacji na ocenę zgodności z prawem budowy ogrodzenia.
Wbrew zarzutom skargi WINB wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia (choć wadliwie ją zastosował), przeprowadził własną analizę merytoryczną sprawy i nie powielił stanowiska organu I instancji, lecz zawarł własną ocenę, jak wskazano wyżej – różniącą się od przyjętej w decyzji PINB. Rzeczywiście, organom nadzoru można zarzucić brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, aczkolwiek dotyczy to kwestii zupełnie innych niż podniesione w skardze. Uzasadnienie jest wszechstronne, a nie lakoniczne, jak zarzuca pełnomocnik skarżących. WINB precyzyjnie określił przesłanki, jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji, jakkolwiek przesłanki te są częściowo wadliwe, znów jednak – z przyczyn uwzględnionych przez sąd z urzędu, a nie powołanych w skardze.
W kwestii zarzutów naruszenia zasady równoważenia interesów i uwzględnienia słusznego interesu skarżących (art. 7 k.p.a.), wypada zauważyć, że zasada kodeksowa chroni interesy "słuszne", a zatem oparte na przepisach obowiązującego prawa. Zasada ta nie może służyć ochronie właściciela lub inwestora przed interwencja organów nadzoru budowlanego, zmierzającą do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Próba sanowania robót budowlanych niezgodnych z prawem nie jest obroną "słusznego" interesu właścicieli, gdyż ich interes w takim przypadku nie opiera się na prawie. Jednakże, jak wskazano wyżej – aby dokonać prawidłowej oceny legalności robót budowlanych w zakresie budowy ogrodzenia trzeba jeszcze podjąć w sprawie czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, a następnie prawnego sprawy.
Uchylenie przez sąd decyzji wydanych w obydwu instancjach skutkować będzie (w przypadku uprawomocnienia się wyroku sądu) koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez PINB. Jak wskazano wyżej, kwestią kluczową będzie podjęcie próby ustalenia daty budowy spornego ogrodzenia. Jeżeli nie uda się uzyskać w tym zakresie dowodów w postaci dokumentów (ogrodzenie budowane bez zgłoszenia, które od 2013 r. nie było wymagane), trzeba wykorzystać dowody osobowe – przesłuchać świadków, w szczególności poprzedników prawnych skarżących. Od tego zależy zastosowanie właściwych przepisów technicznych, stanowiących istotny element oceny zgodności z prawem budowy spornego ogrodzenia. W zależności od ustaleń, organ powinien zastosować przepisy właściwego rozporządzenia, w tym z uwzględnieniem regulacji przejściowych, biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną.
Ponadto, w rozpoznawanej sprawie, organy oparły rozstrzygnięcia na podstawie wszczęcia postepowania naprawczego wynikającej z art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy zbadać możliwość zastosowania w sprawie art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Konieczna będzie zatem wszechstronna i wnikliwa weryfikacja, czy sposób posadowienia ogrodzenia (bezpośrednio na linii gazociągu) spełnia przesłankę wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Trzeba przy tym brać poprawkę na zupełnie inną specyfikę obiektu jakim jest ogrodzenie w porównaniu do budynku mieszkalnego, którego legalność budowy była analizowana we wspomnianej, odrębnej sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r. poz. 1800). Zwrot kosztów objął: uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).