II SA/Lu 750/24

II SA/Lu 750/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-12-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OZ 672/25 - Postanowienie NSA z 2025-04-23
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na uchwałę nr [...] Prezydent Miasta z dnia [...] stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. P. "[...] I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącej J. M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
J. M. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w dniu 30 września 2024 r. skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024r,. poz. 1465 ze zm., dalej jako u.s.g.) oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Puławach Nr LXVIII/577/24 z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy "K. ". Skarżąca zarzuciła uchwale naruszenie:
1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 7 oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP poprzez nieprzyjęcie przez organ za podstawę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy "K. ", ładu przestrzennego i nieuwzględnienie jego wymagań, walorów architektonicznych obszaru objętego planem i sąsiadującego z nim w bezpośredniej odległości, prawa własności mieszkańców, których nieruchomości sąsiadują z obszarem objętym miejscowym planem, niewyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, w tym w szczególności wniosków i uwag skarżącej zmierzających do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez organ zasady proporcjonalności i równości wobec prawa;
2. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieodpowiednie wyważenie interesu prywatnego i publicznego i podjęcie zaskarżonej uchwały wyłącznie w celu umożliwienia prywatnemu podmiotowi przeprowadzenie skutecznej procedury legalizacji budynków wielorodzinnych, które zostały posadowione na działkach nr [...], [...] i [...] przy ul. [...] w [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. w warunkach prowadzenia robót z naruszeniem ustawy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.), a tym samym w celu uniknięcia przez ten podmiot odpowiedzialności cywilnoprawnej względem nabywców lokali mieszkalnych w przedmiotowych budynkach wielorodzinnych, co w konsekwencji stanowiło istotne i rażące nadużycie władztwa planistycznego przez organ stanowiący gminy;
3. art. 1 ust. 2 pkt 12 oraz art. 8e ust. 1 pkt 1-4 i ust. 4 pkt 1-3 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie reguły dominacji jednego interesu nad drugim oraz naruszenie zasady sprawiedliwości, przejawiające się w przeprowadzeniu procedury planistycznej bez prawidłowego zapewnienia partycypacji społecznej, rozpatrzeniu uwag interesariuszy intencjonalnie w sposób zmierzający do zabezpieczenia interesu jednej osoby - dewelopera realizującego sprzeczną z prawem inwestycję budowlaną;
4. art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie przez organ wymagań urbanistyki i architektury i niewzięcie pod uwagę wskazań planistów pracowni [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. , odnośnie do wadliwości projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie obsługi komunikacyjnej i ryzyka braku możliwości realizacji założeń planu w przyszłości poprzez niezapewnienie prawidłowego dojazdu do nieruchomości objętej planem zagospodarowania przestrzennego - inwestycji W. K..;
5. art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez:
. przerzucenie obowiązków gminy na właścicieli gruntów prywatnych w zakresie utrzymania i zarządzania drogą wewnętrzną, pełniącą funkcję drogi publicznej;
. pozbawienie właścicieli nieruchomości rekompensaty za utratę prawa własności;
. niezapewnienie dostatecznej pewności planowanego układu komunikacji, poprzez uzależnienie go od późniejszej, niepewnej zgody właściciela nieruchomości, na której układ ten ma być zrealizowany;
. wadliwe nadanie drodze statusu drogi wewnętrznej i nadmierną ingerencję w prawa właścicieli nieruchomości, na których droga ma być zlokalizowana;
6. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zasady legalizmu oraz przekroczenie uprawnień gminy nadanych jej przez ustawę i ustanowienie nowego prawa miejscowego z pokrzywdzeniem jednostek i ładu przestrzennego w celu zapewnienia innej jednostce uniknięcia konsekwencji podjętych przez nią rażąco sprzecznych z prawem działań.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały Prezydent Miasta z dnia 25 stycznia 2024 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W skardze zawarto również wniosek dowodowy o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt postępowań toczących się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygn. akt II SA/Lu 947/15, II SA/Lu 385/18, a następnie przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowych spraw, w szczególności wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach o sygn. akt II OSK 2768/16, II OSK 1680/19, II OSK 41/21.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację świadczącą, zdaniem skarżącej, o zasadności złożonego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniosła o odrzucenie skargi (z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej przyjęciem aktu będącego przedmiotem niniejszego postępowania), a w przypadku nie znalezienia podstaw do odrzucenia o oddalenia skargi z uwagi na jej bezzasadność. W uzasadnieniu pełnomocnik organu podkreślił, że uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy Miasto Puławy "K. " było podyktowane potrzebą zmiany przeznaczenia części terenu w sposób dający możliwość legalizacji istniejących budynków mieszkalnych wielorodzinnych – co wprost wynika z uzasadnienia projektu uchwały. Zdaniem organu podjęcie zaskarżonej uchwały uzasadnione było ochroną interesów osób, które nabyły lokale mieszkalne i które – w chwili dokonywania tych czynności – nie miały świadomości nieprawidłowości, jakich dopuścił się inwestor. W odpowiedzi na skargę podkreślono, że osoby kupujące mieszkania nabywały je w dobrej wierze, nie podejrzewając, iż inwestycja została zrealizowana z naruszeniem przepisów prawa. Organ podejmując uchwałę musiał wziąć pod uwagę z jednej strony interes osób pokrzywdzonych niezgodnymi z prawem działaniami inwestora, które działając w dobrej wierze nabyły wyodrębnione lokale mieszkalne, a z drugiej interes strony – interes osób niezadowolonych z podejmowania przez Radę Gminy działań umożliwiających w przyszłości legalizację niezgodnych z prawem działań dewelopera. Rada Miasta podkreśliła, że uznała za zasadne wprowadzenie rozwiązań, które pozwalałyby na ochronę interesu tych osób, mając równocześnie na uwadze niezadowolenie grupy właścicieli nieruchomości sąsiadujących oraz objętych granicami opracowania. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w wyniku przyjęcia uchwały nie został naruszony ład przestrzenny oraz reguły obowiązujące w planistyce, gdyż budynki mieszkalne wielorodzinne w wyglądzie i kubaturze nie łamały postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Rady jedyną nieprawidłowością było wyodrębnienie większej liczby lokali i zagęszczenie liczby osób przebywających na tym terenie. Organ zwrócił uwagę, że w najbliższym sąsiedztwie terenu objętego zaskarżoną uchwałą znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, a powszechną praktyką planistyczną jest wprowadzanie zabudowy wielorodzinnej na terenach najmniej oddalonych od centrum miasta. Z takim działaniem mamy, zdaniem Rady, do czynienia w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił również, że zachowana została procedura przygotowywania i uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odniesienia do żądania odrzucenia skargi pełnomocnik organu wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie uszczupla uprawnień strony skarżącej. W ocenie organu jest wręcz przeciwnie: wprowadzając rozwiązania planistyczne pozwalające na poszerzenie wjazdu na teren działek oznaczonym nr [...], [...] i [...], na których wzniesiono sporne budynki objęte inwestycja "W. K." skarżąca ma możliwość uzyskania większego dostępu do własnej nieruchomości. Organ podkreślił, że działka skarżącej nie ma zapewnionego profesjonalnego dostępu do drogi publicznej o odpowiedniej szerokości, a realizacja planu pozwoli na uzyskanie tego dostępu, a również spowoduje wzrost wartości nieruchomości należącej do skarżącej.
Organ podkreślił również, że rozwiązania przyjęte w zaskarżonej uchwale nie łamią regulacji prawnej, na które powołuje się skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza jego nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Wbrew stanowisku Rady Miasta zawartemu w odpowiedzi na skargę nie było podstaw do odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego J. M.. Skarżąca wywodzi swą legitymację skargową z naruszenia prawa własności należącej do niej działki nr [...] położonej w P. przy ul. [...]. Należy zauważyć, że stosownie do uchwały z dnia 26 sierpnia 2021 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. P. "K. " przedmiotowa działka znalazła się w obszarze objętym projektem planu. Działki skarżącej dotyczą zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale. Nie ma żadnych wątpliwości, że skoro działka skarżącej została objęta postanowieniami zaskarżonej uchwały to oddziałuje ona w interes prawny skarżącej. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że zamierzeniem planu było wykorzystanie działki skarżącej na poszerzenie dojazdu do budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajdujących się przy ul. [...] i [...], które nie mają odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Okoliczności powyższe stanowią podstawę do uznania, że skarżąca posiada legitymację do zaskarżenia uchwały Prezydent Miasta z dnia 25 stycznia 2024 r.
Badając legalność zaskarżonej uchwały w świetle wymienionych wyżej kryteriów i w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga J. M. jest zasadna.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo władztwa planistycznego, realizowane w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami u.p.z.p. Ustawa ta określa procedury uchwalania planu miejscowego, a także merytoryczne treści, które powinny zostać określone w planie (art. 15 ust. 2) lub w zależności od potrzeby (art. 15 ust. 3 u.p.z.p.).
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Stosownie do ust. 2 art. 6 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy te upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Ograniczenia te gmina może wprowadzać w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Oznacza to, że gmina nie może przysługującego jej władztwa wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym względzie nie jest nieograniczona.
W art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Dotyczy to wad kwalifikowanych, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, CBOSA).
W orzecznictwie podkreśla się, że ustawodawca ustalił kwalifikowany charakter prawny przesłanek z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wymagając, aby naruszenie zasad, trybu lub właściwości było istotne. Przyjąć więc należy, że chodzi o takie naruszenia prawa, które prowadzą do skutków niedających się zaakceptować w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z 15.06.2023 r., VII SA/Wa 2524/22, LEX nr 3619685, wyrok WSA w Poznaniu z 14.04.2021 r., IV SA/Po 1972/20, LEX nr 3171781.). W realiach przedmiotowej należy uznać, że chociaż sama procedura (tryb) uchwalania zaskarżonego aktu była prawidłowa, to organ dopuścił się poważnego – oczywistego i istotnego – naruszenia zasad i wartości, mających podstawowe znaczenie dla każdego aktu planistycznego. Konsekwencje przyjętej uchwały nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawa.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zauważyć należy w tym miejscu, że podejmując działania w zakresie ustalenia zagospodarowania przestrzennego gminy organy powinny uwzględniać obowiązujące już na danym terenie uwarunkowania faktyczne i prawne. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazuje różne aspekty, które lokalny prawodawca musi uwzględniać przy uchwalaniu planu, np.: wymagania ładu przestrzennego (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 8). Stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.
Zdaniem składu orzekającego wskazana powyżej uchwała Rady Miejskiej w P. z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. P. "K. " została przyjęta w warunkach nadużycia władztwa planistycznego gminy, istotnym naruszeniem zasad wymaganych dla ładu przestrzennego, a także ochrony własności prywatnej oraz uwarunkowań społecznych i prawnych.
Po pierwsze nie można uznać, za prawidłowe instrumentalne wykorzystanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla legalizacji niezgodnych z prawem inwestycji budowlanych. Podstawowym zadaniem ustawy (celem i funkcją przyjętych w niej regulacji) jest właściwe kształtowanie ładu przestrzennego, a nie wykorzystywanie jej jako narzędzia do łagodzenia skutków naruszenia prawa przez inwestora, który samowolnie zmienił zakres przyznanemu mu pozwolenia na budowę z pogwałceniem przepisów ustawy prawo budowlane oraz wbrew zapisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z urzędu wiadomym jest, że inwestor tzw. W. uzyskał pozwolenie na budowę dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Uzyskane pozwolenie umożliwiało realizację dwóch budynków obejmujących cztery odrębne lokale mieszkalne. W wyniku działania inwestora w budynkach tych zostało faktycznie wyodrębnionych 14 lokali. W postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym inwestor uzyskał zniesienie współwłasności lokali mieszkalnych, które następnie zbył. Inwestorowi nie udało się zalegalizować samowoli budowlanej i zatwierdzić projektu budowlanego zamiennego dla budynków znajdujących się przy ul. [...] i [...]. Podstawowym problemem jaki zaistniał w postępowaniu legalizacyjnym była niezgodność zrealizowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego. Działki objęte opisywaną inwestycją znajdowały się w obszarze przeznaczonym pod budownictwo jednorodzinne, a więc budowa budynków wielorodzinnych była niedopuszczalna. Okoliczności wskazane powyżej zostały ustalone w ramach prowadzonych postępowań administracyjnych i sądowych zakończonych prawomocnie wyrokami NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2768/16 oraz z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1680/19, CBOSA.
Przyjęcie zaskarżonej uchwały miało w zamyśle Prezydent Miasta pozwolić na doprowadzenie inwestycji przy ul. [...] i [...] do stanu zgodnego z prawem budowlanym. Jednakże podjęte przez Radę Miasta działania nie powinny znaleźć ochrony w realiach państwa prawnego. Za prawnie wadliwe należy bowiem uznać, nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień, tj. regulacje wprowadzane arbitralnie, bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15.02.2024 r., IV SA/Po 750/23, LEX nr 3690618).
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nielegalna zabudowa nie stanowi pożądanego sposobu prowadzenia polityki przestrzennej (wyrok NSA z 13.04.2011 r., II OSK 311/11, LEX nr 1081774). Dostrzegając problemy faktyczne i prawne osób, które nabyły mieszkania w budynkach przy ul. [...] i [...] nie można jednak pominąć wartości związanych z podstawowym obowiązkiem władzy publicznej wynikającym z konstytucyjnych zasad i wartości – zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności i legalności. To na Prezydent Miasta, jako organie władzy publicznej ciąży obowiązek zagwarantowania przestrzegania prawa i poszanowania prawa. Przyjmując uchwałę, która ma na celu łagodzenie skutków naruszeń prawa dokonanych w przeszłości, doszło do nadużycia władztwa planistycznego. Organ uchwałodawczy pominą względy związane z koniecznością zachowała ładu przestrzennego, poszanowania prawa własności osób prywatnych, a także konieczność działania w interesie publicznym.
W sprawie doszło do odwrócenia sekwencji zdarzeń faktycznych i prawnych związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Najpierw doszło do zagospodarowania terenu poprzez zabudowę niezgodną z ładem przestrzennym obowiązującym dla działek inwestycyjnych, a następnie po ponad 10 latach od wykonania zabudowy dostosowano plan miejscowy do zastanych już (niezgodnych z prawem) realiów. Okoliczność, że zabudowa swą kubaturą (zdaniem organu) wpisuje się w zastany ład przestrzenny nie jest kluczowa dla stwierdzenia poprawności przyjętych rozwiązań. Równie istota jest również funkcja i sposób zagospodarowania przestrzeni, które nie zostały wzięte pod uwagę. W konsekwencji doprowadzono do sytuacji, w której w kwartale wyznaczonym ulicami: K., D., H.-B., B. w P. zabudowanym wyłącznie (stosownie do obowiązujących regulacji planistycznych) budynkami jednorodzinnymi i towarzyszącymi im budynkami gospodarczymi, jak garaże, wprowadzono zabudowę wielorodzinną. Tego typu działanie i przyjęte rozwiązania odbiegają od prawidłowych rozwiązań planistycznych.
W odpowiedzi na skargę konieczność przyjęcia zaskarżonej uchwały uzasadniono ochroną interesu prywatnego właścicieli mieszkań w budynkach przy ul. [...] i [...]. Dodatkowo wskazano, że uchwała została przyjęta w sytuacji konfliktu między właścicielami mieszkań w budynkach wielorodzinnych a mieszkańcami zajmującymi budynki jednorodzinne. Organ zapomniał natomiast o interesie publicznym oraz obowiązującym porządku prawnym. Rolą organu publicznego nie jest dostosowywanie ładu przestrzennego do działań podjętych w warunkach naruszenia obowiązującego porządku prawnego w tym w szczególności przepisów budowlanych i odnoszących się do planowania i zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo należy podkreślić, że kwestia nabycia lokali w budynkach wielorodzinnych znajdujących się przy ul. [...] dokonana, zdaniem pełnomocnika Prezydent Miasta, w dobrej wierze nie ma prawnego znaczenia dla oceny działań tego organu. Warunki nabycia tych lokali nie stanowią i nie mogą stanowić o zgodności, czy też niezgodności przedmiotowej uchwały z prawem. Okoliczność ta jest bowiem prawnie irrelewantna w realiach rozpatrywanej skargi.
Należy przy tym zauważyć, że na etapie prac nad przygotowaniem przedmiotowej uchwały problem ten był zgłaszany przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w P., która wyraziła negatywną opinię na temat proponowanej uchwały w piśmie z dnia 24 stycznia 2023 r. Komisja stwierdziła, że praktyka legalizacji samowoli budowlanej w ramach przyjmowanej uchwały planistycznej jest rażącym przykładem omijania prawa i niestety da innym furtkę do legalizacji kolejnych samowoli. Z urbanistycznego punktu widzenia podkreślono, że nie powinno się lokalizować zabudowy wielorodzinnej w środku kwartału zabudowy jednorodzinnej.
Sąd zwraca również uwagę na naruszenie w ramach zaskarżonej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Zgodnie z powołanym przepisem obligatoryjną częścią planu są zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyznaczenie w miejscowym planie sieci dróg, w tym dróg lokalnych nie jest jedynie uprawnieniem, ale obowiązkiem organu planistycznego, zgodnie z powołanym przepisem. System komunikacji jest obligatoryjnym elementem planu zagospodarowania przestrzennego, a lokalny prawodawca ma obowiązek tak ukształtować przeznaczenie terenów objętych planem, by w sposób racjonalny zapewnić dostępność komunikacyjną poszczególnych obszarów, jakie ten plan obejmuje, ze szczególnym uwzględnieniem terenów, które z natury takiej dostępności wymagają. Władztwo planistycznego gminy obejmuje przyjmowanie rozwiązań planistycznych i komunikacyjnych na terenie objętym planem, ich komunikowania z drogą publiczną i ujęcia dróg w pewien całościowy układ komunikacyjny (zob. wyrok WSA w Opolu z 8.08.2024 r., I SA/Op 538/24, CBOSA).
W realiach przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że przyjęta uchwała nie przewiduje w zasadzie żadnego rozwiązania, które połączyłoby obszar objęty planem (teren inwestycji przy ul. [...]) z siecią dróg publicznych. W § 12 pkt 1 uchwały ustalono obsługę komunikacyjną z drogi publicznej zlokalizowanej poza obszarem planu. Z rozwiązań przyjętych w planie w tym w szczególności objęcie jego regulacją niewielkich części działek nr [...] oraz nr [...] można się jedynie domyśleć, że założono dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną. Niemniej jednak nie wyznaczono w uchwale również żadnej drogi wewnętrznej. W zakresie odnoszącym się do komunikacji w rozumieniu właściwego dostępu do drogi publicznej nie wprowadzono żadnych rozwiązań. Braki powyższe również świadczą o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Na powyższą okoliczność zwracano uwagę na etapie przygotowania planu. Dwa pisma w tej sprawie wystosowało do Prezydenta Miasta P. biuro przygotowujące na zlecenie gminy rozwiązania planistyczne – pisma z dnia 30 maja 2023 r. oraz 17 października 2023 r. Zdaniem tego podmiotu brak rozwiązania kwestii dostępu działek przy ul. [...] i [...] do drogi publicznej spowoduje niemożliwość realizacji ustaleń planu. Przedstawione wątpliwości i uwagi dotyczące braku rozwiązań odnoszących się do sieci drogowej nie zostały wzięte pod uwagę przez organ. Rację ma w tym zakresie skarżąca, że przenoszenie odpowiedzialności za właściwe skomunikowanie działek objętych uchwałą planistyczną z drogą publiczną i przerzucanie obowiązków władzy publicznej na prywatne podmioty stanowi naruszenie prawa własności oraz zasady proporcjonalności.
Dodatkowo w negatywnej opinii do projektu przedmiotowej uchwały Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia 10 marca 2023 r. wskazywał na brak zapisów dotyczących dróg pożarowych i zapatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożarów. Z opinii tej wynika, że w przedmiotowej uchwale nie wyznaczono dróg pożarowych, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030). Wniosek ten jest zgodny z bardziej ogólna konstatacją, że w sprawie nie przewidziano żadnych dróg publicznych lub nawet wewnętrznych. Cały teren, na którym obowiązuje zaskarżona uchwała została bowiem oznaczona symbolem MW – zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.
Podsumowując należy podkreślić, że Rada Gminy P. przyjmując zaskarżoną uchwałę nadużyła władztwa planistycznego oraz istotnie złamała zasady dotyczące sporządzania planu miejscowego i nieproporcjonalnie naruszyła prawo własności skarżącej. Uchwała z dnia 25 stycznia 2024 r. łamie zasadę praworządności i legalności, która nakazuje organom działania w granicach i na podstawie prawa. Przyjęta uchwała nie ma merytorycznego oparcia w obowiązujących przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała nie kształtuje bowiem zasad polityki przestrzennej oraz nie uwzględnia ładu przestrzennego, prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Oparcie uchwały na chęci dostosowania niezgodnie z prawem zrealizowanej inwestycji budowlanej przy ul. [...] w P. nie znajduje żadnego zakotwiczenia (podstawy prawnej) w przepisach ustawowych. Należy też podkreślić, że władztwo planistyczne gminy wynikające z zadań i kompetencji nałożonych na te jednostki samorządowe w ustawie o samorządzie gminnym, a także ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a realizowane między innymi przez uchwały planistyczne nie jest nieograniczone i absolutne, gdyż musi znaleźć oparcie w przepisach ustawowych. Uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają wprawdzie walor powszechnie obowiązującego prawa, ale tego typu akty wydawane są w celu wykonania zadań i obowiązków ściśle określonych przez przepisy wyższego rzędu – ustawy i Konstytucję. Rada gminy nie może więc dowolnie, w oderwaniu od regulacji ustawowych, wprowadzać w formie uchwał regulacji prawnych.
Mając na uwadze powyższe stwierdzono nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia 25 stycznia 2024 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. P. "[...] w całości (pkt I sentencji wyroku).
O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (300 zł), koszty reprezentacji skarżącej przez adwokata (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).