II SA/Lu 75/25

II SA/Lu 75/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-04-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art 145, art. 135, art. 200, art. 205, art. 206
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 123, art. 126, art. 112, art. 134, art. 138, art. 141-142, art. 144, art. 156
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 74 ust. 3
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mleczarskiej B. z siedzibą w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2025 r., znak: [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mleczarskiej B. z siedzibą w C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do sądu postanowieniem z 9 stycznia 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mleczarskiej B. z siedzibą w C. (dalej jako: skarżąca lub Spółdzielnia), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta C. (dalej jako: organ
I instancji), z 6 listopada 2024 r., w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.
Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:
Na wniosek złożony przez spółkę E. S.A. z siedzibą w Ż. organ
I instancji prowadzi postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu do odzysku energii z odpadów na działkach o nr ew. [...], [...] i [...], położonych w C..
W dniu 20 sierpnia 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika Spółdzielni, zawierające wniosek o wydanie decyzji odmownej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia, a także o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. W uzasadnieniu pisma pełnomocnik podniósł, że Spółdzielni przysługuje status strony w toczącym się postępowaniu, na podstawie art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, ze zm.; dalej jako: u.u.i.ś.).
Postanowieniem z 6 listopada 2024 r. organ I instancji odmówił dopuszczenia Spółdzielni "na prawach strony" do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. W ocenie organu nie zostały spełnione przesłanki do uznania Spółdzielni za stronę postępowania, określone w art. 74 ust. 3a u.u.i.ś.
Na powyższe postanowienie Spółdzielnia wniosła zażalenie, podnosząc zarzuty naruszenia art. 74 ust. 3a i art. 81 u.u.i.ś. w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), poprzez wadliwe przyjęcie, że siedziba Spółdzielni nie jest położona w strefie negatywnego oddziaływania i nie zachodzi ograniczenie wykorzystywania jej nieruchomości na skutek realizacji zamierzenia inwestycyjnego spółki.
Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z 9 stycznia 2025 r. Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania. Analizując przesłanki uznania za stronę postępowania, wskazane w art. 74 ust. 3a pkt 2 i 3 u.u.i.ś., Kolegium stwierdziło, że planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na nieruchomość Spółdzielni. Przemawia za tym treść karty informacyjnej przedsięwzięcia, raportu oddziaływania na środowisko oraz postanowień uzgadniających i opiniujących. W raporcie jednoznacznie stwierdzono, że przeprowadzona analiza wykazała brak znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium pełnomocnik Spółdzielni zarzucił naruszenie:
(1) art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżącej nie przysługują uprawnienia strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, pomimo iż postępowanie w tej sprawie dotyczy prawnie uzasadnionego interesu związanego z uzyskaniem zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku inwestora;
(2) art. 74 ust. 3a pkt 3 w zw. z art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. w zw. z art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez wadliwe przejęcie, że skarżąca nie posiada materialnie uzasadnionego interesu w udziale w postępowaniu, podczas gdy zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy postępowanie, może mieć negatywny wpływ na przekroczenie norm ochrony środowiska zagrażających produkcji mleczarskiej przez Spółdzielnię, a nadto może prowadzić do ograniczenia dotychczasowego przeznaczenie nieruchomości skarżącego i posadowionego na niej zakładu przetwórstwa mleczarskiego.
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Spółdzielni wniósł o uchylenie postanowień wydanych przez organy obydwu instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skargę należało uwzględnić, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z kwalifikowanym naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Trzeba przy tym wskazać, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu, niezależnie od zasadności argumentacji podniesionej w skardze. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie – Sąd z urzędu dostrzegł takie błędy organów, które musiały skutkować stwierdzeniem nieważności postanowień wydanych przez organy obydwu instancji.
Przedmiotem rozstrzygnięcia organów obydwu instancji jest kwestia uznania skarżącej Spółdzielni za stronę postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji opisanego na wstępie przedsięwzięcia. W podstawach prawnych swoich rozstrzygnięć organy wskazały art. 74 ust. 3a u.u.i.ś. oraz art. 123 § 1 k.p.a. (organ I instancji) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (Kolegium).
Problem w tym jednak, że żaden przepis prawa – ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa środowiskowa, nie przewiduje wydania postanowienia w przedmiocie uznania określonego podmiotu za stronę postępowania.
Ustawa środowiskowa w art. 74 ust. 3a wskazuje szczególne przesłanki kwalifikowania danego podmiotu jako strony postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przepis ten ma charakter lex specialis wobec ogólnej regulacji, tj. 28 k.p.a. Jest to jednak przepis o charakterze materialnoprawnym, stanowiącym podstawę oceny statusu danego podmiotu w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do wydania postanowienia w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Analogiczną rolę spełnia art. 28 k.p.a., ale również w tym przypadku – ma on znaczenie materialnoprawne, wyraża wytyczne dla organów przy ustalaniu właściwego kręgu stron postępowania, ale nie daje podstaw do wydawania postanowień w przedmiocie uznania lub odmowy uznania danego podmiotu za stronę postępowania.
Jedyną regulacją procesową, dającą podstawy do wydania postanowienia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jest art. 31 k.p.a. Przepis ten daje podstawę prawną do wydania postanowienia o dopuszczeniu albo o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, w charakterze uczestnika postępowania. Z oczywistych względów nie jest to jednak przepis, który pozwalałby na wydanie postanowienia o uznaniu jakiegoś podmiotu za stronę postępowania (albo o odmowie uznania za stronę). Kategorie procesowe strony i uczestnika postępowania na prawach strony są diametralnie różne. Kwalifikacja danego podmiotu jako strony postępowania opiera się na własnym, indywidualnym interesie prawnym tego podmiotu. Elementem charakterystycznym konstrukcji prawnej uczestnika postępowania na prawach strony jest to, że podmiot taki nie ma w sprawie własnego interesu prawnego (wówczas byłby przecież stroną), występuje w sprawie dotyczącej interesu prawnego innego podmiotu.
Jakkolwiek kodeksowa definicja podmiotu na prawach strony jest na tyle pojemna, że mieści w sobie m.in. organizacje spółdzielcze (art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a.), to bezsprzecznie skarżąca Spółdzielnia żąda przyznania jej statusu strony, a nie uczestnika na prawach strony, wywodząc, że sprawa dotyczy jej własnego interesu prawnego i zachodzą przesłanki określone w art. 74 ust. 3a u.u.i.ś.
W kwestii dopuszczalności wydania postanowienia w przedmiocie uznania albo odmowy uznania za stronę postępowania na podstawie art. 123 k.p.a., który to przepis powołał organ I instancji, w orzecznictwie i doktrynie istnieje rozbieżność poglądów.
Z jednej strony można odnotować stanowisko, w myśl którego Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje obowiązku wydania postanowienia o dopuszczeniu lub postanowienia o odmowie dopuszczenia danej osoby do udziału w postępowaniu. W każdym przypadku gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte czy to na żądanie strony, czy z urzędu, organ zobowiązany jest ustalić wszystkie strony tego postępowania. Tego ustalenia kręgu stron w danym postępowaniu dokonuje organ zgodnie z art. 28 k.p.a. w zw. z przepisami szczególnymi dotyczącymi przedmiotu sprawy, natomiast ustalenie stron postępowania, w tym również dopuszczenie do udziału w postępowaniu osoby na wniosek nie następuje w formie postanowienia, ani w formie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Dlatego też kwestia dotycząca prawidłowego ustalenia przez organ stron postępowania nie jest i nie może być przedmiotem odrębnego zażalenia (poza wskazanym wyżej art. 31 k.p.a.; por. przykładowo: wyroki NSA z 18 maja 2021 r., I OSK 228/21; z 21 sierpnia 2024 r.,
I OSK 593/23; wyroki WSA w Krakowie z 19 stycznia 2019 r., II SA/Kr 1525/18; z 26 marca 2020 r., II SAB/Kr 450/19; wyrok WSA w Olsztynie z 18 kwietnia 2019 r.,
II SA/Ol 112/19; P. Gołaszewski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. 7, Warszawa 2021, s. 285).
Z drugiej strony w orzecznictwie prezentowany jest również pogląd odmienny, w myśl którego jakkolwiek w przypadku uznania przez organ, że podmiot domagający się dopuszczenia do udziału w postępowaniu, nie dysponuje interesem prawnym, organ nie jest zobowiązany do wydania postanowienia w tym przedmiocie, to jednak jest to dopuszczalne na podstawie art. 123 § 2 k.p.a. Nie jest to jednak postanowienie zaskarżalne, bo taka możliwość nie wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., III OSK 6621/21; wyrok WSA w Gliwicach z 7 maja 2021 r., II SA/Gl 1457/20; wyrok WSA w Krakowie z 22 listopada 2022 r., II SA/Kr 998/22).
Powyższa rozbieżność poglądów nie daje możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że postanowienie organu I instancji z 6 listopada 2024 r. zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma zatem podstaw do usunięcia z obrotu prawnego postanowienia organu I instancji. Gdyby nawet dopatrywać się błędu w wydaniu postanowienia, przyjmując, że odpowiedź na żądanie skarżącej powinna mieć formę zwykłego pisma procesowego, to uchylenie postanowienia jest zbędne, gdyż nie zmieni sytuacji prawnej skarżącej.
Niezależnie jednak od sporów co do tego, czy dopuszczalne jest wydanie postanowienia w przedmiocie uznania albo odmowy uznania za stronę postępowania na podstawie art. 123 k.p.a., orzecznictwo jest zgodne co do tego, że tego rodzaju postanowienie jest niezaskarżalne – nie służy na nie zażalenie.
Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Z przepisu tego wynika oczywista zasada, że zaskarżalne w drodze zażalenia są wyłącznie takie postanowienia, które zostały wprost wymienione w przepisach Kodeksu. Inne postanowienia nie są zaskarżalne samoistnie, mogą być kwestionowane wyłącznie w odwołaniu od decyzji (art. 142 k.p.a.).
Kodeks nie wskazuje wprost podstawy prawnej do wydania postanowienia o uznaniu albo o odmowie uznania danego podmiotu za stronę postępowania, tym bardziej zatem nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na takie postanowienie.
Rozpoznanie zażalenia w sytuacji, gdy taki środek prawny nie przysługiwał, stanowi rażące naruszenie art. 141 § 1 k.p.a., a w konsekwencji prowadzi do konieczności stwierdzenia nieważności postanowienia Kolegium na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawidłową reakcją Kolegium powinno być wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia – art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.
Oceny powyższej nie zmienia okoliczność, że w postanowieniu organu
I instancji zawarto błędne pouczenie, że na to postanowienie służy zażalenie. Wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada, w myśl której błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 k.p.a., odpowiednio stosowany do postanowień – art. 126 k.p.a.), jednak zasada ta nie może stanowić podstawy wywodzenia środka zaskarżenia nieprzewidzianego przepisami ustawy.
Z uwagi na fakt, że zaskarżone postanowienie jest dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, stanowiącą podstawę do stwierdzenia jego nieważności, sąd nie może wypowiadać się w kwestii merytorycznej, tj. tego czy skarżącej Spółdzielni przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla opisanego na wstępie przedsięwzięcia. Dodatkowo przemawia za tym fakt, że postanowienie organu I instancji (jeśli uznać dopuszczalność jego wydania w oparciu o art. 123 k.p.a.), jest niezaskarżalne, a zatem nie podlega również odrębnej kontroli przez sąd administracyjny – nie jest to żadne z postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.
Należy jednak zauważyć, że wykluczenie możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie uznania albo odmowy uznania za stronę postępowania, nie pozbawia ochrony prawnej podmiotu, który rości sobie taki status. Podmiot, który uważa, że powinien być stroną postępowania, a został wadliwie pominięty przez organ ma prawo wnieść odwołanie od decyzji, przy czym termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. wyroki NSA z 4 sierpnia 2015 r., II OSK 2296/14; z 24 maja 2016 r., II OSK 2275/14; z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1335/19; z 3 grudnia 2024 r., II OSK 2553/24; wyrok WSA w Lublinie z 28 listopada 2019 r., II SA/Lu 579/19), zaś w przypadku, gdy postępowanie zostało już zakończone decyzją ostateczną, może żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. podobnie powoływany wyżej wyrok NSA w sprawie I OSK 593/23). Dopiero w przypadku wydania rozstrzygnięć w tym przedmiocie (po rozpoznaniu odwołania od decyzji co do istoty sprawy w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, albo zakończenia ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy z wznowienia postepowania administracyjnego w tym przedmiocie) i ich zaskarżenia do sądu, możliwe byłoby dokonanie kontroli przez sąd administracyjny prawidłowości stanowiska organów co do tego, czy skarżącej Spółdzielni przysługuje status strony w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla opisywanego na wstępie przedsięwzięcia.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 206 p.p.s.a., w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r., poz. 1964). Zwrot kosztów objął uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa. Orzekając o zwrocie kosztów w zakresie wynagrodzenia pełnomocnika sąd zastosował zasadę miarkowania kosztów (art. 206 p.p.s.a.), mając na uwadze, że stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia nastąpiło z przyczyn uwzględnionych przez sąd z urzędu, całkowicie innych niż zarzuty podniesione w treści skargi. W tej sytuacji sąd uznał, że zasadne będzie ograniczenie wynagrodzenia pełnomocnika do kwoty połowy stawki minimalnej.