II SA/LU 744/19

II SA/Lu 744/19 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-02-20
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-12-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1968/20 - Postanowienie NSA z 2024-02-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2204
art. 136 ust. 1 i 3; art. 137 ust. 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7; art. 8 par. 2; art. 77 par. 1; art. 80; art. 106 par. 3; art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Protokolant: referent Natalia Kopiś po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. M., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...] w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktów I i III decyzji, tj. w zakresie, w jakim odmówiono zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. w rejonie ul. [...] wykazanych w dokumentacji geodezyjno-prawnej ([...]) jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha (nr [...]) oraz projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha.
Orzeczenie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawny:
Decyzją P. L. z dnia [...] r., znak: [...] wywłaszczono nieruchomość stanowiącą własność M. M., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "Skarpa".
Wnioskiem z dnia 18 września 2017 r. i 2 października 2017 r. była właścicielka nieruchomości wystąpiła się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot dawnej działki nr [...] między innymi w części wchodzącej w obszar aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i [...].
Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania. Do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy wyznaczono Starostę L..
W toku postępowania sporządzona została dokumentacja geodezyjno-prawna sporządzona przez geodetę uprawnionego J. Ć., zarejestrowana w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. w dniu 21.12.2017 r. pod nr [...] dotycząca wnioskowanej do zwrotu dawnej działki nr [...].
Sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części wchodzącej w obszar działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] została wyłączona do odrębnego postępowania i zakończona ostateczną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. znak: [...]
Przedmiotem postępowania pozostała część dawnej działki nr [...], położona w granicach aktualnych działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] (obr. 30, ark. 4).
W odpowiedzi na wystąpienie organu Wydział Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. pismem z dnia 6 marca 2018 r. znak: [...], przekazał poświadczoną kopie decyzji [...] z dnia [...] r. zatwierdzającej Założenia Techniczno-Ekonomiczne planu realizacyjnego osiedla "[...]" wraz z częścią graficzną obejmującą zawnioskowany do zwrotu teren. Zgodnie z załączonym rysunkiem planu, wnioskowana do zwrotu działka oznaczona w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...] (rozliczeniowa działka nr [...]) przewidziana była w dacie wywłaszczenia pod zatoki parkingowe, a w części pod teren ogólnodostępny, wolny od zabudowy. Teren zaś oznaczony w dokumentacji nr [...] przewidziany był pod urządzenie ulic. Teren wskazany w dokumentacji nr [...] stanowić miał obszar ogólnodostępny, wolny od zabudowy, otaczający obiekt budowlany-budynek usługowy. Obszar oznaczony w dokumentacji nr [...] przylega do terenu przeznaczonego w planie pod przychodnię zdrowia - na rysunku planu widoczne jest planowane zagospodarowanie tego terenu w postaci alejki pieszej oraz zatoki parkingowej.
Wydział Planowania Urzędu Miasta L. pismem z dnia 21 marca 2018 r. znak: [...] przekazał także poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię obowiązującego w dacie wywłaszczenia Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego Zarządzeniem Nr [...] P. L. z dnia [...] r. - fragmenty tekstu i rysunek planu. Z treści ww. planu wynika, że wnioskowany do zwrotu obszar oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...] (nr [...]) i nr [...] przewidziany był pod tereny jezdni, parkingów i zaplecza technicznego motoryzacji (symbol: KS). Obszar wykazany w dokumentacji jako nr [...] przewidziany był pod urządzenie energetyki - rozdzielczy punkt energetyczny (D20EE). Część zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości oznaczona w dokumentacji jako nr [...] położona jest na pograniczu obszaru przeznaczonego pod urządzenia energetyki i terenu przewidzianego pod Specjalistyczną Przychodnię Zdrowia (D19UZ).
Starosta L. w dniu 16 marca 2018 r. i w dniu 14 czerwca 2018 r. przeprowadził oględziny, podczas których uprawniony geodeta okazał granice nieruchomości zawnioskowanej do zwrotu. W trakcie oględzin ustalono, że wnioskowany do zwrotu obszar oznaczony w dokumentacji nr [...] (nr [...]), zajęty jest częściowo pod utwardzone zatoki parkingowe, a w części stanowi teren ogólnodostępny, wolny od jakiejkolwiek zabudowy. Jedna z zatok parkingowych stanowi część ogrodzonego parkingu strzeżonego, na którym działalność prowadzi dzierżawca terenu, znajduje się tam stróżówka i brama wjazdowa na parking. Kolejna zatoka parkingowa jest ogólnodostępna. W pozostałej części opisywany grunt jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy, stanowi ogólnodostępny teren zielony, przez który przebiega wydeptana ścieżka. Na nieruchomości znajdują się dwa drzewa. Opisywany teren zielony jedynie w części nosi ślady pielęgnacji (co potwierdzają fotografie włączone przez strony do akt sprawy) - część zawnioskowanego do zwrotu terenu jest koszona, a część stanowiąca pas równoległy do ul. [...], pozostawiona jest w stanie zaniedbanym, porośnięta wysokim chwastem. Teren wykazany w dokumentacji jako nr [...] zajęty jest pod nawierzchnię ul. [...], ul. [...] i ul. [...]. W obszar ten wchodzą również chodniki i pasy zieleni biegnące wzdłuż tych ulic. Na nieruchomości u zbiegu ulic [...] i [...] usytuowana jest stacji trafo otoczona niewielkim terenem zielonym. Grunt oznaczony w dokumentacji jako działka nr [...] zagospodarowany jest pod targowisko, utwardzone kostką brukową i ustawionymi straganami. Tern obejmuje również stację trafo i część ogólnodostępnego parkingu. Obszar wchodzący w skład aktualnej działki nr [...] (w dokumentacji działka nr [...]) obejmuje częściowo utwardzenie terenu istniejące wokół budynku apteki zlokalizowanej na sąsiedniej działce oraz teren zielony porośnięty trawą i niewielką część ogólnodostępnego parkingu.
W dalszym toku postępowania organ ustalił, że teren zagospodarowany pod targowisko stanowi przedmiot umowy dzierżawy z dnia 28 września 2015 r., zawartej pomiędzy Gmina L., a osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą. Teren zaś stanowiący część ewidencyjnej działki nr [...], zajętej pod utwardzony parking, stanowi przedmiot umowy dzierżawy z dnia 19 października 2017 r. zawartej pomiędzy Gminą L., a osoba fizyczna prowadzącą działalność gospodarczą.
W dniu 18 kwietnia 2018 r. organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną.
W poczet materiału dowodowego organ włączył zdjęcia lotnicze przedmiotowego terenu z 2003 r. i 2014 r. Z dokumentacji tej wynika, że wnioskowany do zwrotu teren położony jest wewnątrz zrealizowanego osiedla mieszkaniowego, a stan zagospodarowania w tym okresie nie zmienił się znacząco.
Organ, do akt sprawy załączył również informacje dostępne na stronie internetowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", dotyczące realizacji osiedla mieszkaniowego [...]", w obszarze którego położona jest zawnioskowana do zwrotu nieruchomość. Według tych informacji osiedle "[...]" zostało wybudowane w latach 1982-1999. W latach 2000-2008 większość budynków została wyremontowano, wymieniono większość chodników i schodów. W ostatnich latach zabudowę osiedla uzupełniono poprzez wybudowanie parkingów, zatok parkingowych, place zabaw wyposażono w nowe urządzenia zabawowe.
Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Starosta L.:
I. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...]/ (obr. 30, ark. 4), wykazanej w dokumentacji geodezyjno-prawnej ([...]) jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha (nr [...]),
II. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4), oznaczonej w w/w dokumentacji jako nr [...] o pow. [...] ha,
III. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4), oznaczonej w w/w dokumentacji jako nr [...] o pow. [...] ha,
IV. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawnym nr [...], położonej w L. przy ul. [...] w obszarze aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] (obr. 30, ark. 4), oznaczonej w w/w dokumentacji jako nr [...] o pow. [...] ha.
M. M. zaskarża ww. decyzję w części dotyczącej punktu I i III, tj. odmowy zwrotu dawnej działki nr [...] w obszarze ewidencyjnej działki nr [...], oznaczonej jako projektowana działka nr [...] ([...]) o pow. [...] h oraz projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha .
Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. M., Wojewoda decyzją z dnia [...] r. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Na skutek wniesionej przez M. M. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu [...] uchylił decyzję organu odwoławczego wskazując, że Wojewoda nieprawidłowo przedmiotem rozpoznania uczynił również decyzję organu pierwszej instancji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona i korzystała z ochrony trwałości jako decyzja ostateczna.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r. w zakresie rozstrzygnięć zawartych w punktów I i III decyzji.
Organ odwoławczy podzielił przeprowadzoną przez organ I instancji ocenę dowodów zgromadzonych w sprawie oraz przychylił się do rozstrzygnięcia tego organu.
W pierwszej kolejności wskazano, że celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]". Przedmiotowa nieruchomość po dacie jej wywłaszczenia, aż do chwili obecnej wykorzystywana jest jako teren osiedla mieszkaniowego "[...]". Działki położone są w obrębie ww. osiedla mieszkaniowego i są zagospodarowane pod infrastrukturę tego osiedla. Obszar dawnej działki nr [...] w dacie wywłaszczenia objęty był Miejscowym Planem Szczegółowym L. - [...] zatwierdzonym Zarządzeniem P. L. nr [...] z dnia [...] r. Jak ustalono w oparciu o archiwalne dokumenty planistyczne, część wnioskowanego do zwrotu obszaru znajdował się poza granicami planowanego osiedla "[...]" i przeznaczony był pod tereny o funkcji dzielnicowej. Obszar oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej, nr [...] (nr [...]) przewidziany był pod tereny jezdni, parkingów i zaplecza technicznego motoryzacji "(symbol: KS). Obszar wykazany w dokumentacji jako nr [...] przewidziany był pod urządzenie energetyki - rozdzielczy punkt energetyczny (D20EE). Natomiast w myśl Założeń Techniczno-Ekonomicznych planu realizacyjnego osiedla "[...]" obszar, na którym znajdują się oznaczone w dokumentacji geodezyjno-prawnej działki nr [...], przeznaczony był częściowo pod zatoki parkingowe, a częściowo pod teren ogólnodostępny, wolny od zabudowy. Obszar wskazany w dokumentacji nr [...] stanowić miał obszar ogólnodostępny, wolny od zabudowy, otaczający obiekt budowlany - budynek usługowy, na którym ostatecznie urządzono targowisko.
Jak stwierdził organ odwoławczy z przeprowadzonych oględzin nieruchomości wynika, że wnioskowana do zwrotu część obszaru oznaczonego w dokumentacji nr [...] (nr [...]) zajęta jest częściowo pod utwardzone zatoki parkingowe, a w części stanowi teren ogólnodostępny, wolny od jakiejkolwiek zabudowy. Jedna z zatok parkingowych stanowi część ogrodzonego parkingu strzeżonego, na którym działalność prowadzi dzierżawca terenu, znajduje się tam stróżówka i brama wjazdowa na parking. Kolejna zatoka parkingowa jest ogólnodostępna. W pozostałej części opisywany grunt jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy, stanowi ogólnodostępny teren zielony (zieleń osiedlowa). Grunt oznaczony w dokumentacji jako działka nr [...] zagospodarowany jest pod targowisko, utwardzone kostką brukową i ustawionymi straganami. Tern obejmuje również stację trafo i część ogólnodostępnego parkingu.
Zdaniem organu odwoławczego cały ten obszar stanowi niewątpliwie infrastrukturę wybudowanego w latach 1982-1999 osiedla mieszkaniowego "[...] co niewątpliwie zgodne jest z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia. Ustalenia te potwierdzają również załączone do akt zdjęcia lotnicze z 2003 r. i 2014 r. Z załączonej dokumentacji fotogrametrycznej wynika, że już w 2003 r. teren ten znajdował się wewnątrz osiedla mieszkaniowego "[...]" i wykorzystywany był pod parkingi, stacje trafo, tereny zielone, otoczone budynkami mieszkalnymi i usługowymi. Zatem, wnioskowany do zwrotu teren, położony wewnątrz osiedla mieszkaniowego, pełniący funkcje jego infrastruktury, stanowi integralną, zorganizowaną całość tego osiedla.
W ocenie organu odwoławczego zagospodarowanie przedmiotowego terenu pod urządzone parkingi, zatoki parkingowe, targowisko osiedlowe, stację trafo oraz zieleń osiedlową mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle oprócz domów mieszkalnych winno posiadać również infrastrukturę, w tym parkingi, tereny zielone, sklepy osiedlowe, targowiska osiedlowe, ciągi komunikacyjne. Podkreślono przy tym, że w orzecznictwie wskazuje się, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska sportowe, zieleń osiedlowa, targowiska i sklepy osiedlowe, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze. Nie ma przy tym znaczenia w jakim stanie znajduje się rosnąca na niej zieleń oraz stopień dbałości o nią. Cały ten obszar jest, w ocenie organu odwoławczego, zagospodarowany w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z osiedla mieszkaniowego.
Organ zaznaczył przy tym, że nieistotne jest to, że teren zagospodarowano poza granicami osiedla wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, albowiem należy rozróżnić "zmianę" celu wywłaszczenia od modyfikacji lokalizacji inwestycji.
Podsumowując organ wskazał, że objęty wnioskiem grunt, leży bowiem w obrębie osiedla mieszkaniowego, w bezpośrednim sąsiedztwie budynków mieszkalnych i stanowi teren zielony, pełniąc funkcje rekreacyjną, korzystają z niego mieszkańcy osiedla mieszkaniowego. Oczywistym jest, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty m. in. ciągi komunikacyjne pomiędzy poszczególnymi budynkami, obiekty handlowe w tym targowiska osiedlowe oraz trawniki (zieleńce). Przy tym należy podnieść, iż dla realizacji celu wywłaszczenia, w przypadku zagospodarowania pod zieleń osiedlową, nie może mieć istotnego znaczenia czasowe zaniedbanie tego terenu (opóźnienie skoszenie trawnika).
Końcowo zaznaczono także, że zagospodarowanie przedmiotowych działek, jak to potwierdza zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym dokumentacja fotogrametryczna, nastąpiło przed 2004 r., co w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P [...] pozwala na odstąpienie od stosowania przepisu art. 137 ust. 1 u.g.n.
Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona przez M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono rozstrzygnięciu naruszenie:
1. przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty L. odmawiającej zwrotu nieruchomości w efekcie bezpodstawnego przyjęcia, że na działce w obszarze wnioskowanym do zwrotu został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji (budowa osiedla mieszkaniowego - budowa zatok parkingowych oraz teren ogólnodostępny, wolny od zabudowy) w sytuacji, gdy zagospodarowanie tego obszaru
a) wskazuje na nieuzasadnioną zmianę celu wywłaszczenia, bowiem teren stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] na którym urządzone jest aktualnie targowisko, zgodnie z planem miejscowym nie był przeznaczony na ten cel podobnie jak i nie było przewidziane wykorzystanie działki na budowę trafo zlokalizowanego na wyodrębnionej także z działki [...] - działce [...] zaś teren stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] zajętej pod utwardzony parking stanowi przedmiot umowy dzierżawy z dnia [...]. i jest parking strzeżony (a nie ogólnodostępny);
b) ma charakter chaotyczny, przypadkowy i nie wskazują na zamierzone, świadome, użyteczne organizowanie przestrzeni publicznej oraz utrzymywanie zieleni;
- art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i wadliwe przyjęcie, że realizacja obiektów na obszarze wnioskowanym ostatecznie do zwrotu stanowi dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia mieszczącą się w ramach zakładanego celu wywłaszczenia niepowodującą jego zmiany a nie stanowi niedozwolonej zmiany celu wywłaszczenia, tymczasem materiał dowodowy zebrany w sprawie świadczy o tym, że istniejącego sposobu zagospodarowania terenu w żadnej mierze nie można uznać za modyfikację, co w konsekwencji prowadzi do niedozwolonej zmiany celu wywłaszczenia;
- art. 136 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwą wykładnie i wadliwe przyjęcie, że zmiana lokalizacji inwestycji nie stanowi zmiany celu wywłaszczenia pomimo, że przedmiotowej sprawie teren zagospodarowano poza granicami osiedla wskazanego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości;
2. przepisów postępowania, tj. :
- nie rozpatrzenie całości zarzutów zawartych w moim odwołaniu z dnia 16 sierpnia 2019 r. a w efekcie sprzeczne z rzeczywistym stanem prawnym ustalenie stanu faktycznego sprawy;
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 80 KPA poprzez zaniechanie przez organ ustalenia:
a) czy obiekty znajdujące się na części wnioskowanego do zwrotu terenu tj. ogrodzony parking ze stróżówką, bramą wjazdową, utwardzone zatoki parkingowe zostały zrealizowane w oparciu o wymagane pozwolenia na budowę czy ewentualnie zgłoszenia i nie wystąpienie przy tym do organów budowlanych o dołączenie takiej dokumentacji dotyczącej wskazywanych obiektów a w konsekwencji pominięcie istotnych okoliczności wynikających ze wspomnianej dokumentacji budowlanej, dotyczących m.in. kto i kiedy zrealizował przedmiotowe obiekty i czy dla tych obiektów w ogóle wydane zostały pozwolenia na budowę;
b) rzeczywistego charakteru drzew znajdujących się na wnioskowanym do zwrotu terenie i potraktowanie tych nasadzeń i innej zieleni będących ewidentnymi "samosiejkami" jako zrealizowanych w sposób zamierzony i zgodny z przeznaczeniem terenu;
- art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 i 107 § 3 KPA poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie można traktować sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody z dnia 31.08.1998 r. w przedmiocie zwrotu działek [...] i [...] na rzecz byłego właściciela jako sprawy analogicznej do rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu przy jednoczesnym ograniczeniu argumentacji, iż "ww. rozstrzygnięcie zapadło w innym stanie faktycznym i prawnym" - bez konkretnego w wskazania na czym to i jakie różnice w tych dwóch sprawach zachodzą, zaś organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;
3. art. 153 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie w całości wykładni przepisów jak i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 maja 2019 r. II Sa/Lu [...] poprzez nie odniesienie się zwłaszcza do całości argumentacji skarżącej podnoszonej w toku postępowania.
Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak i poprzedzającej ją decyzji organu I Instancji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja wydana została bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.
Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.
W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.
Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).
Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.
W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej wnioskodawczyni.
Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.
Konstatacji takiej nie zmieniają w żaden sposób także dokumenty przedstawione już w postępowaniu sądowym, do czego Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia.
Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera tego rodzaju ustalenia i oceny, które w pełni umożliwiają dokonanie sądowej kontroli decyzji. Także sposób i zakres, w jakim organ odniósł się do zarzutów odwołania umożliwia dokonanie kontroli sądowej decyzji, albowiem w pełni pozwala na ustalenie motywów organu odwoławczego, którymi organ ten kierował się nie uwzględniając odwołania.
Brak jest również podstaw do uznania za trafne zarzutów naruszenia prawa materialnego.
Przedmiotem sprawy pozostawała kontrola legalności decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Materialnoprawną podstawę zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm. - dalej jako: " ustawy o gospodarce nieruchomościami" lub "u.g.n.").
Stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia określa art. 137 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z powyższego wynika, że podstawowym warunkiem zwrotu nieruchomości jest ustalenie, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co ma miejsce wtedy, gdy nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Zagospodarowanie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia przed złożeniem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że nie została spełniona przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co wyklucza możność zwrotu nieruchomości. W przypadku wykorzystania danej nieruchomości na cel wywłaszczenia, wygasa prawo byłego właściciela lub jego następców prawnych do jej zwrotu, a regulacja zawarta w art. 137 ust. 1 u.g.n. sytuacji tej nie zmienia (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK [...]).
Z tych też przyczyn w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podstawowe znaczenie ma jednoznaczne i precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia, albowiem tylko w taki sposób zweryfikować można zagadnienie jego realizacji.
W sprawie organy ustaliły cel wywłaszczenia. W sytuacji zaś, gdy ustalenia te opierają się na dowodach zgromadzonych w sprawie brak jest podstaw do ich zakwestionowania.
Stwierdzić należy zatem, że cel wywłaszczenia nieruchomości objętych wnioskiem w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości określony został w decyzji o wywłaszczeniu.
Z decyzji P. L. z dnia [...] r. wynika bowiem, że celem wywłaszczenia M. M. z własności dawnej działki nr [...], w skład której wchodzą objęte zaskarżoną decyzją działki nr [...] i nr [...] (projektowana działka nr [...]), była budowa osiedla mieszkaniowego [...]".
W sprawie nie budzi zatem wątpliwości to, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, które to osiedle w decyzji wywłaszczeniowej określone zostało jako osiedle "[...]".
Jak trafnie przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych określenie celu wywłaszczenia następuje na datę wywłaszczenia, w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej. Słuszność takiego stanowisko uzasadnia dodatkowo treść art. 137 ust. 1 u.g.n., w którym wprost jest mowa o celu określonym w "decyzji o wywłaszczeniu".
Dopiero gdyby ten cel został określony w decyzji o wywłaszczeniu zbyt ogólnie, badane są szczegółowe uregulowania tej kwestii, z dopuszczeniem możliwości doprecyzowania celu w planach szczegółowych, czy też realizacyjnych, wydanych również w okresie późniejszym, o ile nie są one sprzeczne z celem ogólnym z daty wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK [...] i wyroku z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK [...]; oba opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
W sytuacji zatem, gdy tak jak w niniejszej sprawie, cel wywłaszczenia w sposób jednoznaczny wynika z decyzji wywłaszczeniowej, ustalenie celu wywłaszczenia winno nastąpić przede wszystkim na podstawie tego właśnie dokumentu.
Jak wskazano już wyżej z decyzji wywłaszczeniowej wynika niewątpliwie, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego, w związku z czym ustalenia organów w tej części uznać należy za prawidłowe.
W całości należy podzielić także ustalenia i oceny organów co do tego, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z tej podstawowej przyczyny, że została ona zagospodarowana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, z uwagi na to, że na nieruchomości pobudowano osiedle mieszkaniowe, czy też ujmując rzecz ściślej zrealizowano na niej szereg urządzeń i obiektów wchodzących w skład infrastruktury istniejącego tam już od kilkudziesięciu lat osiedla mieszkaniowego "[...]".
Przy ocenie realizacji osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, czy zieleń osiedlowa.
Przeznaczenie terenów na budowę osiedla mieszkaniowego dotyczy nie tylko zabudowy stricte mieszkaniowej, ale całej infrastruktury osiedla, takiej jak m.in. parkingi, miejsca postojowe, wjazdy do parkingów podziemnych, budynki usługowe, czy niezabudowane tereny place oddzielające poszczególne budynki.
Celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego nie niweczy nawet realizacja innej, niż wcześniej planowana, infrastruktury osiedlowej, którą może stanowić również infrastruktura osiedlowa, taka jak ciągi komunikacyjne, tereny rekreacyjne niezbędne dla mieszkańców i obiekty małej architektury, niezabudowana przestrzeń oddzielająca poszczególne budynki, czy też obszary oddzielające budynki lub inne obiekty od przebiegających w ich pobliżu ulic.
Stanowisko takie, utrwalone w obecnym orzecznictwie sądów administracyjnych, uznać należy za prawidłowe albowiem oczywistym jest, że budowa osiedla mieszkaniowego nie może prowadzić do zabudowania całej powierzchni terenu. Oczywistym jest także, że nie powinno się wznosić budynków mieszkalnych bezpośrednio przy ulicach, w związku z czym jak najbardziej zrozumiałym jest pozostawienie niezabudowanych, czy wręcz nawet całkowicie niezagospodarowanych pasów gruntu, które będą oddzielać budynki i inne obiektu osiedlowe od ulic, w związku z czym także i takie tereny muszą być uznawane za tereny zagospodarowane i wchodzące w skład osiedla mieszkaniowego.
Co ważne przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego należy brać pod uwagę całe zamierzenie inwestycyjne, a nie dokonywać oceny w odniesieniu do pewnych, sztucznie wydzielonych, fragmentów wywłaszczonej nieruchomości.
W tym kontekście zwrócić należy uwagę, że na całej objętej wywłaszczeniem dawnej działce nr [...], w tym także na obszarze objętych zaskarżoną decyzją działki nr [...] (projektowana działka nr [...]) i projektowanej działki nr [...], zrealizowane zostały budynki i inne obiekty składające się na infrastrukturę istniejącego tam osiedla mieszkaniowego.
Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (k.98-100, 121, 122, 163-168, 199-205, 240, 241 akt administracyjnych) wynika, że na obszarze dawnej działki nr [...] pobudowano zarówno budynki mieszkalne, jak i usługowe, urządzone drogi publiczne, ciągi pieszych, pobudowane zatoki parkingowego, utwardzono grunt i w części miedzy budynkami pozostawiono także tereny niezabudowane.
Taka zabudowa jednoznacznie świadczy o tym, że na terenie tym zrealizowana została zabudowa typowego osiedla mieszkaniowego.
Oceny takie odnieść należy także do terenów, na których usytuowane są działki nr [...] i nr [...] (projektowana działka nr [...]).
Grunt oznaczony jako projektowana działka nr [...] jest to grunt utwardzony, na którym obecnie urządzone jest targowisko oraz w części ogólnodostępny parking. Grunt znajduje się w środku istniejącej tam zabudowy usługowej. Od strony północnej tego obszaru znajduje się stacja transformatorowa oraz budynek położony pod adresem [...] oraz ulica [...], która oddziela ten obszar od położonego dalej kościoła i wąwozu. Od strony wschodniej znajduje się budynek położony pod adresem [...], a od zachodniej budynek wzniesionej w czasie budowy osiedla mieszkaniowego przychodni zdrowia. Natomiast od strony południowej obszar ten od pozostałej części osiedla mieszkaniowego oddziela przebiegająca tam droga osiedlowa.
Niewątpliwie więc obszar ten znajduje się na zwartym obszarze istniejącego osiedla mieszkaniowego oraz zrealizowanej tam infrastruktury typowej dla osiedla mieszkaniowego. Jest to wręcz obszar konieczny dla prawidłowego korzystania z osiedla mieszkaniowego usytuowanego w tej części miasta.
Niewątpliwie bowiem przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę typowego osiedla mieszkaniowego, w tym także obiektów i urządzeń towarzyszących, umożliwiających korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takich jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska sportowe, zieleń osiedlowa, targowiska i sklepy osiedlowe, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze.
W analogiczny sposób ocenić należy także zabudowę obszaru, na którym usytuowana jest działka nr [...] (projektowana działka nr [...]). Teren ten w części został utwardzony poprzez wykonane dwóch dużych zatok parkingowych, w części zaś jest to teren zielony, na którym rosną dwa drzewa. Od strony wschodniej tego terenu znajduje się utwardzony parking i dalej zabudowa usługowa osiedla. Od strony wschodniej i południowej usytuowane są ulice [...] i R., które oddzielają ten obszar od pozostałej części osiedla mieszkaniowego. Natomiast od strony północnej znajduje się teren niezagospodarowany oraz dalej ulica [...].
Zatem również i ten teren znajduje się w środku istniejącego tam osiedla mieszkaniowego, przy czym w części obszar ten zagospodarowano wykonując na nim trwałe miejsca (zatoki) parkingowe.
Powyższe prowadzi do wniosku, że także ten obszar został zagospodarowany w sposób typowy dla osiedla mieszkaniowego. Na jego części wykonano miejsca parkingowe, a więc trwałe urządzenia, które zaliczyć należy do infrastruktury osiedla mieszkaniowego. W zachodniej części działki nr [...] znajduje się wprawdzie niezagospodarowany teren zielony, jednakże powyższego nie można utożsamiać z faktem niewłączenia tego terenu do obszaru pobudowanego tam osiedla mieszkaniowego. Po pierwsze, jak wskazano już powyżej, przy ocenie kwestii budowy osiedla mieszkaniowego należy brać pod uwagę całe zamierzenie inwestycyjne, a nie tylko pewne fragmenty wywłaszczonej nieruchomości. W tym znaczeniu niewątpliwe jest, że przedmiotowy obszar stanowi część istniejącego tam osiedla mieszkaniowego. Po drugie, jak już również zaznaczano, przy ocenie realizacji osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, czy zieleń osiedlowa. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na usytuowanie tego terenu zielonego, który leży pomiędzy opisanymi wyżej dwoma zatokami parkingowymi i znajdującym się tam bardzo dużym parkingiem oraz dwoma ulicami: [...] i R.. W istocie zatem powyższy niezagospodarowany teren zielony oddziela usytuowany tam parking od przebiegających w jego bezpośredniej bliskości ulic. Tego rodzaju przestrzeń oddzielająca budynki, czy też inne obiekty od przebiegających w ich pobliżu ulic, uznawać należy za obszar zagospodarowany w ramach budowy osiedla mieszkaniowego, co oznacza, że jest to teren na którym zrealizowano inwestycję w postaci osiedla mieszkaniowego.
Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone i rekreacyjne, czy też strefy ochronne, oddzielające w szczególności budynki i inne obiekty od ulic.
Z tych też względów uznać należy, że obie nieruchomości objęte decyzją wywłaszczeniową, w części zaskarżonej odwołaniem i następnie skargą, nie stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z tej przyczyny, że zostały one zagospodarowane w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, z uwagi na to, że na nieruchomości pobudowano osiedle mieszkaniowe, tj. zrealizowano na nich szereg urządzeń i obiektów wchodzących w skład infrastruktury pobudowanego tam osiedla mieszkaniowego "[...]".
Bez znaczenia dla takiej oceny kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia pozostaje to, że w decyzji wywłaszczeniowej jako jego cel wskazano budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", natomiast faktycznie teren ten został zabudowany w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]".
W kwestii tej podzielić należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK [...] (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach), gdzie wskazano, że zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości określonego osiedla, zamiast innego osiedla mieszkaniowego, nie stanowi o zmianie celu wywłaszczenia.
Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny o zmianie celu wywłaszczenia można mówić tylko w przypadku, gdy następuje zmiana funkcji wywłaszczonego terenu i ma ona charakter trwały.
W sytuacji, gdy nieruchomość została wywłaszczona na cele budowy osiedla mieszkaniowego i takie osiedle zostało na niej zrealizowane nie można mówić o jakiejkolwiek zmianie funkcji wywłaszczonego terenu, nawet, gdy ostatecznie zagospodarowanie to nastąpiło w ramach osiedla mieszkaniowej o innej nazwie, niż wskazane w decyzji wywłaszczeniowej.
Przeciwnie zmiana taka ma jedynie charakter drugorzędny i techniczny, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie oba wymienione osiedla, tj. osiedla "[...]" i "[...]" należą do tej samej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w L..
Pamiętać należy o tym, że inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego ma charakter złożony i wieloetapowy, a jej realizacja może trwać niejednokrotnie dłuższy okres czasu. Przy realizacji tego typu inwestycji istotne jest, że dotyczy ona budowy osiedla mieszkaniowego. Przyporządkowanie inwestycji do określonego osiedla, wydzielonego w ramach danej spółdzielni mieszkaniowej ma znaczenie czysto formalne i nie może świadczyć o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej, którym pozostawała budowa osiedla mieszkaniowego. Sytuacji takiej nie można także traktować jako zmiany lokalizacji inwestycji. W istocie bowiem nie zmieniło się miejsce posadowienia inwestycji, lecz jedynie wybudowane osiedle przyporządkowano do osiedla o innej nazwie niż pierwotnie założono.
Takiej oceny kwestii zrealizowania celu wywłaszczenia nie zmienia także odwołanie się do pozostałych dokumentów planistyczno-realizacyjnych, w tym w szczególności do miejscowego planu szczegółowego i decyzji zatwierdzającej ZTE planu realizacyjnego osiedla.
W tym kontekście należy jeszcze raz podkreślić, że określenia celu wywłaszczenia należy dokonywać na datę wywłaszczenia, w oparciu o treść decyzji wywłaszczeniowej, natomiast dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia takie jak plany szczegółowe i realizacyjne mają tu znacznie pomocnicze, w zakresie jakim uszczegóławiają cel wywłaszczenia.
I tak z Miejscowego Planu Szczegółowego [...], zatwierdzonego Zarządzeniem Nr [...] P. L. z dnia [...] r., którego część tekstową i rysunek planu złożono do akt sprawy, wynika, że obszar dawnej działki nr [...], na którym usytuowana jest działka nr [...] (projektowana działka nr [...]) przewidziany był pod tereny jezdni, parkingów i zaplecza technicznego motoryzacji (symbol: KS). W taki też sposób obszar ten został także zagospodarowany. Na terenie tym urządzono bowiem ulice oraz utwardzony parking samochodowy
Natomiast teren, na którym usytuowana jest projektowana działka nr [...] przeznaczony był pod urządzenie energetyki - rozdzielczy punkt energetyczny (D20EE) oraz zabudowę usługową, w tym pod Specjalistyczną Przychodnię Zdrowia (D19UZ). W taki też sposób teren ten został zagospodarowany albowiem na działce [...] pobudowano przychodnie zdrowia, zaś na północno-zachodnim skraju placu mieszczącego się pomiędzy budynkami usługowymi wzniesiono stację transformatorową.
Podkreślić należy także, że powyższe postanowienia planu szczegółowego nie miały charakteru decydującego, albowiem podlegały one niezbędnym zmianom w trakcie realizacji osiedla mieszkaniowego. Taki charakter planu wynika wprost z jego treści, w której zaznaczono, że wszystkie linie rozgraniczające tereny o rożnym sposobie użytkowania są liniami postulowanymi i w opracowaniach realizacyjnych mogą ulec zmianie w wyniku uszczegółowień programu i warunków techn. bez naruszania podstawowych zasad planu (Rozdział I pkt 8 planu - k.186 akt administracyjnych).
Tego rodzaju opracowaniem realizacyjnym była, przedstawiona przy piśmie z dnia 6 marca 2018 r., znak: [...], decyzja [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca Założenia Techniczno-Ekonomiczne planu realizacyjnego osiedla "[...]" wraz z częścią graficzną obejmującą zawnioskowany do zwrotu teren. Jak trafnie ustaliły to organy, zgodnie z załączonym rysunkiem planu, wnioskowana do zwrotu działka oznaczona w dokumentacji geodezyjnej nr [...] (projektowana działka nr [...]) przewidziana była w dacie wywłaszczenia pod zatoki parkingowe, a w części pod teren ogólnodostępny, wolny od zabudowy. Natomiast teren wskazany jako projektowana działka nr [...] stanowić miał obszar ogólnodostępny, wolny od zabudowy, otaczający obiekt budowlany - budynek usługowy.
W taki też sposób tereny te zostały zagospodarowane, przy czym zagospodarowania tego dokonywano w ramach budowy osiedla mieszkaniowego, jako integralną część tego osiedla.
Także zatem odwołanie się do dokumentacji planistyczno-realizacyjnej uzasadnia przyjęcie, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu z tej przyczyny, że została ona zagospodarowana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, z uwagi na to, że na nieruchomości pobudowano osiedle mieszkaniowe, tj. zrealizowano na niej szereg urządzeń i obiektów wchodzących w skład infrastruktury istniejącego tam już od kilkudziesięciu lat osiedla mieszkaniowego "[...]".
Z tych też przyczyn brak było podstaw do podzielenia postawionych w skardze zarzutów naruszenia art. 136 i 137 u.g.n.
Za pozostające bez wpływu na wynik sprawy uznać należy także zawarte w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Za najdalej idący uznać należy zarzut naruszenia art. 8 § 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie można traktować sprawy rozstrzygniętej decyzją Wojewody z dnia [...] r. w przedmiocie zwrotu działek [...] i [...] na rzecz byłego właściciela jako sprawy analogicznej do rozpatrywanej w niniejszym postępowaniu przy jednoczesnym ograniczeniu argumentacji, iż "ww. rozstrzygnięcie zapadło w innym stanie faktycznym i prawnym" - bez konkretnego w wskazania na czym to i jakie różnice w tych dwóch sprawach zachodzą, zaś organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.
Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że jakiekolwiek analogie z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Wojewody z dnia [...] r. można by odnosić jedynie do działki nr [...]. Projektowana działka nr [...] nie tylko bowiem, że nie graniczy z nieruchomościami objętymi decyzją z dnia [...] r., ale także ma całkowicie innych charakter i sposób zagospodarowania. Już więc z tego powodu nie można odnosić rozstrzygnięcia z decyzji z dnia [...] r. do rozstrzygnięcia dotyczącego projektowanej działki nr [...].
Zasada określona w art. 8 § 2 k.p.a. dotyczy kwestii stosowania przepisów prawa, a nie ich zmiany.
Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych przez utrwaloną praktykę, o której mowa w art. 8 § 2 k.p.a. należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt II SA/Po [...], Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).
Zaskarżona decyzja nie narusza dyspozycji art. 8 § 2 k.p.a. albowiem jest zgodna, z utrwaloną obecnie, praktyką organów, zgodnie z którą teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe to nie tylko teren zabudowany budynkami, ale także tzw. obszary zielone i rekreacyjne, jak też strefy ochronne, oddzielające budynki i inne obiekty od siebie nawzajem oraz od ulic.
Decyzja na którą powołuje się skarżąca wydana została ponad 20 lat temu, gdy praktyka orzecznicza sądów administracyjnych i organów była częściowo inna. Z tych też względów w sprawie nie może być mowy o odstąpieniu od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, lecz co najwyżej o zmianie na przestrzeni lat praktyki organów i sądów administracyjnych.
Pomimo, że działka nr [...] (projektowana działka nr [...]) graniczy bezpośrednio z działką nr [...], tj. działką objętą zwrotem, o którym orzeczono decyzją z dnia 31 sierpnia 1998 r., brak jest podstaw do przyjmowania analogii w tych dwóch przypadkach z uwagi na to, że oba te rozstrzygnięcia zapadły w sprawach o istotnie różnym stanie faktycznym.
Z uzasadnienia decyzji o zwrocie działek nr [...] i [...] wynika, że o niezrealizowaniu w tym przypadku celu wywłaszczenia przesądziło to, że parking zlokalizowany na tych terenach był parkingiem tymczasowym, o nawierzchni żużlowej (decyzja - k.1-7 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Tymczasem parking urządzony na działce nr [...] (projektowana działka nr [...]) ma inny charakter - został on bowiem w sposób trwały utwardzony, a utwardzenie to obejmuje dwie obszerne zatoki parkingowe. Co więc wskazać należy, że w samym uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. wskazano na taki charakter tego parkingu opisując go jako parking stały i przeciwstawiając go tymczasowemu parkingowi urządzonemu na działce nr [...].
Skoro stany faktyczne obu przedmiotowych spraw w sposób istotny różniły się od siebie to tym samym niezasadnym było ocenianie ich i rozstrzyganie w taki sam sposób.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. stwierdzić należy, że istotnie po raz kolejny w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji znalazło się stwierdzenie, że "Zdaniem organu odwoławczego cały ten obszar stanowi niewątpliwie infrastrukturę wybudowanego w latach 1982-1999 osiedla mieszkaniowego "[...]", (strona 6 uzasadnienia decyzji organu odwoławczego), pomimo, że tę niespójność wytknął już organowi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu [...]. Uwzględniając jednakże całość uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie budzi wątpliwości, że w istocie organ ustalił, iż objęte wnioskiem nieruchomości leżą na obszarze osiedla mieszkaniowego "[...]", w związku z czym zacytowane wyżej stwierdzenie oceniać należało w kategorii omyłki pisarskiej. Jako, że rzeczywista treść ustaleń i ocen organu odwoławczego w tym przedmiocie nie budzi wątpliwości stwierdzić należy, że nieprawidłowość ta nie miała wpływu na wynik sprawy, w szczególności zaś nie uniemożliwiała ona dokonania sądowej kontroli zaskarżonej decyzji.
W kontekście tego zarzutu przypomnieć należy, że o uchyleniu poprzedniej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zadecydowały uchybienia o charakterze formalnym, tj. fakt objęcia rozstrzygnięciem organu odwoławczego decyzji organu pierwszej instancji w części, w jakiej korzystała ona z ochrony trwałości jako decyzja ostateczna oraz niedostatecznie precyzyjne oznaczenie nieruchomości, będących przedmiotem rozstrzygnięcia. Te zaś wadliwości zostały usunięte w obecnie zaskarżonej decyzji.
Za niezasadny uznać należało także zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ ustalenia:
a) czy obiekty znajdujące się na części wnioskowanego do zwrotu terenu tj. ogrodzony parking ze stróżówką, bramą wjazdową, utwardzone zatoki parkingowe zostały zrealizowane w oparciu o wymagane pozwolenia na budowę czy ewentualnie zgłoszenia i nie wystąpienie przy tym do organów budowlanych o dołączenie takiej dokumentacji dotyczącej wskazywanych obiektów a w konsekwencji pominięcie istotnych okoliczności wynikających ze wspomnianej dokumentacji budowlanej, dotyczących m.in. kto i kiedy zrealizował przedmiotowe obiekty i czy dla tych obiektów w ogóle wydane zostały pozwolenia na budowę,
b) rzeczywistego charakteru drzew znajdujących się na wnioskowanym do zwrotu terenie i potraktowanie tych nasadzeń i innej zieleni będących ewidentnymi "samosiejkami" jako zrealizowanych w sposób zamierzony i zgodny z przeznaczeniem terenu.
Odnosząc się do kwestii użytkowania zatok parkingowych w ramach ogrodzonego zamkniętego parkingu wskazać należy w pierwszej kolejności, że dotyczy to tylko jednej z zatok parkingowych usytuowanych na działce nr [...] (projektowana działka nr [...]). Druga z usytuowanych tam zatok parkingowych nadal pozostaje zatoką nieogrodzoną i ogólnodostępną.
Generalnie natomiast, jeżeli chodzi o obecny stan użytkowania gruntów polegający na wydzierżawieniu jednej z zatok parkingowych i placu, na którym urządzone jest targowisko, to okoliczności te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem okoliczności te dotyczą jedynie ostatnich lat, a nie okresu, w którym wznoszone było na tym terenie osiedle mieszkaniowe i jego infrastruktura.
Także sam fakt ogrodzenia wydzielonego tam parkingu i postawienia stróżówki nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem tego rodzaju obiekty, posadowione w ostatnich latach, nie mają wpływu na ocenę realizacji celu wywłaszczenia, jak też, gdyby zostały spełnione przesłanki, od których uzależniony jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, istnienie na tym terenie takich urządzeń i obiektów jak ogrodzenie, czy stróżówka, nie uniemożliwiałoby wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Nie istniała więc w realiach niniejszej sprawy potrzeba ustalenia czy ogrodzenie i stróżówka wniesione zostały na podstawie pozwoleń na budowę.
W kwestii pobudowania zatok parkingowych stwierdzić należy, że inwestycja taka była zgodna tak z decyzją o wywłaszczeniu, jak i obowiązującym wówczas miejscowym planem szczegółowym, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pobudowano je w ramach inwestycji polegającej na budowie na tym terenie osiedla mieszkaniowego. W przypadku zaś takich zamierzeń inwestycyjnych jak budowa osiedla mieszkaniowego charakter pozwolenia na budowę mają tego rodzaju dokumenty jak złożona do akt sprawy decyzja z dnia [...] r. zatwierdzająca Założenia Techniczno-Ekonomiczne planu realizacyjnego osiedla "[...]".
W analogiczny sposób ocenić należy także kwestię dokonania ustaleń rzeczywistego charakteru drzew znajdujących się na wnioskowanym do zwrotu terenie.
Po pierwsze brak jest podstaw do przyjęcia, że w ogóle istnieją takie środki dowodowe, które pozwoliłyby na dokonanie tego rodzaju ustaleń.
Po drugie wskazać należy, że organ nie przyjął, że drzewa te zostały posadzone w sposób zaplanowany.
Po trzecie stwierdzić należy, że okoliczność, iż najprawdopodobniej drzewa te nie zostały tam posadzone w ramach działań zaplanowanych nie może zostać utożsamiona z brakiem realizacji celu wywłaszczenia. Jak wskazywano bowiem już wyżej teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe to nie tylko teren zabudowany budynkami, ale także tzw. obszary zielone i rekreacyjne, jak też strefy ochronne, oddzielające budynki i inne obiekty od siebie nawzajem oraz od ulic, które mogą być terenami nie zagospodarowanymi w sposób zorganizowany.
Odnośnie wniosków dowodowych zgłoszonych w skardze i na rozprawie sądowej stwierdzić należy, że za wyjątkiem złożonej na rozprawie fotografii oraz kopii informacji z gazety "Dziennik W.", wnioski te dotyczyły dokumentów już znajdujących się w aktach sprawy, w związku z czym brak było potrzeby dopuszczenia z nich dowodu w postępowaniu sądowym (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Odnosząc się natomiast do dowodu w postaci złożonej fotografii stwierdzić należy, że dokument ten potwierdza ustalenia, których dokonał organ, tj. to, że na terenie projektowanej działki nr [...] urządzone zostało obecnie targowisko. Powyższe nie oznacza jednakże, że w ten sposób nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, albowiem jak już wskazywano powyżej teren ten został zagospodarowany jako teren niezbędny do korzystania z usytuowanych w tej części miasta budynków usługowych wniesionych w ramach istniejącego tam osiedla mieszkaniowego.
W kwestii przedstawionej przez skarżącą kopii informacji z gazety "Dziennik W." stwierdzić należy, że informacja ta co najwyżej może wskazywać na pewne zamiary dewelopera. Nie można jednakże uznać, że dotyczy ona realnie możliwej do wykonania inwestycji na działce nr [...] (projektowana działka nr [...]) już z tego powodu, że teren ten nie stanowi ani własności, ani nie jest przedmiotem wieczystego użytkowania dewelopera.
Odnosząc się do dokumentu w postaci protokołu uzgodnień w sprawie oddania w użytkowanie wieczyste w drodze bezprzetargowej nieruchomości (k.10 akt sądowych) wskazać należy, że sam fakt oddania obecnie w użytkowanie wieczyste części nieruchomości nie może być traktowany jako okoliczność, która wyklucza przyjęcie, że nieruchomość została zagospodarowana w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, którym była budowa osiedla mieszkaniowego.
Oczywiste jest bowiem, że zmiany społeczno-gospodarcze, które nastąpiły w naszym kraju, w tym w szczególności różnego rodzaju przekształcenia własności państwowej we własność prywatną, skutkowały tym, że część nieruchomości stanowiących własność publiczną, czy też spółdzielczą, stała się własnością podmiotów prywatnych. Powyższe nie oznacza jednak, że pierwotnie grunty takie nie zostały zagospodarowane w ramach budowanych osiedli mieszkaniowych. Z przedmiotowego protokołu uzgodnień wynika, że oddawany w użytkowanie grunt jest gruntem niezbędnym do korzystania z usytuowanego po sąsiedzku z projektowaną działką nr [...] budynku usługowego. Budynkiem tym był opisywany już wyżej budynek przychodni zdrowia, który wzniesiony został w ramach budowy na tym terenie osiedla mieszkaniowego wraz z niezbędnym zapleczem w postaci budynków innych niż budynki mieszkalne. Powyższe pośrednio potwierdza to, że teren ten został zagospodarowany pod osiedle mieszkaniowe albowiem jest to teren, na którym pobudowano niezbędne do funkcjonowania osiedla mieszkaniowego budynki usługowe, jak też pozostawiono tereny konieczne do korzystania z tych budynków.
Reasumując należy stwierdzić, że objęte zaskarżoną decyzją nieruchomości zostały zagospodarowane w sposób zgodny z celem wywłaszczenia, z uwagi na to, że na nieruchomościach tych pobudowano osiedle mieszkaniowe, tj. zrealizowano na nich szereg urządzeń i obiektów wchodzących w skład infrastruktury istniejącego tam już od kilkudziesięciu lat osiedla mieszkaniowego "[...]".
Zagospodarowanie nieruchomość zgodnie z celem wywłaszczenia oznacza, że nie stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, co sprawia, że brak było podstaw do zwrotu nieruchomości, a co trafnie ustaliły w sprawie organy obu instancji.
Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.