II SA/LU 74/22

II SA/Lu 74/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-05-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur
Grażyna Pawlos-Janusz
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1620/22 - Wyrok NSA z 2023-07-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 62, art. 139
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par 1 pkt 1 lit a, c art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
art. 60, art. 61, art. 63, art. 64, art. 8 ust.9, art. 103 uts. 2
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] maja 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] września 2021r., nr [...]
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z 26 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej, po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej jako: skarżąca) uchyliło decyzję Wójta Gminy Zalesie z 23 września 2021 r. w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty za marzec 2019 r. i za grudzień 2020 r. i w tej części orzekło co do istoty sprawy ustalając nową wysokość opłaty. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Na swój wniosek matka skarżącej - A. K. została skierowana (decyzją z [...] stycznia 2019 r.), a następnie umieszczona (decyzją z 28 stycznia 2019 r.) w Domu Pomocy Społecznej w K. (dalej "DPS"). A. K. przebywała w DPS do dnia śmierci, tj. do [...] 2020 r. Tą samą decyzją z 24 stycznia 2019 r. organ I instancji ustalił odpłatność za pobyt w DPS obciążając opłatą w części pensjonariuszkę domu, w pozostałej części – Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Zalesiu.
Jednocześnie, organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia opłaty za pobyt A. K. w DPS w odniesieniu do jej dwóch córek, tj. E. W. i D. S.. Postępowania wobec obojga sióstr prowadzone były odrębnie.
W dniu 19 stycznia 2019 r. organ przeprowadził ze skarżącą wywiad środowiskowy, podczas którego skarżąca wskazując na zły stan zdrowia swojego męża, zadeklarowała wpłatę 100 zł miesięcznie na poczet wymaganej opłaty za pobyt matki w DPS. Następnie w dniu 8 lutego 2019 r. skarżąca zawarła z organem umowę (na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej; Dz. U. z 2021 r., poz. 2268, ze zm.; dalej jako: u.p.s.), zobowiązując się do uiszczania tytułem spornej opłaty kwoty 100 zł na okres pobytu matki w DPS.
W grudniu 2019 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia skarżącej opłaty za pobyt jej matki w DPS. W toku postępowania organ I instancji kilkukrotnie wydawał decyzje (z 10 stycznia 2020 r., z 8 września 2020 r., z 23 lutego 2021 r.), które były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzje z 27 marca 2020 r., z 18 grudnia 2020 r., z 17 czerwca 2021 r.). W międzyczasie (w sierpniu 2020 r.) zaproponowano skarżącej nową umowę (aneks) w zakresie odpłatności za pobyt jej matki w DPS – w kwocie 304,53 zł (łączna kwota odpłatności miała wynosić 404,53 zł). Skarżąca nie wyraziła zgody na zaproponowaną jej kwotę, w związku z czym organ I instancji rozstrzygał sprawę w formie decyzji.
Ostatecznie wskazaną na wstępie decyzją z 23 września 2021 r. organ
I instancji ustalił opłatę następująco: w lutym 2019 r. – 159,95 zł, w marcu 2019 r. – 259,95 zł, od kwietnia 2019 r. do marca 2020 r. – 219,74 zł, od kwietnia do listopada 2020 r. – 304,53 zł, za grudzień 2020 r. – 42,71 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że odpłatność za pobyt w DPS w K. wynosiła 2.782,27 zł, zaś w 2020 r. – 2.950 zł. A. K. w 2019 r. ponosiła odpłatność w wysokości 70% swojego dochodu tj. emerytury (1.463,26 zł), tj. kwotę 1.024,28 zł, zaś pozostałą część tj. różnicę pomiędzy średnim kosztem utrzymania 2.782,27 zł a opłatą ponoszoną przez skarżącą poniósł GOPS i opłata ta w tym okresie wynosiła 1.757,99 zł. Natomiast od listopada 2019r. A. K. ponosiła wyższą opłatę tj. 1.120 zł z uwagi na wzrost emerytury (1.600 zł), zaś pozostałą część opłaty poniósł tymczasowo GOPS i opłata ta wynosiła 1.662,27 zł miesięcznie. Następnie organ przedstawił sposób ustalenia skarżącej wysokości opłaty skarżącej za poszczególne okresy, zależnie od aktualnych dochodów jej rodziny, obejmujących każdorazowo jej emeryturę, emeryturę jej męża i jego dodatek pielęgnacyjny oraz dochód z gospodarstwa rolnego wyliczony ryczałtowo.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o pomocy społecznej. Zarzuty dotyczyły: nieuwzględnienia trudnej sytuacji życiowej i finansowej skarżącej (mąż jest niepełnosprawny, niezdolny do samodzielnej egzystencji, wymaga rehabilitacji); brak uwzględnienia wydatków rodziny; błędne doliczenie do dochodu rodziny dochodów męża skarżącej (emerytury i dodatku pielęgnacyjnego), który nie należy do kręgu osób zobowiązanych do wnoszenia opłaty za pobyt matki skarżącej w DPS; nieuwzględnienie "fatalnej opieki nad matką" w DPS; błędne doliczenie do dochodu rodziny dochodu z gospodarstwa rolnego, w którym skarżąca nie prowadzi żadnej produkcji rolniczej, ani nie pobiera żadnych dochodów; bezpodstawne ustalenie opłaty z datą wsteczną, prowadzące do konieczności "wyrównania" zaległej opłaty; naruszenie przez organ I instancji art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na niekorzyść skarżącej, po uchyleniu uprzedniej decyzji przez Kolegium (w zakresie odnoszącym się do daty początkowej obowiązku ponoszenia opłaty).
Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 26 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty za marzec 2019 r. i za grudzień 2020 r. i w tej części ustaliło skarżącej opłatę w kwotach odpowiednio: 159,95 zł i 30,73 zł. W pozostałym zakresie Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium podzieliło zasadniczo ustalenia organu I instancji w zakresie dochodu rodziny skarżącej i sposobu ustalenia wysokości opłaty dla skarżącej w poszczególnych okresach, za wyjątkiem wyliczeń dotyczących marca 2019 r. i grudnia 2020 r. Kolegium wskazało także że opłatą zostały obciążone obie córki A. K. tj. skarżąca oraz E. W., po połowie (w stosunku do E. W. toczy się odrębne postępowanie).
Ponieważ skarżąca nie podpisała przedłożonego jej przez organ I instancji projektu aneksu do umowy, zachodziły podstawy do ustalenia opłaty w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 61 ust. 2d w związku z art. 59 ust. 1 u.p.s. Ustalenie opłaty z mocą wsteczną jest w świetle poglądów orzecznictwa dopuszczalne, gdyż decyzja ustalająca opłatę konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek ustawowych.
Kolegium za nietrafny uznało zarzut błędnego doliczenia do dochodu rodziny, dochodów z gospodarstwa rolnego, wyjaśniając, że dochód z gospodarstwa rolnego ustala się według reguły wskazanej w art. 8 ust. 9 u.p.s. jako iloczyn ilości hektarów przeliczeniowych i kwoty dochodu z 1 hektara przeliczeniowego, która wynosi 308 zł, niezależnie od tego, czy faktycznie jest on osiągany. Na podstawie zaświadczeń znajdujących się w aktach sprawy ustalono, że skarżąca posiadała gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 1,4456 ha przeliczeniowego, a od dnia 1 stycznia 2020 r. - 1,4607 ha. Do dochodu rodziny należało również doliczyć dochody A. S., skoro materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości, że skarżąca tworzy z mężem rodzinę (w rozumieniu ustawy), a tym samym organ nie może pominąć dochodu jej męża przy ustalaniu skarżącej opłaty za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej. Kolegium stwierdziło natomiast, że organ wadliwie ustalił opłatę za marzec 2019 r., bowiem skarżąca przedstawiła potwierdzenie uiszczenia kwoty 100 zł za ten miesiąc. Ponadto błędnie ustalono wysokość dochodu rodziny za listopad i grudzień 2020 r. Z tego względu Kolegium zmieniło rozstrzygnięcie organu
I instancji w zakresie obejmującym dwa miesiące.
Kolegium wyjaśniło ponadto, że podnoszone przez skarżącą okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej i zdrowotnej jej męża, jak również okoliczności, w których zmarła jej matka, nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, gdyż w postępowaniu ustalenie opłaty za pobyt w DPS w trybie decyzji zależy wyłącznie od sytuacji dochodowej strony, tj. od ustalenia, czy dochód przekracza, czy też nie przekracza 300% odpowiedniego kryterium dochodowego. Okoliczności dotyczące sytuacji życiowej, w tym zdrowotnej strony i członków jej rodziny, mogą natomiast być rozpatrywane w odrębnym postępowaniu toczącym się na podstawie art 64 u.p.s. Najpierw jednak musi zostać ustalony obowiązek uiszczenia opłaty, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku.
W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium D. S. podniosła zarzuty naruszenia:
(1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie wyjaśnień skarżącej co do tego, że nie osiąga ona dochodu z gospodarstwa rolnego oraz co do tego, że żyje na niskiej stopie życiowej, gdyż dochody przeznaczane są na leczenie jej niepełnosprawnego męża, a także poprzez brak wyjaśnienia, w jakim stopniu w pokryciu kosztów pobytu matki partycypuje siostra skarżącej - E. W.;
(2) art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ustalającej obowiązek odpłatności z datą wsteczną w stosunku do wydanej pierwotnej decyzji, w sposób zaskakujący dla skarżącej i stawiający ją w trudnej sytuacji, gdyż skarżąca nie mogła poczynić na ten cel oszczędności; uiszczenie opłaty w wysokości ustalonej w zaskarżonej decyzji może pozbawić jej rodzinę możliwości zaspokajania bieżących potrzeb jej i jej męża; ponadto naruszenie zasady ochrony zaufania nastąpiło również przez brak udzielenia informacji o sytuacji siostry skarżącej, również zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt matki w DPS;
(3) art. 139 k.p.a., poprzez wydanie po uchyleniu przez Kolegium (na skutek odwołania złożonego przez skarżącą), kolejnej decyzji organu I instancji, która pogarsza sytuację prawną skarżącej poprzez ustalenie obowiązku odpłatności od
1 lutego 2019 r., podczas gdy w pierwszej decyzji, z 1 lutego 2019 r., obowiązek odpłatności został ustalony od wydania decyzji;
(4) art. 80 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się organu do trudnej sytuacji rodzinnej skarżącej związanej z chorobą męża (I grupa inwalidzka) i kosztami na leczenie;
(5) art. 7 k.p.a., poprzez bezzasadne uwzględnienie dochodów jej męża, który nie znajduje się w kręgu osób zobowiązanych do pełnienia świadczenia oraz przez zastosowanie wyłącznie metody matematycznej do wyliczenia wysokości zobowiązania i brak ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji rodzinnej, osobistej
i zawodowej skarżącej;
(6) art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że przepis prawa jest nadrzędną wartością wykluczającą analizę konkretnego przypadku w odniesieniu do zasady słusznego interesu obywatela poprzez uznanie, że pomimo podeszłego wieku i choroby męża
i deklaracji skarżącej, że nie prowadzi gospodarstwa rolnego organ uznał, że posiada ona dochód z gospodarstwa rolnego i wziął tę okoliczność do ustalenia wysokości opłaty ponoszonej przez skarżącą;
(7) art. 7 k.p.a. poprzez obciążenie skarżącej opłatą za pobyt w DPS jej matki, podczas gdy w DPS panowały fatalne warunki mieszkaniowe, a matka zmarła z powodu zaniedbań pracowników;
(8) art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie
i ustalenie opłaty w wysokości wyższej, niż różnica kwoty dochodu na osobę w rodzinie skarżącej oraz 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie
(9) art. 64 u.p.s. poprzez jego niezastosowanie, pomimo że istniały okoliczności uzasadniające zwolnienie skarżącej z opłaty (trudna sytuacja życiowa, rodzinna i majątkowa w rodzinie skarżącej z uwagi na niepełnosprawność męża).
Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz umorzenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sprawa została rozpoznana na rozprawie przeprowadzonej zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095, ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana w I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że nie wszystkie zarzuty skargi są zasadne, tym niemniej jednak sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma dokonać kompleksowej oceny legalności zaskarżonego aktu.
Z rozbudowanych regulacji zawartych w art. 61 u.p.s. (w miarodajnym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji brzmieniu nadanym ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz psychicznego, Dz. U. z 2019 r., poz. 1690) wynika, że obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym wskazane osoby oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Górną granicą opłaty ponoszonej przez mieszkańca gminy jest 70% jego dochodu. W przypadku małżonka, zstępnych oraz zstępnych, ponoszą oni opłatę ustaloną w drodze umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., przy czym ustawodawca wprowadza pewne ograniczenia samego obowiązku i jego zakresu, determinowane dochodem osoby zobowiązanej i wielokrotnością kryterium dochodowego (ust. 2). Jeżeli tak ustalone opłaty, ponoszone przez mieszkańca domu oraz jego małżonka, zstępnych i wstępnych nie porywają całości kosztów utrzymania w DPS, pozostałą różnicę pokrywa gmina, z której osoba została skierowana do DPS. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić również inne osoby, ale ta regulacja nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Z kolei w przypadku odmowy przez małżonka lub krewnego zobowiązanego do ponoszenia opłaty zawarcia umowy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Z treści przywołanego art. 61 ust. 2d u.p.s. wynika jednoznacznie, że ustalając wysokość opłaty w drodze decyzji organ gminy ma uwzględnić dwojakiego rodzaju ograniczenia: po pierwsze, ograniczenia dochodowe, nawiązujące do kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2), po drugie, "możliwości", o których mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s.
Innymi słowy, prawidłowe ustalenie opłaty należnej od małżonka lub krewnego, odmawiającego zawarcia umowy w sprawie odpłatności, wymaga ustalenia nie tylko sytuacji dochodowej zobowiązanego, ale również jego "możliwości", przez które należy rozumieć zdolność do ponoszenia obciążeń finansowych związanych z pobytem krewnego (małżonka) w DPS, w perspektywie sytuacji osobistej, zdrowotnej, rodzinnej i majątkowej zobowiązanego.
Jest to tym bardziej istotne, jeśli wziąć pod uwagę treść art. 61 ust. 2e u.p.s., wskazującego na reguły ustalania opłaty w odniesieniu do zobowiązanych, którzy nie tylko odmawiają zawarcia umowy, ale jednocześnie nie wyrażają zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W ich przypadku wysokość opłaty również ustalana jest w drodze decyzji, ale tym razem pod uwagę brane są wyłącznie kryteria ekonomiczne, stosowne w sposób dość mechaniczny – opłata ma stanowić różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane.
Organ wydający decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt krewnego (małżonka) w DPS musi brać pod uwagę odrębność wspomnianych mechanizmów ustalania opłaty. W przypadku osób, które odmawiają zawarcia umowy, ale współpracują z organem w toku postępowania, zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu, zakres ich zobowiązania będą z jednej strony kształtować dochody (w tym kryterium dochodowe), z drugiej – możliwości płatnicze, determinowane wskazanymi wyżej czynnikami. W przypadku osób, które nie tylko nie chcą zawrzeć umowy, ale dodatkowo odmawiają współpracy w toku postępowania, nie zgadzając się na przeprowadzenie wywiadu, wysokość ich zobowiązania kształtowana jest wyłącznie w sposób arytmetyczny. Takie zróżnicowanie sytuacji jest w pełni uzasadnione, w przypadku osoby, która nie zgadza się na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, nie sposób ustalić jej możliwości płatniczych. Taka osoba jest zatem w gorszej sytuacji, ale stawia się w niej sama, odmawiając współpracy z organem.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca uiszczała opłatę za pobyt matki w DPS, ale w kwocie 100 zł, na podstawie umowy zawartej w lutym 2019 r. Bezspornym jest, że skarżąca odmówiła zawarcia aneksu do umowy i podwyższenia opłaty do kwot determinowanych kryterium dochodowym. W świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, nie ma wątpliwości, że w stosunku do małżonka, zstępnych
i wstępnych istnieje zarówno możliwość wydania decyzji, jak i zawarcia umowy, a także połączenia obu tych form ustalenia opłaty, jeżeli ustalona w drodze umowy opłata nie odpowiada wysokością zakresowi zobowiązań ciążących na tych osobach. Inaczej ujmując, w każdym przypadku gdy ustalona w drodze umowy (umów) opłata nie będzie pokrywać rzeczywistego kosztu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej, organ ma obowiązek wydać decyzję o ustaleniu wysokości należnej opłaty od osoby wymienionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, uwzględniając maksymalną dopuszczalność kwotowego obciążenia opłatą przy stosowaniu kryterium ustawowego wynikającego z art. 61 ust. 2 ustawy (por. uchwałę NSA z 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17; ONSAiWSA nr 5/2018 poz. 78).
Należy jednak zauważyć, że skarżąca odmawiając zawarcia umowy, jednocześnie nie odmówiła zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W jej sytuacji należało zatem zastosować art. 61 ust. 2d w zw. z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s., a zatem ustalając wysokość opłaty, brać pod uwagę zarówno element dochodowy, jak i możliwości płatnicze.
Zasadniczy błąd organów obydwu instancji, który zadecydował o konieczności uchylenia wydanych przez nie decyzji, tkwił w rozstrzygnięciu o wysokości opłaty wyłącznie w oparciu o ustalenia dochodowe, z całkowitym pominięciem analizy możliwości płatniczych skarżącej, determinowanych jej sytuacją osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca w toku całego postępowania konsekwentnie wskazywała na wydatki związane z ciężką chorobą męża, zaś organy niezasadnie pomijały jej oświadczenia, kierując ją na drogę odrębnego postępowania prowadzonego w trybie art. 64 u.p.s., dotyczącego zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty. Ponadto kilkukrotnie przeprowadzono wywiady środowiskowe ze skarżącą (w dniu 19 stycznia 2019 r., 20 października 2019 r. i 24 września 2020 r., k. 6, 19, 83 akt adm.), podczas których skarżąca wskazywała na stan zdrowia męża i związane z tym koszty leczenia i rehabilitacji. W świetle przytoczonych regulacji, obowiązkiem organu było uwzględnienie przy ustalaniu opłaty uwzględniać nie tylko dochodu wyliczonego w sposób określony w art. 6 i art. 8 u.p.s., który określa górne granice tej odpłatności, ale także faktycznych możliwości skarżącej ponoszenia tej odpłatności. Okoliczność, że skarżąca należy do kręgu zstępnych, nie oznacza automatycznie, że organ może skonkretyzować ten obowiązek i zobowiązać ją do ponoszenia odpłatności, dlatego że skarżąca posiada odpowiedni dochód na osobę w rodzinie w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.p.s. Organy powinny odnieść się do sytuacji życiowej skarżącej, w tym wydatków związanych z koniecznością leczenia niepełnosprawnego męża i ocenić możliwości ponoszenia przez nią spornej opłaty w określonej wysokości. Należy zauważyć, że na skromne możliwości finansowe rodziny skarżącej, wynikające przede wszystkim ze złego stanu zdrowia męża skarżącej, zwracała uwagę pracownica socjalna podczas wywiadów środowiskowych, sugerując organowi ustalenie skarżącej opłaty w dotychczas ponoszonej przez nią na podstawie umowy wysokości 100 zł.
Całkowite pominięcie wynikającej z art. 103 ust. 2 u.p.s. przesłanki możliwości ponoszenia przez skarżącą opłaty za pobyt jej matki w DPS stanowiło naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego – art. 61 ust. 2d w zw. z ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. (przez wadliwą wykładnię pierwszego ze wskazanych przepisów
i niedostrzeżenie zawartego w nim odesłania do przesłanki "możliwości", wynikającej z art. 103 ust. 2 u.p.s.), jak i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7
i art. 77 § 1 k.p.a.), poprzez pominięcie ustaleń faktycznych i ich oceny w zakresie możliwości płatniczej skarżącej 80, 107 § 3 k.p.a.).
Pozostałe zarzuty skargi nie są natomiast zasadne.
Po pierwsze - prawidłowo przy wyliczaniu dochodu rodziny skarżącej organy uwzględniły jej dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony stosownie do art. 8 ust. 9 u.p.s. Skarżąca nie zakwestionowała dokonanych przez organy obliczeń, lecz to, że dochód został ustalony abstrakcyjnie, z pominięciem, że faktycznie gospodarstwo nie jest prowadzone i nie przynosi żadnych dochodów.
Należy zauważyć, że ustawodawca przyjął dość sztywny, choć przez to nieco uproszczony model ustalania dochodu z działalności rolniczej. Model ten opiera się na prostym obliczaniu powierzchni gruntów rolnych będących własnością (współwłasnością) strony oraz mnożeniu przez szacunkowy dochód, jaki jest uzyskiwany z 1 ha przeliczeniowego (art. 8 ust. 9 u.p.s.). Nie jest istotne, czy grunt rolny wchodzi w skład rzeczywiście prowadzonego przez daną osobę gospodarstwa rolnego. Taki model oczywiście nie oddaje pełnego obrazu dochodu, jaki rzeczywiście jest uzyskiwany z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, opiera się bowiem na samym kryterium własności gruntu rolnego. Tym niemniej jednak takie uproszczenie jest konieczne, w przeciwnym razie z jednej strony możliwe byłyby daleko idące nadużycia poprzez sztuczne "wyłączanie" pewnych gruntów rolnych z zakresu pojęcia gospodarstwa rolnego, z drugiej, konieczność weryfikacji, jaki grunt wchodzi a jaki nie wchodzi w rzeczywistości w skład realnie prowadzonego gospodarstwa przez daną osobę ogromnie wydłużałaby czas trwania postępowania, ze szkodą dla osób ubiegających się o wsparcie z pomocy społecznej, które musiałyby znacznie dłużej czekać na rozstrzygnięcie. Co więcej, jak wskazuje się w orzecznictwie, dla ustalenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej nie ma znaczenia, jakie dochody z posiadanych gruntów rolnych rzeczywiście są uzyskiwane. Określony w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej dochód ma charakter ryczałtowy i jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów, jakie przynosi dane gospodarstwo. Nie ma zatem podstaw by przyjmować, że zastosowanie tej regulacji może być uzależnione od dodatkowych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i zdrowotnej właściciela gospodarstwa. Bez znaczenia jest także okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Powołany przepis zakłada fikcję prawną, według której przyjmuje się ryczałtowy dochód z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Dlatego też okoliczności, które są przyczyną nieuprawiania gospodarstwa rolnego, nie mają znaczenia prawnego. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest przez właściciela, czy nie jest uprawiana, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego (por przykładowo: wyroki NSA z 16 maja 2012 r., I OSK 2090/11; z 13 października 2017 r., I OSK 43/17; z 15 listopada 2018r., I OSK 2694/18; wyrok WSA w Kielcach z 17 grudnia 2019 r., II SA/Ke 808/19; wyrok WSA w Gdańsku z 12 marca 2020 r., III SA/Gd 828/19; wyrok WSA w Lublinie z 10 września 2020 r., II SA/Lu 70/20). Dodać należy, że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 6 maja 2008 r., (K 18/05; OTK-A 2008 Nr 4, poz. 56) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Tylko zatem zbycie (np. sprzedaż) lub wydzierżawienie tego gospodarstwa uzasadniałoby pominięcie tego dochodu (zob. wyroki NSA z 7 grudnia 2009 r., I OSK 724/09; z 17 lutego 2010 r., I OSK 1292/09).
Z powyższych względów Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania sposobu ustalenia dochodu gospodarstwa domowego skarżącej z gruntów rolnych, gdyż organy działały w tym zakresie opierając się na mechanizmie wskazanym przez ustawodawcę.
Po drugie wbrew zarzutom skargi prawidłowo organy doliczyły do dochodu rodziny skarżącej także dochód jej męża, w tym dodatek pielęgnacyjny, pomimo tego, że opłata dotyczy kosztów pobytu w DPS matki skarżącej, a nie krewnego jej męża. Stosownie bowiem do art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. do ponoszenia opłaty zobowiązani są zarówno zstępni i wstępni zarówno będący osobami samotnymi, jak
i posiadający własne rodziny, zależnie od tego różnie jest wyliczany ich dochód dla potrzeb ustalenia opłaty. W przypadku osób samotnych bierze się pod uwagę dochód osoby samotnie gospodarującej (ust. 2 pkt 2a), zaś przypadku osób posiadających rodzinę, dochód na osobę w rodzinie (ust. 2 b). Ustawa o pomocy społecznej zawiera definicję takich dochodów, jak i definicję osoby samotnie gospodarującej i osoby w rodzinie. Zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. – "rodzina" to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące, zaś "dochód rodziny" to suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (pkt 4). Przepisy dotyczące ustalani opłaty za pobyt w DPS nie zawierają odmiennych definicji, co oznacza, że dla potrzeby ustalania tej opłaty należy stosować powyższe definicje. Z jednoznacznej woli ustawodawcy dochód małżonka osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty za pobyt jej krewnego w DPS, o ile jest członkiem rodziny w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., podlega więc uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości tej opłaty na podstawie art. 61 u.p.s.
Po trzecie – wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo ustaliły skarżącej opłatę począwszy od umieszczenia matki skarżącej w DPS.
W orzecznictwie zwraca się uwagę, że treść art. 59 ust. 1 u.p.s., w którym mowa o "decyzji ustalającej opłatę", wskazuje na konstytutywny charakter tego aktu. Oznacza to, że wydanie decyzji pierwotnej ustalającej wysokość świadczenia ma charakter konstytutywny, bo tworzy (konkretyzuje) w stosunku do poszczególnych osób zobowiązanych stosunki prawne, przy czym następuje to z mocy samej decyzji. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. Kwestia tego, jaki skutek - ex tunc czy ex nunc - ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Biorąc pod uwagę fakt, że decyzja ustalająca opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., wydanie takiej decyzji może mieć skutek wsteczny. Decydujące znaczenie ma przy tym sytuacja finansowa zobowiązanego, której ustalenie możliwe jest nie tylko na przyszłość ale i z datą wsteczną. Brak jest przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przerzucania na organy Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, których odpowiedzialność jest li tylko subsydiarna, ciężaru utrzymywania osób korzystających z prawa pobytu w domach pomocy społecznej, w sytuacji istnienia osób zobowiązanych do ich utrzymywania w pierwszej kolejności, których sytuacja materialna pozwala na ponoszenie takich kosztów (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2017 r., I OSK 2763/16; z 22 września 2017 r., I OSK 704/17; z 10 września 2019 r., I OSK 1236/19 oraz powoływane tam orzecznictwo i literatura przedmiotu).
Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy. Skoro decyzja ustalająca opłatę za pobyt matki skarżącej miała wprawdzie charakter konstytutywny, ale jedynie w tym sensie, że konkretyzowała obowiązek wynikający z mocy prawa (art. 61 u.p.s.), jak najbardziej dopuszczalne było ustalenie opłaty za okres sprzed wydania decyzji, od momentu kiedy ziściły się ustawowe przesłanki powstania obowiązku skarżącej.
Po czwarte - organ I instancji nie naruszył przepisu art. 139 k.p.a. Skarżąca opiera ten zarzut na argumentacji, że w pierwszej decyzji wydanej w sprawie zobowiązania skarżącej do ponoszenia opłaty – z 10 stycznia 2020 r. organ I instancji nie wskazał daty początkowej tego obowiązku. Decyzja ta została uchylona na skutek odwołania skarżącej. W tej sytuacji, w jej ocenie, późniejsze decyzje organu I instancji, w których była już wskazywana data początkowa zobowiązania, naruszają zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się.
W ocenie Sądu z argumentacją tą nie można się zgodzić, jest ona całkowicie błędna, a co więcej – błędność tej argumentacji wykazywało Kolegium już trzykrotnie w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie (z 18 grudnia 2020 r., z 17 czerwca 2021 r. i z 26 listopada 2021 r.). Po pierwsze, w świetle ugruntowanych poglądów orzecznictwa, zakaz reformationis in peius wyrażony w art. 139 k.p.a. nie dotyczy postępowania toczącego się po wydaniu decyzji kasacyjnej. Wydając taką decyzję organ odwoławczy nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz przekazuje sprawę organowi I instancji w celu dokonania dodatkowych, niezbędnych ustaleń. Wskazówki organu odwoławczego udzielone organowi I instancji nie mają charakteru wiążącego co do sposobu rozstrzygnięcia spawy. Mają one tylko znaczenie dla kierunku dalszych ustaleń i czynności procesowych. Organ I instancji wydaje natomiast rozstrzygnięcie merytoryczne samodzielnie na podstawie obowiązujących przepisów. Po drugie – nawiązując do tego – istotnym błędem organu I instancji w decyzji z 10 stycznia 2020 r. było właśnie niewskazanie daty, od której skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłaty. Jeszcze raz trzeba powtórzyć, że decyzja ustalająca opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 u.p.s. konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa, którego powstanie nie jest uzależnione od wydania decyzji, ale wynika z treści przepisów prawa materialnego, obligujących do wnoszenia opłat w razie ziszczenia się przesłanek z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Obowiązek ponoszenia opłat powstał z mocy prawa od daty umieszczenia matki skarżącej w DPS i prawidłowa decyzja konkretyzująca ten obowiązek, powinna w ten sposób wskazywać termin, od jakiego skarżąca jest zobowiązana do ponoszenia opłaty.
Po piąte, bez jakiegokolwiek związku ze sprawą jest kwestia oceny jakości opieki sprawowanej w DPS nad matką skarżącej. Pomijając to, że twierdzenia skarżącej stanowią w istocie niczym niepoparte, a zatem nieweryfikowalne zarzuty, nie ma żadnego przepisu, który wiązałby okoliczności powoływane przez skarżącą (dotyczącej niewłaściwej opieki w DPS) z obowiązkiem ponoszenia przez skarżącą opłaty za pobyt jej matki w DPS. Zarzuty tego rodzaju mogą co najwyżej stanowić podstawę do wszczęcia kontroli przez podmioty odpowiedzialne za nadzór nad DPS. Ponadto, jeśli w ocenie skarżącej opieka nad jej matką była sprawowana niewłaściwie, mogła sama przejąć opiekę nad matką.
Po szóste, w odniesieniu do zarzutu niewskazania przez organ, czy i w jakiej wysokości koszty pobytu matki skarżącej w DPS ponosi także jej siostra E. W., należy stwierdzić, że w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten nie jest uzasadniony.
Trzeba odnotować, że w świetle stanowiska sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok WSA w Olsztynie z 13 sierpnia 2020r., II SA/Ol 305/20; wyrok WSA w Rzeszowie z 4 marca 2020 r ., II SA/Rz 435/19; wyrok WSA w Bydgoszczy z 25 sierpnia 2020 r., II SA/Bd 994/19) organy prowadząc postępowanie w trybie art. 61 u.p.s., powinny jako strony tego postępowania ustalić wszystkie osoby mieszczące się w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. i wydać jedną decyzję w stosunku do wszystkich tych osób, mając na względzie ograniczenia z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Dotyczy to również osób, które zawarły z organem umowę określając taką odpłatność, jak już wyżej wskazano nie jest bowiem wykluczone określanie odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zarówno w umowie, jak i w decyzji.
Biorąc pod uwagę powyższe ugruntowane stanowisko orzecznictwa, prawidłowym rozwiązaniem było to, aby organy prowadziły jedno postępowanie wobec skarżącej i jej siostry (dwóch córek umieszczonej w DPS A. K.). Jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy błąd organów wyrażający się w prowadzeni odrębnych postępowań w żaden sposób nie wpłynął na prawidłowość rozstrzygnięcia. Przede wszystkim, wbrew zarzutom skargi, zarówno z akt sprawy, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że siostra skarżącej E. W. również została obciążona opłatą za pobyt matki w DPS. W aktach administracyjnych (k. 51-52) znajdują się dokumenty dotyczące ustalenia sytuacji dochodowej obu sióstr. Wynika z nich, że suma dochodów skarżącej to 1.988,53 zł na osobę, zaś jej siostry – 3.233,44 zł na osobę. Kwota do zapłaty na rzecz DPS to 1776, 48 zł, czyli po 888,24 zł na każdą z sióstr. Organ ustalił, że E. W. ma wnosić opłatę w wysokości 888,24 zł, skarżąca zaś 404,53 zł (ponieważ po uiszczeniu kwoty 888,24 zł zostałoby jej mniej niż 300% kryterium dochodowego), dlatego resztę ponosiła zastępczo Gmina - 483,71 zł. Skarżąca brała aktywny udział w postępowaniu, miała prawo dostępu do akt administracyjnych, a więc z dokumentami tymi mogła się zapoznać. Sądowi wiadome jest z urzędu, że E. W. została obciążona opłatą w wysokości 888,24 zł, gdyż w sprawie tej opłaty toczyło się przed Sądem postępowanie o sygn. akt II SA/Lu 55/21, w której Sąd oddalił sprzeciw od decyzji Kolegium uchylającej decyzję ustalającą tę opłatę i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd obecnie ustalił (notatka urzędowa z 9 maja 2022 r.), że na podstawie decyzji z 29 października 2021 r. E. W. została zobowiązana do uiszczenia spornej opłaty i opłatę tę faktycznie uiszcza. Obawy skarżącej co do nierównego potraktowania przez organy jej i jej siostry są więc nieuzasadnione.
Należy też podkreślić, że opłata dla skarżącej była ustalana nie w odniesieniu do całej kwoty kosztu pobytu jej matki w DPS (tj. części tego kosztu pozostałej po uiszczeniu należności przez matkę), lecz w odniesieniu do połowy tej kwoty (połowę kwoty organ uwzględniał ustalając odrębną opłatę dla siostry skarżącej) oraz z ograniczeniem ustawowym jej wysokości do 300% jej kryterium dochodowego tj. do kwoty 1548 zł. Brak udziału jej siostry w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji i wydanie wobec niej odrębnej decyzji, nie miały więc żadnego wpływu na wysokość opłaty dla skarżącej.
Z wyżej przedstawionych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium z 26 listopada 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Zalesie z 23 września 2021 r.
Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w wywodach powyżej. W szczególności obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji co do ustalenia opłaty nie tylko z uwzględnieniem kryterium dochodowego (art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s.), ale również po wnikliwej weryfikacji możliwości płatniczych skarżącej, determinowanych jej sytuacją osobistą, zdrowotną, rodzinną i majątkową.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.