II SA/Lu 738/25

II SA/Lu 738/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-02-03
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-12-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Maciej Gapski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Specjalista Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 r. sprawy ze skargi I. Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 września 2025 r., znak: IF-V.7840.3.33.2025.DSO w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia 29 września 2025 r. znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania [...] spółka akcyjna z siedzibą w L. (dalej jako: skarżąca, spółka lub inwestor), utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia 10 lipca 2024 r. znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia spółce pozwolenia na budowę wolnostojących ogniw fotowoltaicznych o mocy 499,61 kW z zewnętrzną instalacją energetyczną, złączem ZKP-SN i przebudową stacji transformatorowej na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości N., gm. [...]. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia 14 lipca 2025 r.
Decyzje odmowne oparto przede wszystkim na fakcie niezgodności projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania gminy [...] z dnia 19 grudnia 2024 r. Zdaniem organów farma fotowoltaiczna nie stanowi liniowych nadziemnych i podziemnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej dopuszczonych planem na terenach oznaczonych w planie jako tereny rolne (działka nr [...] oznaczona 3-2R). Dodatkowo wskazano, że inwestor nie przedstawił decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia oraz nie przedstawił decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej dotyczących całego zamierzenia budowlanego zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj.: Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej jako: u.o.g.r.i.l.).
Wojewoda w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest budowa wolnostojących ogniw fotowoltaicznych o mocy 499,61 kW z zewnętrzną instalacją energetyczną, złączem ZKP-SN i przebudową stacji transformatorowej na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości N., gm. [...]. Z części opisowej projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że projektowana farma fotowoltaiczna składać się będzie z zespołów modułów fotowoltaicznych połączonych z inwerterami umieszczonymi na wolnostojących konstrukcjach wsporczych paneli fotowoltaicznych. Łączna moc projektowanej elektrowni wynosi 499,61 kW. Produkowana energia elektryczna dostarczana będzie do odbiorów wewnętrznej instalacji przedsiębiorstwa z możliwością generacji do sieci energetycznej energetyki zawodowej [...] S.A. poprzez stację transformatorową SN/nN oraz przyłącze SN 15 kV. Projektowana farma fotowoltaiczna połączona będzie z istniejącą stacją transformatorową N. [...] [...] zlokalizowaną na działce inwestora nr [...]. Obudowa stacji - w wykonaniu kontenerowym jako prefabrykowana konstrukcja żelbetonowa składająca się z fundamentu betonowego oraz betonowej obudowy nadziemnej - całość stanowi monolit. Kable nN z zewnątrz wprowadzane będą przez otwory przepustowe umieszczone w części fundamentowej. Stacja składa się z trzech bloków funkcjonalnych umieszczonych w obudowie betonowej: komory transformatora, rozdzielnicy średniego napięcia i rozdzielnicy niskiego napięcia. Stacja transformatorowa zasilona będzie istniejącym przyłączem kablowym SN 15 kV z sieci dystrybucyjnej [...] S.A. W ramach planowanej inwestycji zmienia się dotychczasowa lokalizacja miejsca opomiarowania energii elektrycznej — z wnętrza stacji transformatorowej [...] [...] do projektowanego złącza ZKP-SN. W projekcie jako konstrukcje pod panele fotowoltaiczne przyjęto typowe konstrukcje stalowo - aluminiowe wolnostojące, dwupodporowe skręcane, wbijane w grunt. Maksymalna wysokość konstrukcji pod panele fotowoltaiczne 2,9 m. Dodatkowo w skład farmy fotowoltaicznej wchodzi również niezbędna infrastruktura — ogrodzenie, utwardzenie terenu, drogi dojazdowe, instalacja oświetleniowa i monitoringu terenu. Sumaryczna powierzchnia działki nr [...] na której zaprojektowano stoły z instalacją fotowoltaiczną, linie elektroenergetyczne kablowe nN 0,4 kV, złącza kablowe oraz inwertery AC/DC wynosi 10 558 m2, natomiast powierzchnia zabudowy obiektów projektowanych tj. paneli fotowoltaicznych wynosi 2085,42 m2 co stanowi 19,8% powierzchni jednej z działek objętych wnioskiem. Powierzchnia biologicznie czynna działki nr [...] wynosi 8472,58 m2 co stanowi 80,2% całej powierzchni. W opisie projektu scharakteryzowano pod kątem powierzchni jedynie działkę nr [...].
Zdaniem organu odwoławczego w związku z faktem, iż inwestycja tj. budowa wolnostojących ogniw fotowoltaicznych o mocy 499,61 kW jest projektowana do obsługi obiektu produkcyjnego zlokalizowanego na jednej z wnioskowanych działek tj. działce nr ew. [...] powyższe przedsięwzięcie należy rozpatrywać jako całość inwestycyjną.
W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]/2014 z dnia 19 grudnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2015 r., poz. 717, dalej jako m.p.z.p.) przedmiotowe nieruchomości leżą w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami 3-2P (dz. nr [...]) i 3-2R (dz. nr [...]).
Zgodnie z § 22 ust. 1 dla terenów oznaczonym na rysunku planu odpowiednio symbolami 3-1P oraz 3-2P ustala się przeznaczenie:
1) dla terenu 3-1P - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów;
2) dla terenu 3-2P:
a) podstawowe: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów,
b) uzupełniające; tereny usług.
Natomiast, zgodnie z § 23 planu miejscowego:
1. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: 3-1R, 3-2R ustala się przeznaczenie jako tereny rolnicze.
2. Na terenach, o których mowa w ust. 1 obowiązuje zakaz zabudowy z wyłączeniem inwestycji z zakresu łączności publicznej.
3. Na terenach, o których mowa w ust. 1 dopuszcza się nowe liniowe nadziemne i podziemne urządzenia i sieci infrastruktury technicznej.
4. Na terenach, o których mowa w ust. 1 dla istniejących nadziemnych i podziemnych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej dopuszcza się remonty i przebudowy.
Wojewoda podkreślił, że w treści obowiązującego planu miejscowego gminy [...] na terenach oznaczonych symbolem 3-2R dopuszczono lokalizację nowych linii nadziemnych i podziemnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Wyżej wskazana uchwała nie zawiera jednak definicji ww. urządzeń. Dlatego istotne dla sprawy jest ustalenie, czy projektowana farma fotowoltaiczna, mająca na celu wytwarzanie energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii — promieniowania słonecznego i przesyłanie wytworzonej energii do systemu elektroenergetycznego, stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. Oran wskazał, że w myśl art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145, dalej u.g.n.) "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Czym są urządzenia energetyczne określa natomiast art. 3 pkt 7 i pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2024 r. poz. 266), podając, że urządzenia, to urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych (pkt 9), a procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii (pkt 7). Natomiast zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2024 r. poz. 1361), instalacja odnawialnego źródła energii jest instalacją stanowiącą wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub
b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego
- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego.
Wojewoda zauważył, że kwestia kwalifikacji farmy fotowoltaicznej jako urządzenia infrastruktury technicznej była przedmiotem rozbieżnych stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponieważ nowelizacja ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524) — art. 4 pkt 2 — wprowadziła zmiany w przepisach dotyczących tego zagadnienia, została wyjaśniona nieścisłość w przepisach. I tak przepis art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) wyodrębnił urządzenia wytwarzające energię (pkt 3) z urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 2) jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem instalacji odnawialnego źródła energii obok pojęcia urządzeń infrastruktury technicznej wyklucza możliwość utożsamiania tych pojęć. Zważywszy, że w świetle definicji zawartej w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii farma fotowoltaiczna mieści się w pojęciu instalacji odnawialnego źródła energii, to brak podstaw do tego, aby w dalszym ciągu wywodzić, że elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej. Urządzenie infrastruktury technicznej nie może bowiem służyć celowi produkcyjnemu, jakim jest wytwarzanie energii elektrycznej z zamiarem zbycia jej osobom trzecim, a więc działalności kwalifikowanej jako przemysłowa. Infrastruktura techniczna jedynie wspiera działalność produkcyjną, lecz sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe, wodne i słoneczne, z kolei infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii. Reasumując, realizacja inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu rolnego, nie można uznać bowiem za teren rolny obszaru produkcji (wytwarzania) i sprzedaży energii elektrycznej. Realizacja takiej inwestycji sprawia, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją energii elektrycznej. Dlatego należy przyjąć, że instalacja fotowoltaiczna wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego o mocy 499,61 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że projektowana elektrownia fotowoltaiczna stanowi element infrastruktury technicznej, który nie koliduje z podstawowym przeznaczeniem terenu. Organ nie podzielił więc stanowiska inwestora, co do sposobu rozumienia pojęcia "infrastruktura techniczna", który za element tejże infrastruktury uznaje przedmiotową inwestycję.
Wojewoda podzielił stanowisko Starosty L., że farma fotowoltaiczna nie stanowi liniowych nadziemnych i podziemnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej co ma podstawowe znaczenie w kontekście badania zgodności inwestycji z miejscowym planem. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku o pozwolenie na budowę jest budowa wolnostojących ogniw fotowoltaicznych o mocy 499,61 kW z zewnętrzną instalacją energetyczną, złączem ZKP-SN i przebudową stacji transformatorowej, a więc bez wątpienia mamy do czynienia z budową obiektów produkcyjnych służących wytwarzaniu energii elektrycznej i jej dystrybucji. Inwestycja nie mieści się zatem w zakresie inwestycji, których lokalizacja została dopuszczona w ww. zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] tj. nie stanowi nowych liniowych nadziemnych i podziemnych urządzeń i sieci infrastruktury technicznej i tym samym koliduje z podstawowym przeznaczeniem terenu. Z przytoczonych unormowań i przyjętej kwalifikacji planowanej inwestycji, wynika, że realizacja przedmiotowej farmy fotowoltaicznej nie jest możliwa na działce nr ew. [...], położonej w obszarze terenów rolnych o symbolu 3-2R, z podstawowym przeznaczeniem gruntu pod tereny rolnicze z zakazem zabudowy z wyłączeniem inwestycji z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem teren zajęty pod budowę farmy fotowoltaicznej nastawiony na produkcję i zarazem dystrybucję energii elektrycznej powinien posiadać w obowiązującym planie walor terenu produkcyjnego lub terenu, w którym funkcja produkcyjna jest dopuszczona, ponieważ instalacja elektrowni fotowoltaicznej służy funkcji produkcyjnej. Obowiązujący dla działki nr ew. [...] plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] nie przewiduje funkcji produkcyjnej, co prowadzi do konstatacji, że zamierzenie objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę jest niezgodne z ustaleniami tego planu, tj. nie został spełniony warunek wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud.
Wojewoda podniósł również, że przedsięwzięcie polegające na budowie farmy fotowoltaicznej na terenach innych niż chronione przyrodniczo, może być kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli powierzchnia zabudowy będzie wynosiła 1 ha lub więcej. Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje dwie działki o nr ew. [...] i [...] w miejscowości N.. W przedłożonym projekcie nie zamieszczono zestawienia powierzchni dla inwestowanej działki nr ew. [...], jednak z dołączonego planu zagospodarowania terenu wynika, iż w dużej części jej powierzchnia jest zabudowana. Mając na uwadze powyższe planowane przedsięwzięcie należy rozpatrywać jako całość inwestycyjną, co w efekcie może doprowadzić do przekroczenia zajętej pod zabudowę przemysłową powierzchni 1ha. Dla ostatecznego określenia czy przedmiotowa inwestycja będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymagane jest zatem zestawienie powierzchni zabudowy dla obu działek inwestycyjnych. Ponadto, należy przeanalizować, czy z budową przedmiotowej farmy nie wiąże się realizacja innych powiązanych technologicznie elementów, które samodzielnie mogą być kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z definicją przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) wszystkie powiązane technologicznie elementy należy traktować jako jedno. Przy czym powiązanie technologiczne należy rozumieć szeroko jako wspólne funkcjonowanie elementów, które nie działałyby pojedynczo.
Ostatnią zasadniczą kwestią mającą wpływ na rozstrzygnięcie, zdaniem Wojewody, było zbadanie potrzeby uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni 0,3294 ha sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIllb, położonego w miejscowości N., gm. [...]. Analizując akta prowadzonego postępowania ustalono, że grunt na działce nr [...] o powierzchni całkowitej 1,0558 ha, sklasyfikowany jest w klasach bonitacyjnych RIllb i RIVa. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.l. wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas 1, II, III, Illa, Illb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, VI VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie. Powyższy zapis w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyraźnie wskazuje, że wyłączenie gruntu rolnego stanowiącego część działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania, sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej Rillb, może nastąpić pod warunkiem, że jest on przeznaczony na cele nierolnicze. Przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z art. 7 ust. 1 dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przy czym w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas [...], wymagane jest uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi - zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1, tj. zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Mając na uwadze powyższe Starosta L. decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r., znak: [...], odmówił spółce wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni 0,3294 ha, sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIllb, z przeznaczeniem pod inwestycję w postaci budowy przedmiotowej farmy fotowoltaicznej jako gruntu nieobjętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy oraz umorzył postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o powierzchni 0,2795 ha, sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIVa. Jak zaznaczył organ właściwy do orzekania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej w trybie art. 11 ust. 1 poprzedzone jest badaniem, czy grunt ten objęty jest zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy, o której mowa w art. 7 w/w ustawy. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] — uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 19 grudnia 2014 r. - działka nr [...] w miejscowości N., gm. [...] leży w terenie rolniczym 3-2R, a zatem nie posiada zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Starosta L. wyjaśnił, że wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej Rillb byłoby naruszeniem zapisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Biorąc powyższe pod uwagę podkreślono, że inwestor nie posiada zgody na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu w klasie bonitacyjnej RIllb stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni 0,3294 ha, co czyni przedłożony projekt niekompletnym i niezgodnym z obowiązującymi przepisami.
Z uwagi na powyższą argumentację Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W skardze z dnia 3 listopada 2025 r. pełnomocnik spółki zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w szczególności:
a) art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. a) pr. bud. w zw. z §23 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] nr [...] z dnia 19 grudnia 2014 r. (Dziennik Urzędowy Województwa z 2015 r., poz. 717, dalej jako: m.p.z.p.) poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p., podczas gdy §23 ust. 3 m.p.z.p. dopuszcza realizację inwestycji, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia spółce pozwolenia na budowę,
b) art. 35 ust. 1 pkt 1) lit. b) pr. bud. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1124, dalej jako u.i.o.ś.) w zw. z §3 ust. 1 pkt 54a) rozporządzenia Rady Ministrów w z dnia 9 października 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze. zm., dalej jako rozporządzenie) poprzez nieprawidłowe stwierdzenie, że planowana inwestycja wymaga uzyskana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy zgodnie z ww. przepisami rozporządzenia inwestycja ta nie stanowi inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia spółce pozwolenia na budowę ze względu na brak uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (DUŚ),
c) art. 11 ust. 1 oraz ust. 4 w zw. z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.i.l. poprzez niezasadne stwierdzenie, że uzyskanie pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, podczas gdy realizacja planowanej inwestycji nie doprowadzi do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (co oznacza brak wymogu uzyskania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie), co miało wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia spółce pozwolenia na budowę.
przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa polegające na zastosowaniu w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji przepisów rozporządzenia w nieaktualnym brzmieniu - tj. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie 13 września 2023 r., co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę ze względu na brak uzyskania przez Inwestora DUŚ w sytuacji, gdy ww. nowelizacja wprowadziła wyjątek od tego obowiązku w stosunku inwestycji polegających na budowie instalacji fotowoltaicznych o powierzchni poniżej 2 ha,
b) art. 7 w zw. z art. 77 §1 oraz art. 80 k.p.a. - w szczególności poprzez:
- brak podjęcia działań celem ustalenia, czy dla inwestycji konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
- nieprawidłowe ustalenie, że planowana inwestycja doprowadzi do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, co doprowadziło do nieuprawnionego stwierdzenia, iż realizacja inwestycji wymagała uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do bezzasadnego uznania, że planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami prawa - a w konsekwencji - do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę,
c) art. 8 §1 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez brak wezwania inwestora do wykazania zestawienia powierzchni zabudowy działki nr [...], co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ uniemożliwiło Inwestorowi wykazanie powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że dla inwestycji konieczne było uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w dalszej kolejności - do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę,
d) art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, niespełniające wymagań określonych w tym przepisie, w szczególności poprzez brak odniesienia się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu prowadzącego do wydania zaskarżonej decyzji, a tym samym - utrudnia sądową kontrolę decyzji,
e) art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy wady decyzji pierwszoinstancyjnej uzasadniały jej uchylenie w całości i orzeczenie przez organ II instancji co do istoty sprawy poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, względnie - uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ doprowadziło do utrzymania w obrocie prawnym oraz nadanie przymiotu ostateczności błędnej decyzji Starosty L..
Na podstawie zarzutów zażądano uchylenia decyzji organów obu instancji ewentualnie tylko zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację świadczącą zdaniem skarżącej o zasadności złożonego środka zaskarżenia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zdaniem tut. Sąd wydane w sprawie rozstrzygnięcia, pomimo pewnych błędów, są zgodne z prawem, a zatem skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Opisany powyżej stan faktyczny sprawy jest w zasadzie niesporny rozbieżna jest natomiast interpretacja prawa materialnego przedstawiona przez organy oraz pełnomocnika inwestora.
Materialnoprawną podstawą niniejszej sprawy są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418, powoływana jako: pr. bud.).
Podstawowym elementem sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie jest okoliczność czy zamierzenie budowlane wnioskowane przez inwestora, czyli budowa wolnostojących ogniw fotowoltaicznych o mocy 499,61 kW z zewnętrzną instalacją energetyczną, złączem ZKP-SN i przebudową stacji transformatorowej na działkach nr ew. [...] i [...] w miejscowości N., gm. [...] jest zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Zasadne jest stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej, że wnioskowana przez spółkę inwestycja jest niezgodna z m.p.z.p. gminy [...] w odniesieniu do lokalizacji ogniw fotowoltaicznych wraz z infrastrukturą pomocniczą na działce nr [...] oznaczonej symbolem 3-2R - teren rolniczy. Zgodnie z powołanym powyżej § 23 m.p.z.p. na działce tej istnieje zakaz zabudowy z wyłączeniem inwestycji zakresu łączności publicznej. Dopuszczono w planie na przedmiotowej działce również nowe linowe nadziemne i podziemne sieci urządzeń i sieci infrastruktury technicznej;
Sporne pomiędzy inwestorem i organami jest to, czy wolnostojące ogniwa fotowoltaiczne mogą zostać uznane w realiach niniejszej sprawy za urządzenia infrastruktury technicznej.
Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę zapisy planu, który dopuszcza na terenach rolniczych wyłącznie zabudowę z zakresu łączności publicznej oraz liniowe nadziemne i podziemne sieci urządzeń i infrastruktury technicznej prawidłowo uznano, że wnioskowana inwestycja nie jest tego typu infrastrukturą techniczną. Z całą pewnością nie można uznać jej za liniową sieć urządzeń, czy liniową infrastrukturę techniczną.
Należy zgodzić się z generalną tezą stawianą prze organy, że tego rodzaju inwestycja służy produkcji i sprzedaży energii i w związku z tym nie jest infrastrukturą techniczną, która z założenia pełni funkcje pomocniczą – przesyłową w stosunku do inwestycji produkcyjnych.
Należy wyjaśnić, że realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych na funkcję przemysłową, co wyklucza kwalifikowanie elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) jako urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (por. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2011/15, z 24 kwietnia 2018r., z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2019 r., II SA/Bd 278/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 11 grudnia 2019 II SA/Go 660/19, wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2020 r., II SA/Wr 415/19). Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie przeznaczonym pod produkcję rolną wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Budowa elektrowni fotowoltaicznej, w której ogniwa fotowoltaiczne zajmują ponad 2000 m2 prowadzi do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z podstawowej funkcji rolniczej na funkcję przemysłową.
Budowy elektrowni fotowoltaicznych składającej się z wolnostojących ogniw fotowoltaicznych o mocy 499,61 kW służących celom produkcyjnym nie można z pewnością utożsamiać z budową urządzeń infrastruktury technicznej zdefiniowaną w art. 143 ust. 2 u.g.n. jako budowa drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. wyraźnie wynika, że urządzenia infrastruktury technicznej wymienione w art. 143 ust. 2 u.g.n. odpowiadają pojęciu "uzbrojenie terenu". Tym samym błędne jest kwalifikowanie obiektów wytwarzających energię elektryczną do kategorii infrastruktury technicznej, o której mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n. oraz w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto, kwalifikując farmy fotowoltaiczne jako odrębne obiekty (budowle), nie będące urządzeniami budowlanymi, można dodatkowo odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 1 i 3 pr. bud., z której wynika, że system fotowoltaiczny stanowi rodzaj budowli, która wraz z instalacjami (okablowaniem, stacją transformatorową), może być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. wytwarzaniem i przesyłaniem energii elektrycznej. Z pewnością zatem instalacja do wytwarzania energii z promieniowania słonecznego wraz z towarzyszącym jej oprzyrządowaniem nie stanowi urządzenia budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 9 pr. bud., czyli urządzenia technicznego związanego z obiektem budowlanym, zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (jak np. urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne). Tego rodzaju urządzenia co do zasady natomiast nie zmieniają zagospodarowania i przeznaczenia terenu, w związku z czym nie wymagają spełnienia wymogu kontynuacji funkcji. Fakt, że projektowana instalacja może służyć do produkcji energii przede wszystkim dla przedsiębiorstwa prowadzonego przez inwestora nie świadczy, że należy uzna ją za urządzenie infrastruktury technicznej. Z przedstawionego projektu wynika, że przedmiotowa instalacja może również generować energię do sieci energetycznej energetyki zawodowej [...] S.A., co dodatkowo świadczy o jej produkcyjnym charakterze. Niewątpliwie natomiast będące przedmiotem wniosku przedsięwzięcie na służy celom rolniczym, czyli jest sprzeczne z ustaleniami planu miejscowego. Powoływanie się na sposób konstrukcji ogniw fotowoltaicznych, który, zdaniem inwestora, jest do pogodzenia z funkcję rolną działki jest zupełnie nieprzekonujące. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w skład inwestycji wchodzą panele fotowoltaiczne posadowione na konstrukcji stalowo-aluminiowej, wolnostojącej, dwupodporowe skręcane, wbijane w grunt. Wysokość maksymalna konstrukcji pod panele wynosi 2,9 m. Ponadto w skład projektowanej farmy wchodzi infrastruktura, taka jak: utwardzenie terenu, droga dojazdowa, instalacja oświetleniowa i monitoring terenu. Wszystkie wskazane elementy konstrukcji farmy nie dają się pogodzić z wynikającym z planu rolniczym przeznaczeniem działki nr [...].
Słusznie podniosła zaś skarżąca, że organy powołały się na nieaktualne brzmienie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839 z późn. zm.). Stosownie do wskazanych punktów § 3 tego aktu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:
54) zabudowa przemysłowa lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;
54a) zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a
- z wyłączeniem zabudowy systemami fotowoltaicznymi lokalizowanej na dachach i elewacjach obiektów budowlanych;
Przy czym organy uznały, że całość przedsięwzięcia na obu działkach inwestycyjnych, czyli [...] oraz [...] stanowi zabudowę przemysłową i jest ze sobą immanentnie powiązane. To na inwestorze, a nie na organie spoczywa obowiązek wykazania, że nie jest konieczne uzyskiwanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Inwestor wszedł jedynie w polemikę z organem nie przedstawić danych i zestawień odnoszących się do całości zamierzenia na obu działkach. Nie miało to jednak znaczenia dla wyniku sprawy, gdyż prawidłowa kwalifikacja organów w zakresie niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była wystarczająca do wydania decyzji odmownej w realiach niniejszej sprawy.
Zgodzić się należy również z wnioskiem organów, że dla posadowienia inwestycji na działce rolnej – nr ewid [...] konieczne było uzyskanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej stosownie do art. 11 ust. 4 u.o.g.r.i.l.
Starosta L. na wniosek Spółki decyzją z dnia 31 sierpnia 2023 r. odmówił wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni 0,3295 ha sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIIIb. Organ ten umorzył postępowanie w stosunku do części działki nr [...] o powierzchni 0,2795 ha skalsyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIVa, gdyż grunt ten nie jest wytworzony z gleb pochodzenia organicznego.
Wbrew zarzutom skargi nie można uznać (co już wskazywano), że konstrukcja ogniw świadczy o tym, że nie zmienia się przeznaczenie działki z rolniczej na produkcyjną – zajęcie działki przez ogniwa oraz drogi dojazdowe, oświetlenie, ogrodzenia świadczy o wykorzystaniu działki do celów produkcji energii, a nie do celów rolniczych. Dlatego też stanowisko w zakresie konieczności wyłączenia przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej jest w pełni właściwe.
Kończąc należy podkreślić, że organy nie naruszyły przepisów prawa procesowego oraz materialnego, co w konsekwencji nakazywało oddalenie skargi. Błąd organów w zakresie powołania się na nieaktualne rozporządzenie z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie miał zaś wpływu na ostateczne, prawidłowe rozstrzygnięcie. Prowadzone postępowanie wykazało przy tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co jest okolicznością nakazującą organom wydanie decyzji stosownie do normy określonej w art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud. - po wcześniejszym zobowiązaniu inwestora do usunięcia nieprawidłowości postanowieniem z dnia 22 czerwca 2023 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. Działanie organów na podstawie powołanych przepisów prawa budowlanego oraz w świetle wymogów procesowych określonych w art. 7, 8, 10, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. było więc zgodne z prawem. Decyzje zostały przy tym prawidłowo uzasadnione i wydane na podstawie kompletnego materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.