II SA/Lu 726/23

II SA/Lu 726/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Jacek Czaja
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 6 pkt 3, art. 9, art. 108, art. 124 ust. 1 i ust. 1a
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Referent Natalia Kondraciuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2023 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
T. B. (dalej jako "strona", "skarżący", "właściciel nieruchomości"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2023 r. w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2023 r., Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o. o., (dalej jako "wnioskodawca", "inwestor", "Spółka") wystąpiło do Prezydenta Miasta L. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w L. przy alei U. L., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,4400 ha (Obr. 34 - S. M., ark. 1) w związku z planowaną inwestycją pn.: "Przebudowa kolektora sanitarnego A" w alei U. L. w L..
We wniosku inwestor zwrócił się również o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie objętej inwestycją nieruchomości oznaczonej nr [...] i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.
Wnioskodawca wskazał, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezwykle ważna społecznie. Włączenie nowo budowanego kolektora sanitarnego DN [...] oraz sieci kanalizacji sanitarnej DN [...] do istniejącego kolektora sanitarnego DN [...] znajdującego się na terenie działki nr [...] (obr. 34, ark. 1) zostało wybrane z uwagi na najbliżej zlokalizowaną komorę technologiczną na kanale DN [...], umożliwiającą podłączenie nowych sieci. Kanał DN [...] został wybudowany w latach 90-tych i jest strategicznym przewodem, odbierającym ścieki z wielu dzielnic, w tym głównie z centrum. Jego przeniesienie lub wybudowanie nowych komór technologicznych poza wskazaną działką nie ma uzasadnienia ekonomicznego i technicznego. Projektowane kanały DN [...] i DN [...] w minimalnym stopniu będą ingerowały w powierzchnię działki [...]. Ich trasa będzie zlokalizowana w odległości 4 m od granicy z działką [...]. W takiej też odległości zlokalizowana jest istniejąca komora na kanale DN [...]. Prowadzenie projektowanej sieci w granicy działki nr [...] i [...] (obr. 34, ark. 1) wiązałoby się z koniecznością przebudowania istniejącego gazociągu DN [...], którego trasa przebiega częściowo po terenie działki [...], jak również koniecznością przebudowy istniejących kabli elektroenergetycznych.
W wydanie decyzji o ograniczeniu prawa korzystania z nieruchomości oraz decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości usunie podstawową przeszkodę do wystąpienia o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, jaką jest brak możliwości wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na podstawie księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] ustalono, ze właścicielem działki nr [...] jest T. B.. W toku postępowania ustalono również, że przedmiotowa działka o pow. 0,4400 ha stanowi użytek o oznaczeniu Bp — zurbanizowane tereny niezabudowane w trakcie zabudowy. Inwestycja, przebiegająca m. in. przez działkę nr [...], jest zgodna z decyzją Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., utrzymaną w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] czerwca 2019 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej na odcinkach A-B-C, B-B, D-E, H-H, I-I, I-J, J-J, L-M na działkach nr ewid. [...], [...], [...] (obr. 34, ark. 1), [...], [...], [...] (obr. 34, ark. 3) oraz [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. 34, ark. 4), położonych przy al. [...] i ul. [...] w L.. Przebieg sieci szczegółowo obrazuje załącznik graficzny do decyzji.
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., Prezydent Miasta L. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, położonej w L. przy alei U. L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,4400 ha (Obr. [...] M., ark.l), poprzez zezwolenie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie kolektora sanitarnego DN [...] oraz sieci kanalizacji sanitarnej DN [...].
Zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości szczegółowo określa mapa, stanowiąca załącznik nr 1 do przedmiotowej decyzji. Z treści mapy wynika, że obszar, który objęty ma zostać ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wynosi: dla kolektora sanitarnego DN [...] obszar 0,0089 ha (strefa robót) i 0,0024 ha (strefa ochrony) oraz dla sieci kanalizacji sanitarnej DN [...] obszar 0,0041 ha (strefa robót) i 0,0009 ha (strefa ochrony).
Jednocześnie, działając na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 – dalej jako "u.g.n."), decyzją z dnia [...] kwietnia 2023 r., zezwolił Spółce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nr [...] oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od ww. decyzji, wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2023 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L..
W uzasadnieniu Wojewoda powołując treść przepisu art. 124 ust.1a u.g.n. i art. 108 § 1 k.p.a. wskazał, że inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta L. z wnioskiem o wydanie decyzji na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości gruntowej, oznaczonej jako działka gruntu nr [...] o powierzchni 0,4400 ha (Obr. 34 - S. M., ark. 1), położonej w L. przy alei U. L., stanowiącej własność T. B. z uwagi na ważny interes społeczny i gospodarczy. W uzasadnieniu wniosku inwestor wyjaśnił, że realizacja przedmiotowej inwestycji jest niezwykle ważna społecznie. Jest to inwestycji służąca całej lokalnej społeczności. Ponadto, wskazano, że wydanie decyzji o ograniczeniu prawa korzystania z nieruchomości oraz decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości usunie podstawową przeszkodę do wystąpienia o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej, jaką jest brak możliwości wykazania się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Organ odwoławczy stwierdził, że realizowane przez inwestora przedsięwzięcie jest celem publicznym i inwestycją celu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał, że celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 3 ustawy jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Jak wynika z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2023 r. poz. 537) przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Wojewoda stwierdził, że planowana w rozpoznawanej sprawie inwestycja pozostaje w obszarze działalności inwestora Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o.
Wojewoda zwrócił uwagę, że planowana inwestycja, obejmująca zapewnienie ciągłości i niezawodności działania sieci kanalizacji sanitarnej na obszarze miasta L., realizuje wyjątkowo ważny interes wnioskodawcy oraz interes społeczny. Wykonanie planowanej inwestycji pozwoli sprostać wzrastającemu zapotrzebowaniu na przyłączenie do sieci z uwagi na najbliżej zlokalizowaną komorę technologiczną na kanale DN [...], umożliwiającą podłączenie nowych sieci. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego w interesie publicznym pozostaje pilne przeprowadzenie, m. in. na będącej przedmiotem niniejszego postępowania działce, oznaczonej nr [...] niezbędnych prac, które poprawią istniejącą infrastrukturę kanalizacji sanitarnej. Nie orzeczenie niezwłocznego zajęcia nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności usunie podstawową przeszkodę do wystąpienia o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej oraz umożliwi wykonanie niezbędnych prac w szybkim terminie.
Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, zawarte w art. 124 ust. 1a u.g.n. oraz art. 108 k.p.a. do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Wojewody okoliczności na które powołuje się wnioskodawca stanowią zarówno ważny interes społeczny - korzyści dla mieszkańców danego obszaru w zakresie bezpiecznej i stabilnej sieci kanalizacji sanitarnej, jak i ważny interes strony wynikający z publicznoprawnych zobowiązań inwestora, określonych w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym zaopatrzeniu w ścieki, które to działania są podstawowym przedmiotem działalności Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o.
Wojewoda odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania wskazał, że dotyczą one kwestii ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej nr [...] w związku z realizacją celu publicznego nie zaś zezwolenia na niezwłoczne zajęcie działki, które jest wydawane ex post, w następstwie samego ograniczenia. Ponadto nie stwierdził naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa procesowego.
W powołanej na wstępie skardze skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania w niniejszej sprawie lub ze względu na uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Ponadto wniesiono o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności.
Skarżący zarzucił naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego:
- art. 124 ust. 8 u.g.n. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta L., pomimo tego, że ten powinien być wyłączony z uprawnienia rozstrzygania niniejszej sprawy ze względu na powiązania majątkowo-organizacyjne z wnioskodawcą, w konsekwencji właściwym organem dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w I instancji właściwy jest inny organ niż ten, który wydał decyzję w I instancji;
- art. 124 ust. 1 w zw. 124 ust. 3 u.g.n. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż wydanie decyzji w tej sprawie było uzasadnione i zgodne z przepisami prawa pomimo tego, że:
inne nieruchomości sąsiednie należące m.in. do gminy L. mogłyby bardziej kwalifikować się do planowanej inwestycji niż działka [...] i w konsekwencji zajęcia nieruchomości, oraz po jedynie opieszałym, nierzetelnym przeprowadzeniu rokowań nie' spełniającym warunków ustawowego obowiązku przeprowadzenia rokowań w sposób rzeczywisty, zerwanych bez wyraźnego.uzasadnienia dotyczących ustanowienia ograniczenia na,-nieruchomości co w całości świadczy o naruszeniu klauzuli dobrych obyczajów stosowanych odpowiednio na zasadzie art. 721 Kodeksu cywilnego;
- organ bez należytej podstawy prawnej i faktycznej postanowił zastąpić decyzją o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości obowiązek uzyskania od skarżącego zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością.
- art. 124 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 108 k.p.a. poprzez uznanie, iż nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności odpowiada prawu, podczas gdy nie zaistniały ku temu przesłanki ustawowe, wprost przeciwnie występują okoliczności faktyczne wskazujące, że nie ma żadnych podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności przedmiotowej decyzji.
II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
- art. 7 i 77 k.p.a., art. 9 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - prowadzenie przez organ II instancji przedmiotowego postępowania w sposób niedokładny oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, zwłaszcza charakteru prowadzonych negocjacji, pozornych działań organu, które nie stanowiły w ocenie skarżącego rzeczywistych rokowań, nie przeprowadzenia bardziej szczegółowej analizy propozycji procesu rokowań, w tym propozycji zamiany nieruchomości składanych przez właściciela nieruchomości, wniosków i twierdzeń przez niego podnoszonych wskazujących na zasadność odstąpienia od zamierzenia przez inwestora lub zamiany działki [...] na inną nieruchomość;
- brak wszechstronnego rozważenia przepisów dotyczących gospodarowania nieruchomościami i przepisów k.p.a. w kontekście wniosków i twierdzeń skarżącego i zarzutów podnoszonych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji.
W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że skarżący wyrażał w toku postępowania odwoławczego swoją wątpliwość co do braku wyłączenia się z rozstrzygania tej sprawy przez Prezydenta Miasta L.. Z okoliczności sprawy wynika ewidentnie, że w przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wszczęcie postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżącego wystąpiło Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. sp. z o.o., które majątkowo i organizacyjnie podlega Prezydentowi Miasta L.. Jest to komunalna spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, której zgromadzenie wspólników stanowi Prezydent jako organ działający w imieniu miasta L.. Faktycznie miasto L. podejmuje decyzje przekraczające zakres zwykłego zarządu decydujące o przyszłości spółki. Występuje powiązanie kapitałowe, jak i organizacyjne spółki z miastem L.. W tym kontekście, zdaniem skarżącego trudno sobie wyobrazić sytuację, by Prezydent jako organ działający w tych sprawach podejmował się rozstrzygnięcia w przypadku złożenia wniosku spółki komunalnej prawa handlowego, którego majątek jest majątkiem miasta L., a Prezydent stanowi organ - zgromadzenie wspólników MPWiK sp. z o.o. W ocenie skarżącego Prezydent miasta L. podlega z mocy prawa wyłączeniu i powinien był się wyłączyć. Rozstrzygnięcie sprawy przez Prezydenta Miasta L. niejako stanowi naruszenie zasady bezstronności organu decyzyjnego w postępowaniu, czego niestety organ II instancji nie potwierdził. Pomiędzy MPWiK sp. z o.o. z siedzibą w L. a Prezydentem miasta L. istnieje stosunek prawny powodujący, że jakiekolwiek rozstrzygniecie tej sprawy przez Prezydenta stanowi jawne naruszenie podstawowych zasad państwa prawa, szczególnie zasad konstytucyjnych, ale także tych zagwarantowanych przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Następnie skarżący podniósł, że nie do końca jest jasne dlaczego akurat przedmiotowa decyzja dotyczy jego działki, kiedy to inne sąsiednie nieruchomości również nie są zabudowane i mogłyby być lepiej wykorzystane do inwestycji Spółki, a przy tym ich wykorzystanie byłoby opłacalne z perspektywy interesu społecznego miasta L.. Ograniczenie korzystania np. z działki miejskiej [...] nie generowałoby obowiązku zapłaty odszkodowania i pozwalałoby swobodnie wykorzystać działkę, która nie ma tak istotnego znaczenia środowiskowego i gospodarczego, jak działka [...]. Niezrozumiały jest, zdaniem skarżącego argument o konieczności przebudowy sieci gazowej czy energetycznej (gdyby założyć wariant inny niż chce wnioskodawca, tj. w granicy działki [...] i [...]), albowiem w kontekście skutków planowanego ograniczenia działki [...], tj. wpływu na środowisko i znaczenie gospodarcze działki, nie jest to poważna konsekwencja zmiany miejsca inwestycji MPWiK sp. z o.o. Poza tym organ w ogóle nie przeanalizował wariantu innego choćby przeprowadzenia inwestycji na działce miasta L. [...]. W ocenie skarżącego te braki w decyzji organu I instancji nie zostały w ogóle przeanalizowane z perspektywy organu II instancji.
Skarżący podkreślił, że wariant ograniczenia nieruchomości skarżącego znacząco obniża wartość nieruchomości, niszczy obecne walory wypoczynkowe działki (zieleni publicznej), a przy tym negatywnie wpływa na całokształt roślinności i obrazu tego rejonu, czyli ścisłego centrum L., czego jak się wydaje Organ II instancji nie uwzględnił. Są to bowiem tereny aktualnie służące rekreacji, odpoczynkowi, a takie zmiany powodują brak możliwości korzystania z tego obszaru przez mieszkańców miasta L. w dotychczasowym zakresie. Zwrócono uwagę, że na działce znajduje się drzewostan i roślinność, a sposób instalowania infrastruktury przez Spółkę może nie pozostać bez wpływu na tą roślinność.
Zdaniem skarżącego Wojewoda argumentując, iż decyzja jest zgodna z interesem społecznym nadrzędnym wobec interesu prywatnego, nie odnosi się do tego rodzaju wątpliwości, które w istocie wykluczają prawidłowość decyzji pod kątem samego także interesu społecznego. Organ II instancji poprzestał na odwołaniu się do tzw. decyzji lokalizacyjnej, jednakże nie odnosząc się do społecznego charakteru planowanych zmian.
W ocenie skarżącego wbrew twierdzeniom zawartym w decyzji Wojewody nie doszło do rzetelnych i prawdziwych rokowań. Wnioskodawca rzeczywiście wystąpił z próbą nawiązania kontaktu, ale faktycznie nie podejmował należytych wysiłków związanych z uczciwą rozmową "twarzą w twarz", nie przedstawiając swoich oczekiwań w wyraźnym, szerokim kontekście. Nie sposób zdaniem skarżącego uznać, że wymiana wiadomości drogą korespondencyjną spełnia w choćby minimalnym zakresie obowiązek przeprowadzenia negocjacji w związku z zainteresowaniem jednego podmiotu ograniczenia praw drugiego podmiotu na jego nieruchomości. Skarżący stwierdził, że w sprawie mamy do czynienia z pozornymi negocjacjami. Zwrócił uwagę, że przeszło trzy lata temu prowadzono wymianę korespondencji między nim a Spółką, zaś ostatnie próby kontaktu były dość ograniczone i nie pozwalały na rzeczową rozmowę pomimo tego, że w ciągu 3 lat wiele okoliczności uległo zmianie. W przypadku kontaktu ze Spółką takiej woli wyraźnie zabrakło w ostatnim czasie. Celowo podjęto tylko informacyjne, pozorne wysiłki w 2022 r. żeby wywrzeć wrażenie, że doszło rokowań, gdzie tak naprawdę zabrakło jakiejkolwiek rzeczowej, bezpośredniej rozmowy, dyskusji. Skarżący dodał, że inwestor nie zadzwonił, nie ponowił korespondencji, tylko uznał, iż skarżący pomimo dużej aktywności w 2019 r. nie jest zainteresowany rozmowami. Inwestor, zdaniem skarżącego powinien w związku z istotnym upływem czasu ponowić negocjacje i przejść do rzeczowej rozmowy z właścicielem działki [...]. Takie zachowanie na gruncie prawa cywilnego byłoby jak się wydaje pogwałceniem dyspozycji art. 72 § 2 k.c. W myśl art. 72 § 2 k.c. strona która rozpoczęła lub prowadziła negocjacje z naruszeniem dobrych obyczajów w szczególności bez zamiaru zawarcia umowy jest obowiązana do naprawienia szkody, jaką druga strona poniosła przez to, że liczyła na zawarcie umowy. Działanie Spółki albo raczej jego brak, narusza zasady dobrych obyczajów kupieckich i tym samym a priori prowadzi do wniosku, że próby kontaktu podejmowane przez wnioskodawcę w tak minimalnym zakresie nie spełniają wymogów przeprowadzenia rokowań, a co za tym idzie decyzja w tej sprawie nie mogła być wydana bez ich prawidłowego przeprowadzenia. Zatem postępowanie w sprawie wydania zezwolenia powinno być w tym przypadku poprzedzone próbą lub próbami uzyskania takiej zgody, a zarówno fakt podjęcia takich prób, jak i brak zgody powinny zostać należycie udokumentowane przed złożeniem wniosku o wydanie zezwolenia.
Wskazano także, że organ bez należytej podstawy prawnej i faktycznej postanowił zastąpić decyzją o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości obowiązek uzyskania od Skarżącego zgody na dysponowanie przedmiotową nieruchomością. Niezrozumiałe jest zdaniem skarżącego wydanie nowej decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości i nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności, kiedy to organ nie ma jeszcze prawomocnie rozstrzygniętej pierwszej sprawy o ograniczenie korzystania z nieruchomości. Natomiast naruszenia Organu wynikające z procedowania w tamtej sprawie mają wpływ na przedmiotowe rozstrzygnięcie, stąd też niejako ich powielenie w toczącym się niniejszym postępowaniu przed organem I i II instancji jest przedmiotem zarzutów zawartych w skardze kierowanej do WSA w Lublinie.
Kwestionując nadanie spornej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skarżący podniósł, że nie ma istotnego zagrożenia dla mieszkańców L. w sytuacji wstrzymania się z wykonaniem decyzji przez MPWiK sp. z o.o. do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Przez wiele lat funkcjonuje kanalizacja i dotychczas, obecnie również nie występują sytuacje zagrażające zdrowiu lub życiu mieszkańców szczególnie dzielnicy Śródmieście. W dalszym razie nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości faktycznej okoliczność jakoby inwestycja przyczyniła się do spadku zanieczyszczenia środowiska. Przedmiotowe prace doprowadzą właśnie do ingerencji człowieka w przyrodę, co skutkować może naruszeniem interesu społecznego mieszkańców i oczywiście niewątpliwie interesu prawnego właściciela nieruchomości przez którą ma przebiegać sieć kanalizacyjna. Tym samym nie można mówić o jakimkolwiek zagrożeniu dla mieszkańców skoro przez tak długi czas nie dochodziło do żadnych poważnych awarii w tej części miasta.
Zdaniem skarżącego w decyzji Wojewody występują braki formalne w uzasadnieniu faktycznym i prawnym. Nadto, organ przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób niezwykle mało dokładny. Ustalenia organu zawierają błędy logiczne, ale przede wszystkim nie wyjaśniają najistotniejszych okoliczności dla sprawy. Organ z jednej strony wskazuje, że bez znaczenia są dla rozstrzygnięcia walory działki skarżącego - przeznaczenie na zieleń publiczną, z drugiej strony podnosząc, iż interes publiczny jest istotny w tej sprawie, a przecież zagadnienie środowiskowe taką szczególną wartością jest obdarzone.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - dalej: "p.p.s.a.").
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. zezwalająca na niezwłocznej zajęcie nieruchomości nr [...] położonej w L. przy alei [...] L. w celu założenia i przeprowadzenia kolektora sanitarnego DN 500 oraz sieci kanalizacji sanitarnej DN [...].
Podstawą prawną kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji był przepis art. 124 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że po wydaniu decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności.
Wskazać także należy, że na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie zaś do art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony.
Z powyższych regulacji wynika, że udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. może nastąpić, gdy spełnione zostaną następujące przesłanki:
1. uprzednio wydana została decyzja na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości,
2. wniosek dotyczy realizacji inwestycji celu publicznego,
3. spełnione zostaną przesłanki wskazane w art. 108 k.p.a., tj.: konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, interes społeczny, wyjątkowo ważny interes strony,
4. występuje ważny interes gospodarczy.
Zdaniem Sądu, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy orzekające organy prawidłowo uznały, że wystąpiły przesłanki do zastosowania przepisu art. 124 ust. 1a u.g.n. i wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.
Wskazać należy, że decyzją z dnia 17 kwietnia 2023 r., Prezydent Miasta L. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, położonej w L. przy alei U. L., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,4400 ha (Obr. [...] M., ark.l), poprzez zezwolenie Miejskiemu Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie kolektora sanitarnego DN [...] oraz sieci kanalizacji sanitarnej DN [...]. Obszar planowany do ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości został szczegółowo wskazany i opisany na dołączonej do wniosku mapie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiący załącznik nr 1 do decyzji. Z treści mapy wynika, że obszar, który objęty ma zostać ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości wynosi: dla kolektora sanitarnego DN [...] obszar 0,0089 ha (strefa robót) i 0,0024 (strefa ochrony) oraz dla sieci kanalizacji sanitarnej DN [...] obszar 0,0041 (strefa robót) i 0,0009 ha (strefa ochrony). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] czerwca 2023 r.
Wbrew twierdzeniom skarżącego, bez wpływu na legalność zaskarżonej decyzji pozostaje fakt, że w dacie wydawania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przez organ I instancji decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie była jeszcze ostateczna.
Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n. jest odrębne od postępowania dotyczącego wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie urządzeń infrastruktury sanitarnej. Decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n. ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości. Celem tego unormowania jest właśnie umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie może być wykonywana. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 u.g.n. w sprawach, o których mowa w przepisach działu III, z wyłączeniem art. 97 ust. 3 pkt 1, art. 122, art. 124 ust. 1a, art. 124b ust. 1, art. 126 i art. 132 ust. 1a, wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Stąd też decyzja o niezwłocznym zajęciu umożliwia rozpoczęcia realizacji inwestycji w sytuacji, gdy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. Przepis art. 124 ust. 1a u.g.n. nie uzależnia wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne wejście na nieruchomość od wcześniejszego wydania ostatecznej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, o jakiej mowa w ust. 1 tego samego artykułu. W konsekwencji, twierdzenia skargi koncentrujące się wokół wskazanej kwestii okazały się zatem nieskuteczne.
Ponadto, wskazać należy, że z przepisów art. 124 u.g.n., a w szczególności z ust. 1a, nie wynika, aby w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, organ badał ponownie przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w tym skuteczność rokowań. W konsekwencji, zasadność ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości może być badana jedynie w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Natomiast podważanie na etapie udzielania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości wyników wcześniejszych koniecznych etapów procesu inwestycyjnego, z których każdy podlegał możliwości poddania kontroli zgodności z prawem, jest bezskuteczne (por. wyrok NSA w Warszawie z 7 września 2016 r., I OSK 1853/15, wyrok WSA w Białymstoku z 10 lutego 2015 r., II SA/Bk 1099/14). Decyzja wydawana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. musi poprzedzać decyzję wydawaną na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., ale przesłanki jej wydania, w tym skuteczność prowadzonych rokowań, nie stanowią przesłanki zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. W tej sytuacji okoliczności towarzyszące rokowaniom i zarzuty skarżącego odnośnie ich nieprawidłowości nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i Sąd nie był zobowiązany tej kwestii badać.
W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy obu instancji prawidłowo uznały, że wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 124 ust. 1a u.g.n. Przede wszystkim decyzja Prezydenta Miasta L. zezwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została wydana w następstwie decyzji tego organu z [...] kwietnia 2023 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Bezspornie zatem został spełniony podstawowy warunek decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1a u.g.n., gdyż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości. W tej sytuacji ocenić należało, czy organy prawidłowo ustaliły, że wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uzasadnione jest okolicznościami wskazanymi w art. 108 k.p.a. bądź ważnym interesem gospodarczym.
W świetle art. 108 i art. 124 ust. 1a u.g.n. decyzję o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wydaje się, jeżeli zachodzi konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego, konieczność zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami, bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony lub występuje ważny interes gospodarczy. Przy czym, przesłanka wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 108 k.p.a. i przesłanka ważnego interesu gospodarczego nie wymagają łącznego ich wystąpienia, a zaistnienie jednej z nich uprawnia organ do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n.
W tym kontekście wyjaśnić należy, że powodem wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, oraz w konsekwencji również decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości, jest inwestycja celu publicznego polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej.
Celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n. jest budowa i utrzymywanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków oraz odzysku i unieszkodliwiania odpadów, w tym ich składowania. Inwestycja polegająca na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wpisuje się więc w normatywnie określony cel publiczny, a jej realizacja zmierza do urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości lokalnej. Należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie wnioskodawcą realizacji inwestycji, polegającej na założeniu i przeprowadzeni kolektora sanitarnego DN [...] oraz sieci kanalizacji sanitarnej DN [...] jest Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w L. Sp. z o.o., na której to Spółki wniosek Prezydent Miasta L. decyzją lokalizacyjną z dnia Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] wyraził zgodę. Z ustaleń faktycznych poczynionych w kontrolowanym postępowaniu wynika, że przedmiotowa inwestycja obejmuje swoją lokalizacją obszar części miasta L.. Według niekwestionowanych wyjaśnień inwestora, inwestycja pozwoli sprostać wzrastającemu zapotrzebowaniu na przyłączenie do sieci z uwagi na najbliżej zlokalizowaną komorę technologiczną na kanale DN 1600, umożliwiającą podłączenie nowych sieci. Dlatego, w interesie publicznym pozostaje pilne przeprowadzenie, m. in. na będącej przedmiotem niniejszego postępowania działce, oznaczonej nr [...] niezbędnych prac, które poprawią istniejącą infrastrukturę kanalizacji sanitarnej. Inwestycja zapewni ciągłość i niezawodność działania sieci kanalizacji sanitarnej na obszarze miasta L., realizując w ten sposób wyjątkowo ważny interes wnioskodawcy oraz interes społeczny.
Wojewoda zasadnie stwierdził, że okoliczności na które powołuje się inwestor stanowią zarówno ważny interes społeczny - korzyści dla mieszkańców danego obszaru w zakresie bezpiecznej i stabilnej sieci kanalizacji sanitarnej, jak i ważny interes strony wynikający z publicznoprawnych zobowiązań inwestora, określonych w przepisach ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym zaopatrzeniu w ścieki, które to działania są podstawowym przedmiotem działalności Spółki.
Jak prawidłowo wykazał wnioskodawca wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości usunie podstawową przeszkodę do wystąpienia o pozwolenie na budowę sieci kanalizacji sanitarnej.
W tej sytuacji przyjęcie, że interes społeczny uzasadnia wydanie decyzji mającej na celu umożliwienie niezwłocznego zajęcia nieruchomości koniecznych dla realizacji inwestycji nie ma cech arbitralności. Trzeba też podkreślić, że wystąpienie przesłanki ważnego interesu społecznego nie jest kwestią wykazania, lecz raczej uargumentowania, nie odnosi się bowiem wyłącznie do sfery faktów, lecz wymaga ich ewaluacji. Dokonanie tej ewaluacji należało do organu wydającego decyzję. Spółka zatem nie była we wniosku zobowiązana do przedstawiania żadnych "dowodów" na okoliczność spełnienia tej przesłanki, wystarczające było ograniczenie się do przedstawienia cech i przeznaczenia inwestycji. Te okoliczności zostały w zebranym materiale należycie przedstawione.
Jak wynika z treści art. 124 ust. 1a u.g.n., wobec wystąpienia powyższych przesłanek, organ miał podstawy do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajecie nieruchomości i nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności, które to rozstrzygnięcie w tej sytuacji nie ma charakteru uznaniowego.
Poprzedzająca decyzję zezwalającą Spółce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości decyzja wydana w oparciu o art. 124 u.g.n. oznacza, że nie doszło do dobrowolnego porozumienia inwestora z właścicielem działki, więc inwestor skorzystał z administracyjnego trybu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Mamy więc do czynienia z sytuacją, gdy przez działkę osoby trzeciej ma przebiegać inwestycja celu publicznego a osoba ta nie godzi się na to na wskazanych przez inwestora warunkach. W tej sytuacji zrozumiały jest rygor natychmiastowej wykonalności nadawany decyzjom zezwalającym na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każda inwestycja celu publicznego przedkłada interes wspólnoty (społeczny, publiczny) nad interes prywatny jednostki. Co do zasady więc, inwestycja celu publicznego będzie oddziaływała na prawo własności osób trzecich – bez względu na to, czy zostanie zawarte dobrowolne porozumienie, czy też dojdzie do przymusowego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze władczego aktu organu administracyjnego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut skarżącego dotyczący konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta L. od rozpoznania niniejszej sprawy, tj. naruszenia art. 124 ust.8 u.g.n., zgodnie z którym w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd w tym zakresie podziela argumentację organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, fakt, że prezydent miasta na prawach powiatu (wykonujący obowiązki starosty), pełni funkcję organu wykonawczego gminy, która jest jedynym wspólnikiem spółki, będącej wnioskodawcą w rozstrzyganej sprawie, nie wpływa na ustawową właściwość tego organu, ani nie skutkuje jego wyłączeniem na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Gdyby bowiem ustawodawca pragnął wyłączyć każdego prezydenta, wykonującego zadania starosty, orzekając o zezwoleniu na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w sprawach, w jakich stroną postępowania jest miasto na prawach powiatu, reprezentowane przez prezydenta, wskazałby wyraźnie, że organ ten podlega wyłączeniu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 810/18).
W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne związane z wnioskiem inwestora zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach k.p.a. Stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organy kompleksowo zgromadziły materiał dowodowy niezbędny do jej rozstrzygnięcia, w tym dokumentację związaną z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, co pozwoliło na ustalenie stanu faktycznego sprawy i okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, a następnie dokonały jego oceny, która nie przekracza granic wyznaczonych w art. 80 k.p.a. W konsekwencji trafnie przyjęto, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1a u.g.n., której uzasadnienie spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl.