II SA/Lu 724/23

II SA/Lu 724/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Brygida Myszyńska-Guziur /sprawozdawca/
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 162
art. 18 ust. 1e pkt 3, art. 18 ust. 3
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Wojewody z dnia 26 czerwca 2023 r., znak: GN-V.7534.1.19.2023.NJ w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunt przyjęty pod drogę oddala skargę.
Uzasadnienie
P. R. (dalej jako "strona", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 26 czerwca 2023 r. w przedmiocie ustalenia i wpłaty odszkodowania za grunt przejęty pod drogę.
Rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją nr 594/21 z dnia 4 czerwca 2021 r., wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową", Prezydent Miasta Lublin udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej: budowa ulicy [...] (planowanej drogi gminnej); przebudowa skrzyżowania ul. [...] z drogą powiatową nr [...] ul. [...], rozbudowa drogi gminnej nr [...] - ul. [...]; budowy kanalizacji deszczowej, budowy i przebudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, przebudowy zabezpieczenia sieci gazowej, budowy oświetlenia ulicznego, przebudowy i zabezpieczenia sieci elektroenergetycznych, budowy kanału technologicznego, przebudowy i zabezpieczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, budowy urządzeń wodnych oraz rozbiórki obiektów nie przewidzianych do dalszego użytkowania w [...] – dalej powoływana jako "decyzja ZRiD".
Powołaną decyzją zatwierdzono podział nieruchomości w celu wydzielenia gruntów niezbędnych do realizacji inwestycji, w tym m. in. działki położonej w obrębie [...] S. W., ark. 3 oznaczonej nr [...] o pow. 0,0945 ha na działki nr [...] o pow. 0,0172 ha i nr [...] o pow. 0,0773 ha. Na realizację inwestycji przeznaczona została działka nr [...] o pow. 0,0172 ha.
Wydzielona pod inwestycję działka nr [...], w myśl art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, przeszła na własność Gminy [...] z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna, tj. 9 lipca 2021 r.
Jak ustalono w oparciu o załączony do akt sprawy odpis księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych działka nr [...] (przed podziałem), stanowiła własność P. R. i A. D. na prawie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej.
Pismem z: dnia 12 maja 2022 r., skierowanym do Prezydenta Miasta Lublin skarżący w związku z przejęciem działki nr [...] wniósł o ustalenie odszkodowania z tego tytułu.
Pismem z dnia 31 maja 2022 r., Prezydent Miasta Lublin zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0172 ha.
Organ I Instancji postanowieniem z dnia 31 maja 2022 r. powołał na biegłego T. J. - rzeczoznawcę majątkowego, któremu, zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0172 ha (obr. 32 - S. W., ark. 3).
W dniu 14 lipca 2022 r. został wykonany operat szacunkowy dla przejętej nieruchomości, określający jej wartość na kwotę 80.526 zł w tym:
wartość prawa własności gruntu - kwota 68 707,00 zł;
wartość składników budowlanych - kwota 2 527,00 zł;
wartość składników roślinnych - kwota 9 292,00 zł.
Pismem z dnia 22 lipca 2022 r., Prezydent Miasta Lublin zawiadomił strony na podstawie art. 10 i art. 73 k.p.a., o zgromadzonym materiale dowodowym w tym o sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym., a także o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 21 dni od daty doręczenia zawiadomienia.
W toku prowadzonego postępowania przez organ I instancji skarżący wnioskiem przesłanym drogą elektroniczną w dniu 29 sierpnia 2022 r. zwrócił się do organu prowadzącego postępowanie o udzielenie informacji, czy wartość nieruchomości określona w operacie szacunkowym podlega negocjacji oraz jakie powinien podjąć działania w celu zwiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości.
W odpowiedzi na powyższe organ I instancji poinformował stronę, że kwestia powiększenia wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości uregulowana jest w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.
Następnie pismem z dnia 30 września 2022 r. skarżący wniósł o powiększenie odszkodowania o kwotę równa 5% wartości nieruchomości wskazując, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie została stronom doręczona. Jako dowód przekazał kopie zwrotów korespondencji kierowanej do stron z Urzędu Miasta Lublin Wydziału Architektury i Budownictwa. Oświadczył, że informację o treści decyzji ZRiD, w tym o wymaganym niezwłocznym wydaniu nieruchomości powziął w dniu 28 września 2022 r. podczas wizyty w Urzędzie Miasta Lublin Wydziale Architektury i Budownictwa.
Na wniosek organu I instancji do akt postępowania zostało dołączone uwierzytelnione kopie zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRiD oraz uwierzytelnione kopie zwrotnego potwierdzenia odbioru zawiadomienia, przez dotychczasowych współwłaścicieli działki nr [...].
Pismem z dnia 2 listopada 2022 r. skarżący ponownie zwrócił się z prośbą o zajęcie stanowiska w kwestii powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Podkreślił, że część działki wydzielonej decyzją ZRiD pod drogę, była urządzona i użytkowana przez miasto jako ulica [...]. Właściciel wskazał, że pomimo braku możliwości korzystania z nieruchomości, ponosił koszty związane z podatkiem od nieruchomości. Ponadto podkreślił, że w żaden sposób nie przeszkadzał w posiadaniu tej części nieruchomości oraz nie utrudniał objęcia jej w posiadanie przez gminę [...].
Prezydent Miasta Lublin pismem z dnia 29 listopada 2022 r. zwrócił się do Zarządu Dróg i Mostów [...] o udzielenie informacji, przez kogo były poniesione nakłady na istniejącą w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, infrastrukturę drogową znajdującą się na części wywłaszczonej działki.
W odpowiedzi Zarząd Dróg i Mostów pismem z dnia 6 grudnia 2022 r. poinformował, że nawierzchnia z destruktu asfaltowego ul. [...] w [...] w całości została wykonana przez dniem wydania decyzji ZRiD przez Zarząd Dróg i Mostów [...]. Natomiast prace budowlane związane z przedmiotową inwestycją jeszcze się nie rozpoczęły.
W oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, Prezydent Miasta Lublin decyzją z dnia 13 kwietnia 2023 r. w pkt 1. ustalił odszkodowanie w kwocie 80 526 zł, na rzecz A. D. i P. R. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0172 ha (obręb 32- S. W., arkusz 3), przejętą na własność Gminy [...] pod budowę planowanej drogi gminnej - ul. [...] w L.. W pkt. 2 ww. decyzji odmówiono powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym protokół z oględzin nieruchomości sporządzony w toku jej szacowania ustalono, iż przejęta nieruchomość została wydzielona z nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i stanowiła niezabudowaną frontową część nieruchomości. Na działce znajdowały się składniki budowlane i roślinne opisane w protokole. Biegła ustaliła, że ogólny plan zagospodarowania przestrzennego terenu dla miasta [...] (w tym dla obszaru pomiędzy ul. [...] i P. ) utracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r., na datę wydania decyzji ZRiD jedynym dokumentem planistycznym było studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchwalone uchwałą nr 283/VIII/2019 Rady Miasta Lublin z dnia 1 lipca 2019 r.
Biegła poddała analizie rynek nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną - ze względu na przeznaczenie w dokumentach planistycznych oraz istniejącą zabudowę jednorodzinną. Natomiast ze względu na cel wywłaszczenia (pod inwestycję drogową) przeanalizowała również rynek nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne. W odniesieniu do nieruchomości drogowych jako rynek lokalny przyjęła obszar całego miasta [...], zaś dla nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę jednorodzinną analizą objęła rynek lokalny obejmujący dzielnicę S..
Analizując segment nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, biegła stwierdziła, że rynek jest dobrze rozwinięty. W wyniku przeprowadzonej analizy rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę w badanym obszarze, biegła odnotowała ponad 70 transakcji, których ceny kształtowały się w przedziale od 101,65 zł/m2 do 556,94 zł/m2 . Przy czym większość cen zawierała się w przedziale od 250 zł/m2 do 420 zł/m2 . Biegła stwierdziła, że ceny nieruchomości w tej dzielnicy w obydwu statusach planistycznych wzajemnie się przenikają i są bardziej uzależnione od lokalizacji szczegółowej nieruchomości niż od statusu planistycznego.
Spośród odnotowanych transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, biegła utworzyła zbiór stanowiący podstawę wyceny, składający się z 4 nieruchomości uznanych za najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej zawierających się w przedziale od 321,77 zł/m2 do 429,09 zł/m2. Ceny transakcyjne nieruchomości z 2021 r. przyjęte do porównania, zostały zaktualizowane trendem czasowym ok. 12% rocznie, wobec wykazania w analizie rynku tendencji rosnących w zakresie cen w okresie od 2020 r.
Biegła określiła wartość rynkową gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, przyjmując do porównań transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną. Podejście porównawcze opiera się na założeniu, że wartość nieruchomości odpowiada cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od wycenianej. Stosując metodę porównywania parami rzeczoznawca porównała nieruchomość wycenianą z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są cechy, ceny transakcyjne i warunki zawarcia transakcji. Po dokonaniu analizy przyjętych do zbioru nieruchomości o przeznaczeniu podobnym do wycenianej rzeczoznawca ustaliła, że cechami wpływającymi na zróżnicowanie cen transakcyjnych są: położenie i otoczenie nieruchomości, dojazd i dostęp oraz dostęp do uzbrojenia terenu. Następnie porównała nieruchomość wycenianą z nieruchomościami wybranymi do wyceny i obliczyła skorygowaną cenę transakcyjną każdej nieruchomości przyjętej do porównań. Na podstawie dokonanych obliczeń określiła cenę Im2 na kwotę 399,46 zł.
Wartość rynkową gruntu uzyskała po przemnożeniu ceny 1m2 przez powierzchnię działki czyli 0, 0172 ha, co dało po zaokrągleniu kwotę 68 707 zł.
Wartość odtworzeniowa składników budowlanych w postaci utwardzenia drogi z asfaltu frezowanego została określona na kwotę 2 527 zł, w podejściu kosztowym, metodą kosztów odtworzenia, techniką elementów scalonych, z uwzględnieniem stopnia zużycia.
Wartość składników roślinnych została określona na łączną kwotę 9 292 zł przy wykorzystaniu poradników opracowanych przez K. Z. i katalogu KNR 21-2 "Tereny Zieleni".
Prezydent stwierdził, że przedłożona opinia w sprawie wyceny przejętej nieruchomości została sporządzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie zawiera pomyłek, braków, niejasności, wobec czego stanowi dowód w postepowaniu odszkodowawczym. Organ I instancji uznał, że kwota określona w operacie szacunkowym jest wartością odpowiednią dla przedmiotowej nieruchomości, a więc najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku lokalnym.
W toku postępowania organ I instancji ustalił również, że zawiadomienia o wydaniu decyzji ZRiD zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 specustawy drogowej zostały skierowane na adres wskazany w katastrze.
Na podstawie informacji udzielonej przez Zarząd Dróg i Mostów [...] w piśmie z dnia 5 lipca 2022 r. oraz zgromadzonego w sprawie materiału, organ I instancji stwierdził, że strony nie złożyły oświadczenia o wydaniu nieruchomości i nie nastąpiło protokolarne przejęcie nieruchomości. Strony także nie zgłosiły wydania nieruchomości.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 18 ust.1e specustawy drogowej organ I instancji uznał, że wydanie nieruchomości inwestorowi przez A. D. – R. i P. R. nie nastąpiło, a prace związane z przedmiotową inwestycją drogową określoną w decyzji ZRiD jeszcze się nie rozpoczęły. Zatem w ocenie Prezydenta nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do powiększenia wysokości odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości z tytułu jej wydania.
Z powyższą decyzją nie zgodzili się A. D. – R. i P. R., wnosząc o zmianę pkt 2 zaskarżonej decyzji poprzez podwyższenie kwoty ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości z tytułu wydania nieruchomości w terminie określonym w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej na podstawie art. 18 ust. 3 ww. ustawy o orzeczenie waloryzacji odszkodowania o odsetki ustawowe od zaległości należne od dnia 31 maja 2022 r do dnia zapłaty.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołał treść przepisów specustawy drogowej oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami mających zastosowanie w sprawie i wskazał, że kwestią sporną jest brak orzeczenia przez organ I instancji o zwiększeniu odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.
Powołując treść art. 18 ust. 1 pkt 1 specustawy Wojewoda wskazał, że jeżeli właściciel nieruchomości nie wydał nieruchomości w terminie 30 dni od doręczenia zawiadomienia o wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, to nie przysługuje mu uprawnienie do powiększenia wysokości odszkodowania o 5%, nawet wówczas, gdy wydał swoją nieruchomość w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jedynymi zatem przesłankami do powiększenia odszkodowania o 5 % są: 1) wydanie nieruchomości oraz 2) zachowanie 30-dniowego terminu dla dokonania tej czynności.
Podkreślił, że w przepisie tym wyraźnie mowa o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. To zaś jednoznacznie przesądza o aktywnej postawie byłego właściciela tej nieruchomości.
Powołując się na stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda wskazał, że w treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej mowa jest o "wydaniu" nieruchomości w określonym terminie, i to w tym terminie powinno dojść do przekazania nieruchomości inwestorowi albo w sposób wyraźny (przez złożenie stosownego oświadczenia woli) albo w sposób dorozumiany, tj. gdy właściciel nie czyni przeszkód w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Oczywistym jest jednak, że aby bierne zachowanie byłego właściciela mogło skutkować otrzymaniem 5 % bonusu to konieczne jest, aby w terminie określonym w tym przepisie inwestor objął nieruchomość w posiadanie. W przeciwnym wypadku nie można mówić o faktycznym wydaniu, ani o tym że do niego doszło w przypisanym terminie. Do wydania w sposób dorozumiany nie wystarcza bowiem jedynie wola wydania po stronie wydającego. Potrzebne jest jeszcze objęcie tej nieruchomości w posiadanie przez inwestora. Dopiero wówczas można mówić o dorozumianym wydaniu (przekazaniu) nieruchomości inwestorowi.
Organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta Miasta Lublin z dnia 4 czerwca 2022 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna z dniem 9 lipca 2021 r., a zatem 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości, z którym wiązałby się bonus wskazany w omawianym artykule upływał z dniem 9 sierpnia 2021 r.
Z pisma z dnia 5 lipca 2022 r., Zarządu Dróg i Mostów, wynika którzy właściciele wydali protokolarnie nieruchomości w związku z przedmiotową inwestycją, wśród wymienionych nie odnaleziono P. R. i A. D.. Natomiast w piśmie z dnia 6 grudnia 2022 r. ZDiM wskazał , że na dzień sporządzenia informacji prace budowlane związane z ww. inwestycją drogową jeszcze się nie rozpoczęły.
Wojewoda wskazał, że za bezumowne korzystanie z części nieruchomości poprzez zajęcie przez drogę i pobocze drogi, na których wykonywane były prace drogowe m.in. przez służby organu administracyjnego, należałoby dochodzić swoich roszczeń z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości na drodze postępowania cywilnego nie zaś przed organami administracji publicznej.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w j sprawie w związku ze złożeniem w ustawowym terminie odwołania przez strony do organu II Instancji nastąpiło wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej, a co za tym idzie wypłaty należnego odszkodowania stosownie do art. 130 §2 k.p.a. Odnosząc do kwestii waloryzacji kwoty odszkodowania ustalonej w decyzji administracyjnej wskazano, że decyzja ustalająca odszkodowanie nie posiada waloru ostateczności w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 132 ust. 3 u.g.n.
W odniesieniu do terminu wydania decyzji wskazano, że po wyłonieniu rzeczoznawcy majątkowego i uzyskaniu jego opinii określającej wartość nieruchomości, organ może wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Stosowanie przez organ przepisów trzech ustaw niespójnych i nie do końca zsynchronizowanych w przedmiocie terminów w nich określonych, powoduje niejednokrotnie, że organ nie zawsze może dotrzymać terminów wskazanych w art. 12 ust. 4b jak i w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej. Wyjaśniono, że powołane przepisy nie zawierają jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z przyczyn obiektywnych nie może zakończyć się przed upływem trzydziestodniowego lub sześćdziesięciodniowego terminu. Wskazane w obu przepisach terminy mają charakter ściśle procesowy i stanowią uzupełnienie ogólnych regulacji KPA dotyczących terminów załatwiania spraw. Terminy te mogą więc być przedłużane według reguł określonych w art. 36 ust. 2 kpa i nie można ich interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa.
Wskazano także, że przepis art. 12 ust. 4b specustawy drogowej wprost wskazuje, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu czego Prezydent Miasta Lublin nie dopełnił. Podkreślono także, że przewlekłość organu w wydaniu decyzji nie jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.
W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania zarzucił naruszenie:
- art. 18 ust.1e pkt 3 specustawy drogowej w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do wydania nieruchomości w terminie, podczas gdy nieruchomość została faktycznie wydana, przy czym organ administracyjny nie wykazał należytej staranności przy jej przejęcie, co miało wpływ na decyzję poprzez niezwiększenie odszkodowania o 5% oraz podważyło zaufanie do organu administracyjnego;
– art. 18 ust.3 specustawy drogowej w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tych przepisów i niezwaloryzowanie odszkodowania;
– art. 132 ust.1a i 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie;
- art. 12 ust. 5 specustawy drogowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie z pominięciem art. 18 ust. 3 specustawy drogowej skutkujące z niezwaloryzowaniem odszkodowania;
– art. 7 k.p.a. w zw. z art. 12 ust.4b w zw. z art. 18 ust.3 specustawy drogowej poprzez naruszenie interesu strony przewlekłością postępowania i niezwaloryzowania odszkodowania, co wpłynęło na ustalenie odszkodowania z nieuwzględnieniem zmiany wartości pieniądza.
W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że w realiach niniejszej sprawy doszło do skutecznego wydania przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem strony nie sposób przyjąć, aby doszło do dotrzymania terminu wydania nieruchomości w sytuacji nieotrzymania przez nią decyzji "wywłaszczeniowej". Strona nie miała wiedzy o potrzebie formalnego wydania nieruchomości. Zdaniem skarżącego dodatkowy dokument w postaci protokołu przejęcia nieruchomości nie stanowi warunku sine qua non do zastosowania art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Kwota 4026 stanowi równowartość 5% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji.
Skarżący wskazał, że o decyzji wywłaszczeniowej dowiedział się w późniejszym postępowaniu wieczystoksięgowy, a okoliczności sporządzenia protokołów wydania nieruchomości z innymi właścicielami wskazują, iż organ administracyjny w stosunku do innych uczestników wykazał wolę przejęcia nieruchomości. Przedstawiciel organu będąc na miejscu mógł poinformować stronę o stawieniu się w celu przejęcia nieruchomości pod budowę ulicy [...], a tym samym strona mogłaby formalnie wydać przedmiotową nieruchomość.
Skarżący zwrócił uwagę, że art. 12 ust. 4b specustawy drogowej wskazuje szczególny termin załatwienia sprawy o odszkodowanie, czego organ administracyjny nie uczynił. Waloryzacja odszkodowania to nic innego jak tylko urealnienie wartości odszkodowania na dzień wydania decyzji, a odsetki za zwłokę to tylko rekompensata za zwłokę w wykonaniu zapłaty. Zdaniem skarżącego w sprawie nie ma zastosowania art. 132 ust.3 u.g.n., a tym samym winien zostać zastosowany art. 18 ust. 3 specustawy drogowej. Wskazał ponadto, że ze względu na poziom inflacji wartość odszkodowania, które powinno zostać ustalone do 31 maja 2022 r. nie ma takiej samej wartości nabywczej jak wartość niezwaloryzowanego odszkodowania wypłaconego przez organ w dniu 7 lipca 2023 r. Strona nie utrudniała postępowania, a mimo to organ nie przeprowadził postępowania w terminie określonym w specustawie drogowej. W efekcie strona otrzymała odszkodowanie dopiero po 2 latach od wywłaszczenia w wartości obowiązującej przed majem 2022 r.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2023 r. poz. 1864, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o akta sprawy oraz okoliczności podniesione w skardze Sąd uznał, że skarga jest niezasadna.
Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
W niniejszej sprawie kontrolą Sądu objęta jest decyzja Wojewody z dnia 26 czerwca 2023 r., której przedmiotem jest wysokość odszkodowania przyznanego skarżącemu za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0172 ha przejęta na podstawie specustawy drogowej na własność Gminy [...].
Wskazać należy, że w celu ustalenia odszkodowania za prawo własności przejętej nieruchomości, na podstawie przepisów u.g.n., sporządzony został operat szacunkowy z dnia 14 lipca 2022 r. Zgodnie z wyceną zawartą w operacie szacunkowym wartość rynkowa ww. nieruchomości wynosi 80526 zł. W uzasadnieniach decyzji obydwu instancji organy szczegółowo odniosły się do treści oraz ustaleń zawartych w operacie szacunkowym oraz uznały, że operat spełnia wymagania wynikające z przepisów ug.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym może stanowić dowód w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość. Stanowisko to, w ocenie Sądu, jest prawidłowe, znajduje bowiem oparcie w stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wskazać należy, że w toku postępowania, jak również w skardze do tut. Sądu, skarżący nie kwestionował prawidłowości sporządzonego w tej sprawie operatu szacunkowego.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest natomiast uprawnienie dotychczasowego właściciela przejętej nieruchomości do dodatkowego świadczenia odszkodowawczego w wysokości 5%. Wskazane uprawnienie wynika z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej. Powołany przepis art. 18 ust.1e przewiduje powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 tej ustawy (pkt 1), doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (pkt 2) albo w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (pkt 3).
W orzecznictwie przyjmuje się, że w powołanym przepisie mowa jest o wydaniu wywłaszczonej nieruchomości, a nie o gotowości do jej wydania. Celem powołanego przepisu jest bowiem zachęta do wcześniejszego wydania nieruchomości, nie zaś przyznawanie premii za nieprzeszkadzanie w objęciu nieruchomości w posiadanie przez inwestora (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1091/18). W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że przepisy ustawy z 10 kwietnia 2003 r. nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego, ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2977/15 i z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3216/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1789/19). Powiększenie odszkodowania jest swoistym bonusem za szybkie wydanie nieruchomości. Celem tej regulacji jest umożliwienie inwestorowi niezwłocznego rozpoczęcia prac budowanych. Skorzystanie z tego prawa wymaga zatem od wywłaszczonego właściciela takiego zachowania, które uzewnętrznia wolę wydania i to w krótkim czasie. Późniejsze wydanie nawet w sposób dorozumiany nie może odnieść skutku prawnego. Wola wydania musi być jasna i niebudząca wątpliwości, a obowiązek uzewnętrznienia woli wydania spoczywa na byłym właścicielu.
W ocenie Sądu, powołany przepis należy zatem wykładać w ten sposób, że nieczynienie przeszkód przez byłego właściciela w objęciu gruntu w posiadanie skutkuje spełnieniem przesłanki wydania, ale tylko gdy zdarzenia te miały miejsce w terminie przewidzianym do wydania i gdy inwestor w tym terminie objął grunt w posiadanie.
W rozpoznawanej sprawie wola wydania nieruchomości ze strony skarżącego w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy drogowej nie została w żaden sposób uzewnętrzniona inwestorowi. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 4 czerwca 2021 r. stała się ostateczna w dniu 9 lipca 2021 r.
Stosownie do treści art. 11f ust. 3 i 4 specustawy drogowej wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne (ust. 3). Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (ust. 4).
W niniejszej sprawie zawiadomienie z dnia 7 czerwca 2021 r. o wydaniu decyzji ZRiD zostało skierowane do właścicieli spornej działki na adres wskazany w katastrze nieruchomości (k. 84 – 85 akt adm. organu I instancji) i mając na uwadze treść art. 11f ust.3 specustawy drogowej było skuteczne.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego – pisma Zarządu Dróg i Mostów [...] z dnia 5 lipca 2022 r. wynika którzy właściciele wywłaszczonych nieruchomości złożyli oświadczenia o wydanie nieruchomości. We wskazanym piśmie brak jest danych właścicieli spornej nieruchomości. Zdaniem Sądu z akt sprawy nie wynika, aby w terminie przed datą 9 sierpnia 2021 r. (upływ terminu z art. 18 ust.1 pkt 3) skarżący podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do przekazania nieruchomości. Tym samym taka nieujawniona w żaden sposób wola wydania nieruchomości nie może stanowić przesłanki do uzyskania powiększonego odszkodowania. Nie można zgodzić się z poglądem, akceptującym całkowitą bierność byłego właściciela w wyrażaniu woli wydania nieruchomości. Nie nastąpiły żadne okoliczności faktyczne, na podstawie których można było domniemywać lub zakładać, że taką zgodę wyrażono w sposób bierny, bowiem nie doszło do rozpoczęcia realizacji inwestycji określonej w decyzji ZRiD z dnia 4 czerwca 2021 r., w wymaganym ww. przepisem terminie. Brak wyrażenia woli powoduje, że niemożliwym jest dojście do przekonania o faktycznym wydaniu nieruchomości lub o woli strony i jej wyrażeniu, czego wymaga przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Brak spełnienia tej przesłanki wyłącza możliwość powiększenia kwoty odszkodowania o 5%. Jak zwrócono uwagę wcześniej ratio legis analizowanego przepisu należy upatrywać w zachęcie dotychczasowego właściciela lub użytkownika wieczystego do szybkiego wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, a więc faktycznego przekazania nowemu właścicielowi, bez konieczności stosowania środków egzekucyjnych. Przepis zakłada premiowanie ww. podmiotów w przypadku współdziałania w szybkiej realizacji przedsięwzięcia, nie należy go jednak traktować jako dodatek do odszkodowania należny zasadniczo każdorazowo. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 1158/18, w wyroku z 5 grudnia 2019 r. sygn. I OSK 1091/18 oraz w wyroku z dnia 13 lipca 2018 r. sygn. I OSK 990/18, a Sąd w składzie rozpoznając niniejszą sprawę podziela te poglądy.
Zdaniem Sądu fakt korzystania przez osoby trzecie z pasa pochodzącego z nieruchomości wywłaszczanej czy też przyległego do niej nie oznacza, że właściciele tej nieruchomości uzewnętrznili podmiotowi uprawnionemu wolę jej wydania. Samo nie przeszkadzanie innymi mieszkańcom w korzystaniu z tej nieruchomości nie stanowi zewnętrznego wyrażenia woli o wydaniu jej podmiotowi uprawnionemu.
Sąd ponownie podkreśla, że przesłanka uzyskania powiększonego odszkodowania jest spełniona również gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela dochodzi do objęcia posiadania przez nowego. Sytuacja ta ma jednak miejsce tylko wtedy gdy do objęcia gruntu w posiadanie przez nowego właściciela dochodzi przed upływem ustawowych terminów do wydania. Przyjęcie tezy, że wystarczy aby wywłaszczony właściciel nic nie robił pozbawiałoby sens stosowania art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Dlatego przepis ten należy wykładać w ten sposób, że nieczynienie przeszkód przez byłego właściciela w objęciu gruntu w posiadanie skutkuje spełnieniem przesłanki wydania ale tylko gdy zdarzenia te miały miejsce w terminie przewidzianym do wydania i to w sytuacji w której inwestor rozpoczął prace przed tym terminem. (objął grunt w posiadanie). Wynika to z tego, że ustawodawca w tej normie zakreślił ramy czasowe od których uzależnione jest spełnienie przesłanki wydania. Po ich upływie roszczenie o powiększenie odszkodowania nie może być zrealizowane.
Sąd podzielił również stanowisko, co do braku podstaw zastosowania waloryzacji odszkodowania.
Zgodnie z art. 18 ust.3 specustawy drogowej odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W związku z powyższym wymóg waloryzacji odszkodowania realizuje się na dzień jego wypłaty, który to dzień w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji nie był znany. Brak było zatem prawnych i faktycznych podstaw do orzekania w tym względzie przez organy obu instancji. W związku z powyższym nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące waloryzacji odszkodowania.
Reasumując, Sąd nie stwierdził aby doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego (art. 145 p.p.s.a.). Długość trwania postępowania i zarzuty z tym związane mogły być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłość. Nie stanowią natomiast przyczyny uzasadniającej uchylenie zaskarżonej decyzji.
Z tych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.
Sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a.