II SA/Lu 712/25

II SA/Lu 712/25 - Postanowienie WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2025-12-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 46 § 1 pkt 1 lit.a i lit.b w zw. z art. 57 § 1; art. 58 § 1 pkt 3;  art. 58 § 1 pkt 5a;
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2025 poz 1153
art. 101 ust. 1 i ust. 2a;
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 37ea
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na uchwałę nr 424/XIII/2025 Rady Miasta Lublin z dnia 4 września 2025 r. w sprawie uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego dla Obszarów Nr 1 i Nr 2, położonych w Lublinie w rejonie ulic: Bohaterów Września, Poligonowej, Gen. Bolesława Ducha, Północnej, Koncertowej, Zelwerowicza postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić A. F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem wpisu sądowego od odrzuconej skargi.
Uzasadnienie
Pismem z 24 października 2025 r. A. F. (dalej jako: skarżący) wniósł do Sądu skargę na uchwałę nr 424/XIII/2025 Rady Miasta Lublin z dnia 4 września 2025 r. w sprawie uchwalenia zintegrowanego planu inwestycyjnego dla Obszarów Nr 1 i Nr 2, położonych w Lublinie w rejonie ulic: Bohaterów Września, Poligonowej, Gen. Bolesława Ducha, Północnej, Koncertowej, Zelwerowicza. Do skargi załączył pisma zatytułowane: Lista poparcia dla skargi grupowej na uchwałę Rady Miasta Lublin nr 424/XIII/2025 z dnia 4 września 2025 roku (dalej jako: "Listy poparcia"), na której widnieją nieczytelne podpisy 148 osób. Z treści skargi wynika, że została wniesiona w imieniu grupy mieszkańców, na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy z dnia 8 marca 1990 r., o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153; dalej jako: u.s.g.).
Uzasadniając interes prawny grupy mieszkańców, którą reprezentuje skarżący wskazał, że jako społeczność lokalna poniesie ona bezpośrednie skutki realizacji uchwały w postaci pogorszenia warunków życia, jakości powietrza, dostępu do terenów zieleni oraz ograniczenia walorów przyrodniczych i krajobrazowych Górek Czechowskich. Zaznaczył, że zmiana przeznaczenia tych terenów wbrew ustaleniom Studium i przepisom prawa prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa mieszkańców do korzystania z wartości środowiska i do współdecydowania o swoim otoczeniu. Wyjaśnił, że jako mieszkańcy Lublina, mają prawo do działania w obronie dobra wspólnego i udziału w procesie decyzyjnym, w którym zostały naruszone interesy społeczne i osobiste oraz konstytucyjne prawa wspólnoty lokalnej.
Ponadto, skarżący wykazując swój interes prawny w zaskarżeniu kwestionowanej uchwały, stwierdził, że jako były działacz opozycji antykomunistycznej, działa w obronie standardów państwa prawa i ochrony konstytucyjnych wolności obywatelskich.
Zarządzeniem Przewodniczącego wydziału z 26 listopada 2025 r., skarżący został wezwany do nadesłania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, czytelnej listy osób wnoszących skargę w rozpoznawanej sprawie, poprzez podanie na niej imion, nazwisk oraz oznaczenie miejsca zamieszkania (adresów) stron, wskazanie numerów PESEL wszystkich skarżących oraz wykazanie w odniesieniu do każdego ze skarżących (w tym A. F.) – naruszenia zaskarżoną uchwałą jego własnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., w szczególności poprzez wskazanie czy skarżący dysponują tytułami prawnymi do nieruchomości (gruntowej, budynkowej, lokalowej) położonej na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji (terenem objętym zaskarżoną uchwałą).
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków formalnych, skarżący złożył pismo procesowe z 12 grudnia 2025 r., w którym stwierdził, że sporządzenie nowego wykazu osób popierających skargę, zawierającego ich dane osobowe oraz numery PESEL, jest obiektywnie niemożliwe i prawnie niedopuszczalne. Wyjaśnił, że listy poparcia zawierały klauzulę informacyjną RODO, zgodnie z którą dane osobowe mogły być przetwarzane wyłącznie na potrzeby wniesienia skargi do sądu. Podniósł, że nie ma podstawy prawnej do tworzenia nowego zbioru danych ani do ich dalszego przetwarzania. W dalszej części pisma podniósł, że interes prawny nie może być zawężony wyłącznie do dysponowania tytułami prawnymi do nieruchomości położnej na obszarze bezpośrednio sąsiadującym z terenem objętym zaskarżoną uchwałą. Zaznaczył, że prawo do sądu i prawo do ochrony środowiska wynika z art. 45 Konstytucji RP, art. 37 i art. 38 Karty Praw Podstawowych, Konwencji z Aarhus. Ponadto, stwierdził, że interes prawny mieszkańców oraz społeczności lokalnej obejmuje prawo do: życia w zdrowym środowisku, wpływu na ład przestrzenny, ochrony klimatu, retencji i bioróżnorodności, ochrony wartości kulturowych i martyrologicznych. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uznanie braków formalnych skargi za usunięte w zakresie obiektywnie możliwym oraz nadanie skardze dalszego biegu.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak wykazania interesu prawnego, ewentualnie o jej oddalenie oraz odniósł się merytorycznie do podnoszonych w skardze zarzutów i argumentacji na ich poparcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), gdyż skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszała interes prawny (lub uprawnienie) skarżącego lub grupy mieszkańców, w imieniu których wniósł skargę, stosownie do wymogu wynikającego z art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g. Ponadto, pomimo wezwania sądu, skarżący nie usunął braków formalnych skargi poprzez podanie imion, nazwisk oraz oznaczenie miejsca zamieszkania (adresów) stron oraz wskazanie numerów PESEL wszystkich skarżących.
W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 2a u.s.g., skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.
Na temat legitymacji skargowej opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. istnieje ogromna ilość orzeczeń oraz wypowiedzi doktryny, które choć różnią się w szczegółach, to są jednolite co do pewnych podstawowych elementów, które należy brać pod uwagę przy ocenie naruszenia interesu prawnego skarżącego. Na bazie spójnych w tym zakresie wypowiedzi orzecznictwa i doktryny można wskazać następujące determinanty oceny legitymacji skargowej na gruncie art. 101 ust. 1 u.s.g.:
Po pierwsze, skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, nie zmierza do ochrony interesu ogólnego (publicznego). Warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy.
Po drugie, interes prawny skarżącego, do którego odnosi się art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Chodzi o interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą tak pojmowanego interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.
Po trzecie, interes prawny skarżącego musi być bezpośredni, konkretny i realny, a nie pośredni, abstrakcyjny i potencjalny.
Po czwarte, skarżący musi wykazać, że wskutek podjęcia kwestionowanej uchwały doszło do naruszenia jego sfery prawnie chronionej, do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarżący musi wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Innymi słowy, o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. można mówić dopiero w sytuacji, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś konkretne prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący.
Z kolei w odniesieniu do art. 101 ust. 2a u.s.g., w literaturze przedmiotu i w orzecznictwie wskazuje się, że powołany przepis określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym, a nie legitymują do zaskarżenia uchwały. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny został naruszony uchwała, dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem. Osoba, która wnosi skargę na uchwałę rady gminy w imieniu grupy mieszkańców, powinna wykazać naruszenie swojego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą oraz interesu prawnego każdego z mieszkańców gminy, w imieniu których wniesiona została skarga (por. przykładowo: D. Dąbek [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2022, Komentarz do art. 101, pkt 10, wer. elektroniczna, SIP LEX; wyroki NSA z 9 czerwca 2010 r., II OSK 606/10; z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1940/11; postanowienie WSA w Warszawie z 6 sierpnia 2025 r., III SA/Wa 978/25).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skarżący nie wykazał, aby w jakikolwiek sposób doszło do naruszenia chronionego prawem interesu (lub uprawnienia) skarżącego lub kogokolwiek z grupy mieszkańców, w imieniu których wniósł skargę. Skarżący nie wykazał, aby istniał jakikolwiek bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną, konkretną i prawnie gwarantowaną sytuacją samego skarżącego lub kogokolwiek z grupy mieszkańców, których ma reprezentować. Jak wspomniano wyżej, skarga do sądu administracyjnego wnoszona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tj. nie może być wnoszona w ogólnie pojętym interesie publicznym nawet dotyczącym kwestii takich jak: ochrona środowiska, ład przestrzenny. ochrona klimatu, retencji i bioróżnorodności czy ochrona wartości kulturowych i martyrologicznych. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonego aktu, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym.
Skarżący nie wykazał, aby on sam lub ktokolwiek z grupy mieszkańców, w imieniu których wniósł skargę, dysponował tytułem prawnym do jakiejkolwiek nieruchomości (gruntowej, budynkowej, lokalowej) na terenie objętym zakresem przedmiotowej uchwały albo w obszarze bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji. Trzeba przy tym pamiętać, że zintegrowany plan inwestycji jest szczególną formą planu miejscowego – art. 37ea ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, ze zm.), a zatem wykazanie legitymacji skargowej opierać się będzie na takich zasadach, jakie wypracowano w ugruntowanym orzecznictwie w odniesieniu do skarg na "zwykłe" uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Skarżący pozostaje również w błędnym przekonaniu, podejmując próbę wykazania interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały poprzez odwoływanie do prawa do życia w zdrowym środowisku, ochrony klimatu, retencji i bioróżnorodności.
Odnosząc się do tych argumentów w ujęciu ogólniejszym, w kontekście ogólnego "prawa do środowiska", należy zauważyć, że ustrojodawca umieścił w Konstytucji RP zapisy dotyczące obowiązków władz publicznych w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego i ochrony środowiska (art. 74), w rozdziale II, regulującym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Oznaczałoby to, że obowiązkom władz publicznych odpowiadają prawa podmiotowe, wyrażające się w żądaniu realizacji tych obowiązków. Trzeba jednak pamiętać o treści art. 81 Konstytucji, z którego wynika, że praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. W związku z tym ustalenie zawartości i treści poszczególnych praw w tym zakresie pozostawione jest swobodzie ustawodawcy (zamiast wielu: por. M. Górski, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1691).
Z rozważań tych wynika, że choć w orzecznictwie w kontekście sądowej kontroli aktów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego pojawiają się odniesienia do prawa do środowiska (por. przykładowo wyroki WSA w Warszawie z 7 lipca 2015 r., IV SA/Wa 1280/15; z 17 maja 2016 r., IV SA/Wa 331/16; z 11 maja 2017 r., IV SA/Wa 1712/15) to nie tyle w odniesieniu do uzasadnienia legitymacji skargowej, lecz raczej w kontekście elementu dobra wspólnego, które prawodawca miejscowy musi uwzględniać w procesie ważenia kolidujących wartości przy tworzeniu aktów planistycznych. Już zatem na poziomie ogólnym nie sposób wywodzić naruszenia interesu prawnego jako przesłanki wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zintegrowanego planu inwestycyjnego). Treść tego prawa jest zbyt ogólna, mieści się w kategorii wartości dobra wspólnego a nie dóbr poszczególnych jednostek, co sprawia, że nie sposób na nim opierać legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Przechodząc na poziom rozważań bardziej szczegółowych i konkretnych trzeba zauważyć, że to, czy dojdzie do naruszenia uprawnień mieszczących się w szeroko rozumianym prawie do czystego środowiska można stwierdzić dopiero analizując wpływ na środowisko konkretnego przedsięwzięcia. Biorąc pod uwagę, że ani skarżący, ani żadna z osób, w imieniu których ma działać nie wykazała, aby zamieszkiwała na obszarze objętym sporną uchwałą lub przynajmniej w bezpośrednim sąsiedztwie tego obszaru, argumenty skarżącego pozostają w sferze abstrakcyjnej
i potencjalnej, a zatem nie da się tą drogą wykazać naruszenia konkretnego, indywidualnego naruszenia interesu prawnego skarżącego lub któregokolwiek z mieszkańców, w imieniu których wniósł skargę.
Argument upatrywania interesu prawnego skarżącego lub mieszkańców, w imieniu których ma działać we wpływie na ład przestrzenny (pismo procesowe z 12 grudnia 2025 r.), również jest niezasadny. W tym kontekście trzeba stwierdzić, że każdy podmiot, niezależnie od tego, czy sporna uchwała bezpośrednio oddziałuje na jego sferę prawną, ma prawo uczestnictwa w procedurze planistycznej poprzez zgłaszanie wniosków dotyczących uchwały, a następnie uwag dotyczących projektu uchwały.
Pozostałe argumenty podnoszone w skardze oraz w piśmie procesowym z 12 grudnia 2025 r. jako uzasadniające legitymację skargową są zupełnie oderwane od interesu prawnego skarżącego lub którejkolwiek osoby z grupy mieszkańców, w imieniu których wniósł skargę. Takim argumentem, niemającym żadnego związku z wykazaniem naruszenia własnego, indywidualnego interesu prawnego, jest odwoływanie się przez A. F. do jego działalności politycznej, w tym opozycyjnej. Takie argumenty, nawiązujące do działania w imieniu wspólnoty, mogłyby mieć znaczenie w przypadku skargi powszechnej (actio popularis), a nie w modelu opartym na naruszeniu własnego interesu prawnego.
Podniesione w skardze zarzuty mające uzasadniać niezgodność uchwały z prawem nie mogą być analizowane przez sąd. Jest to już kwestia merytorycznego rozpoznania sprawy, do której sąd może przejść dopiero wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i usunięte zostały wszystkie jej braki formalne. W rozpoznawanej sprawie, z przedstawionych wyżej przyczyn, skarga nie podlegała ocenie merytorycznej.
Dodatkowo, za wyjątkiem samego A. F. oraz A. W., których niezbędne dane (imię, nazwisko, adres, nr PESEL) zostały ujawnione, o odrzuceniu skargi wniesionej w imieniu pozostałych, niedających się prawidłowo zidentyfikować mieszkańców, zadecydowało również nieusunięcie braków formalnych skargi w tym zakresie. Pomimo wezwania sądu skarżący nie wskazał niezbędnych, wymaganych przepisami danych osób, w imieniu których wniósł skargę – załączone do skargi listy są nieczytelne, uniemożliwiają nawet prawidłowe odczytanie imion
i nazwisk wszystkich wymienionych osób, czy też ich adresów. Dane tego rodzaju to podstawowe elementy każdego pisma procesowego, w tym skargi do sądu administracyjnego (art. 46 § 1 pkt 1, § 2 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a.). Ich brak uniemożliwia nadanie skardze biegu procesowego, uniemożliwia bowiem zidentyfikowanie konkretnych osób, w imieniu których skarga jest wnoszona, a w dalszej kolejności – także weryfikację ich legitymacji skargowej.
To samo dotyczy numerów PESEL wszystkich osób, w imieniu których działa A. F.. Jest to kolejny wymóg formalny skargi, co wynika wprost z art. 46 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 57 § 1 p.p.s.a. Całkowicie nietrafiona jest argumentacja podniesiona w piśmie procesowym z 12 grudnia 2025 r., odwołująca się do przepisów rozporządzenia o ochronie danych osobowych (RODO UE 2016/679). Po pierwsze sądy są uprawnione do przetwarzania danych osobowych skarżących gdyż jest to niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi (art. 6 ust. 1 lit. c) RODO, z zastrzeżeniem, że w związku ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości przez sądy, niektóre regulacje RODO zostały wyłączone, zaś w ich miejsce obowiązują procedury wynikające z Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Po drugie stwierdzenie, jakoby klauzula, którą opatrzono listy załączone do skargi wykluczała możliwość uzyskania od osób, które na niej widnieją numerów PESEL jest całkowicie niezrozumiałe. Skoro A. F. przetwarzał udostępnione mu dane na potrzeby wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to był uprawniony do uzyskania od podpisujących listę ich numerów PESEL, jako niezbędnego elementu formalnego skargi, bez którego skarga nie będzie mogła uzyskać dalszego biegu procesowego. Przetwarzanie danych było więc niezbędne do wypełnienia obowiązku prawnego ciążącego na administratorze (art. 6 ust. 1 lit. c) RODO).
Skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., z uwagi na brak wykazania naruszenia interesu prawnego skarżących, a dodatkowo na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ze względu na nieusunięcie braków formalnych, pomimo wezwania sądu (z wyjątkiem A. F. i A. W.).
O zwrocie uiszczonego wpisu od odrzuconej skargi sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.