II SA/Lu 70/24

II SA/Lu 70/24 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2024-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
art. 124 ust.1, 2,3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Anna Ostrowska (sprawozdawca) Protokolant Referent Kinga Kościejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 4 grudnia 2023 r., znak:GN-V.7536.19.2023.AG w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 4 grudnia 2023 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, dalej: u.g.n.) po rozpatrzeniu odwołania J. M., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 14 września 2023 r., znak: [...] ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości położonej w S. W., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1089 ha poprzez udzielenie Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Ł. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi serwisowej niezbędnej do korzystania z kolektora sanitarnego odprowadzającego nieczystości z terenu Miasta Ł. do oczyszczalni zlokalizowanej w miejscowości S. W..
Stan sprawy przedstawia się następująco.
Wnioskiem z 14 czerwca 2023 r. Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Ł. Sp. z o.o. zwróciło się do Starosty [...] o wydanie decyzji w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność J. M., oznaczonej jako działka nr [...], w związku z opisaną wyżej inwestycją. Wniosek inwestora zawierał także prośbę o udzielenie w drodze decyzji zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1a u.g.n.
Organ odwoławczy uznał, że budowa drogi serwisowej służącej korzystaniu z kolektora sanitarnego zlokalizowanego w miejscowości S. W., stanowi inwestycję celu publicznego, o jakiej mowa w art. 6 pkt 2 i 3 u.g.n., o charakterze co najmniej lokalnym (gminnym). Celem publicznym planowanej inwestycji jest umożliwienie eksploatacji położonego na terenie miejscowości S. W. kolektora sanitarnego, w tym zapobieganie jego awariom. Wybudowany kolektor jest zlokalizowany przy rzece Ś. , a zapewnienie jego prawidłowej eksploatacji służy także celowi ochrony wód i przyrody. Budowa kolektora nastąpiła w latach 80. XX w. w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia 30 maja 1987 r., znak: GG 8229-1/1/87. Położono wówczas płyty betonowe jako drogę dojazdową do kolektora. Prowizoryczny układ płyt betonowych w ciągu kilku dekad eksploatacji uległ uszkodzeniu. Budowa drogi serwisowej jest zatem niezbędna do serwisowania wybudowanego kolektora sanitarnego, wymagającego użycia specjalistycznych pojazdów o wadze do 30 ton, które muszą mieć możliwość dojazdu do wszystkich krytycznych punktów infrastruktury związanej z kolektorem. Jest to istotne w szczególności z tego powodu, że nad rzeką Ś. jest grząski grunt i dojazd do kolektora w wielu przypadkach jest niemożliwy. Dlatego też wybudowanie drogi do kolektora sanitarnego związane jest z prowadzeniem czynności konserwacyjnych, eksploatacyjnych oraz w razie konieczności ma służyć szybkiemu usuwaniu awarii.
Organ wyjaśnił, że do pisma z 14 czerwca 2023 r., L. dz. [...] załączony został wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. - ETAP II, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia 27 listopada 2019 r. (Dz. Urz. Woj. L. . poz. 7506, ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia 30 grudnia 2022 r. - Dz. Urz. Woj. L. . poz. 6895). Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. - ETAP II działka nr [...] położona jest w terenach: zieleni o funkcjach ekologicznych, oznaczonych symbolem 9 ZE/1, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, oznaczonych symbolem 51 MN/U oraz dróg publicznych dojazdowych, oznaczonych symbolem 22 KDD, na których dopuszcza się lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej.
Z ustaleń organu wynika, że na działce nr [...] dopuszcza się lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej i komunikacji oraz obiektów i urządzeń gospodarki wodno-ściekowej, a planowana inwestycja mieści się w definicji urządzeń infrastruktury technicznej, zawartej w art. 143 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi".
Następnie Wojewoda wskazał, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż pomiędzy właścicielem nieruchomości oznaczonej nr [...] a Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Ł. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. przeprowadzone zostały, zapoczątkowane pismem z dnia 8 listopada 2021 r., L. dz. DWK/A.S./l [...] oraz spotkaniem w dniu 25 listopada 2021 r., rokowania w celu udostępnienia nieruchomości dla inwestycji polegającej na przeprowadzeniu robót budowlanych polegających na budowie drogi eksploatacyjnej służącej korzystaniu z kolektora sanitarnego zlokalizowanego w miejscowości S. W.. Jak wynika z dokumentacji sprawy, w dniu 31 maja 2022 r. oraz w dniu 12 grudnia 2022 r. odbyły się, zorganizowane przez [...] Ł. Sp. z o.o. spotkania z właścicielami nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż kolektora sanitarnego, których powodem było przedstawienie projektu koncepcyjnego budowy drogi dojazdowej/eksploatacyjnej do celów obsługi kolektora sanitarnego, a także dokumentacji technicznej określającej zakres planowanej inwestycji i przysługującego z tego tytułu wynagrodzenia za ustanowienie prawa służebności przesyłu na nieruchomościach. Z załączonych list obecności wynika, że w spotkaniach nie brała udziału właścicielka nieruchomości oznaczonej nr [...].
Organ wskazał, że w skierowanym do J. M. piśmie z dnia 15 grudnia 2022 r., L. dz. [...] spółka jeszcze raz podkreśliła, że istnienie drogi dojazdowej do kolektora jest konieczne dla zapewnienia możliwości jego serwisowania, a w szczególności reagowania na ryzyko jego awarii. Inwestor poinformował, że dla nieruchomości objętych ustanowieniem służebności przesyłu w związku z budową drogi dojazdowej oraz projektowanych dojazdów do komór kanalizacyjnych w celu bieżącej obsługi kolektora sanitarnego zlokalizowanego nad rzeką Ś. , biegli rzeczoznawcy majątkowi sporządzili operaty szacunkowe. Dla nieruchomości stanowiącej własność J. M. ustalone w operacie wynagrodzenie z tytułu ustanowienia służebności przesyłu zostało określone na kwotę 778,00 zł. Jednocześnie spółka wskazała, że jest możliwe zawarcie porozumienia, na mocy którego wyliczone wynagrodzenie zostałoby zwiększone o 20% oraz że w sytuacji nieuzyskania porozumienia spółka wystąpi o administracyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.
Wojewoda podkreślił, że z załączonego do dokumentacji z rokowań oświadczenia J. M. z 20 października 2021 r. wynika, że nie wyraziła ona zgody na wejście inwestora na teren stanowiącej jej własność działki nr [...] celem przeprowadzenia prac niezbędnych do sporządzenia dokumentacji projektowej budowy drogi eksploatacyjnej służącej korzystaniu z kolektora sanitarnego. J. M. w toku prowadzonych rokowań nie wyraziła zgody na zaproponowane przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Ł. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. warunki umowy oraz kwotę odszkodowania. Brak wyraźnej zgody właścicielki nieruchomości nr [...] na przedstawione przez inwestora warunki realizacji inwestycji skutkowało złożeniem przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Ł. Sp. z o.o. wniosku o ograniczenie sposobu korzystania in. in. z działki nr [...].
Wojewoda dodał, że w związku z inwestycją polegającą na budowie kolektora wydana została decyzja administracyjna z dnia 30 maja 1987 r. Decyzja ta, pozostając w mocy, w sposób istotny ogranicza prawo własności nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż kolektora, w tym formułuje zakaz "wznoszenia budynków, sadzenia drzew i plantacji łatwopalnych lub innych urządzeń wykluczających dostęp lub funkcjonowanie zrealizowanej inwestycji w pasie o szerokości 40 m, tj. po 20 m w każdą stronę od osi trasy kolektora sanitarnego s-5". Zgodnie z tą decyzją "jednostkom i osobom wykonującym czynności związane z eksploatacją i konserwacją przewodów i urządzeń przysługuje prawo do wstępu na nieruchomość i dostępu do tych przewodów i urządzeń, w każdym przypadku, jeżeli to okaże się niezbędne".
Wojewoda nie przychylił się do twierdzenia J. M., że decyzja Starosty [...] narusza prawo, gdyż nie wskazuje czasowego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się bowiem pogląd, że z art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n. nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie tego przepisu musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości.
Organ dodał, że rozstrzyganie o wysokości odszkodowania nie może odnieść skutku na tym etapie postępowania. Starosta wydający decyzję w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie rozstrzyga bowiem o kwestii odszkodowania, gdyż to na jednostce organizacyjnej, która otrzymała zezwolenie na dokonanie określonych czynności, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli zaś przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności czy znaczne koszty, to wtedy służy odszkodowanie, stosownie do art. 128 ust. 4 u.g.n.
W skardze na decyzję Wojewody J. M. zarzuciła:
1) niewyjaśnienie, czy organ I instancji wydał decyzję w oparciu o stosowne akty umożliwiające realizację celu publicznego, tj. budowę drogi zgodnie z obowiązującymi przepisami, np. ustawy o drogach publicznych;
2) brak oznaczenia stron tej decyzji;
3) niewskazanie merytorycznej podstawy podjętego rozstrzygnięcia;
4) nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak analizy adekwatności w sprawie powołanych uchwał RM w Ł., niewyjaśnianie, dlaczego [...] w Ł. musi dojeżdżać do niedawno unowocześnionego kolektora ściekowego drogą asfaltową, dlaczego i jakim 30-tonowym pojazdem oraz jak często to wykonywano po modernizacji kolektora w ciągu roku kalendarzowego;
5) odmówienie przymiotu strony pozostałym mieszkańcom, którzy nie wyrażają zgody na zmianę nawierzchni istniejącej drogi (bądź umożliwienia im przyłączenia się do postępowania wyjaśniającego);
6) uniemożliwienie stronie przez organ wzięcia czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego (brak doręczenia skarżącej jakiegokolwiek zawiadomienia o podjętym postępowaniu przez Wojewodę);
7) pozbawienie skarżącej uprawnień strony i wysłuchanie jedynie argumentów organu I instancji oraz niedoręczenie jej odpowiedzi Starosty [...] na odwołanie od decyzji organu I instancji;
8) bezpodstawne zarzucenie skarżącej, jakoby miała uniemożliwiać dokonywanie prac remontowych i wszelkich innych na istniejącym na fragmencie jej działki kolektora sanitarnego, jakoby nie brała udziału w negocjacjach oraz wykorzystanie tego stanowiska jako pretekst do zastosowania trybu z art. 124 ust. 1 u.g.n.; deprecjonowanie jej zgody, wyrażonej w oświadczeniu z 1.10.2021 r. na dokonanie prac modernizacyjnych na istniejącym kolektorze;
9) wydanie decyzji przez organ II instancji pomimo braku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych budowy gminnej drogi;
10) zatwierdzenie zgody na zmianę stosunków własnościowych pomimo braku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy o realizacji dróg publicznych;
11) naruszenie zasad ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich nieuwzględnienie przy realizacji spornego celu publicznego;
12) brak zapisu w uchwale Rady Miejskiej Ł. oraz brak decyzji administracyjnej o realizacji inwestycji publicznej - budowie drogi wzdłuż kolektora ściekowego w [...];
13) brak wskazania czasu ograniczenia korzystania z działki, skoro nie jest to wywłaszczenie;
14) powołanie się na uchwały Rady Miejskiej w Ł., które nie zawierają planu budowy drogi gminnej lub wewnętrznej wzdłuż kolektora ściekowego przebiegającego przez moją działkę;
15) bezpodstawne nałożenie na skarżącą jako właściciela gruntu, na którym miałaby zostać wybudowana publiczna droga, obowiązków dbania o tę drogę i ponoszenia za nią odpowiedzialności, jak wynika z art. 8 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych;
16) próbę wywłaszczenia na realizację celu publicznego, tj. budowę drogi bez decyzji o jej budowie i stosownego za to odszkodowania, jednocześnie powołując się na niemające zastosowania w tej sytuacji przepisy art. 6 pkt 2 u.g.n.;
17) naruszenie pozostałych przepisów określających zasady wywłaszczenia za odszkodowaniem poprzez mylne powoływanie się na rokowania [...], które jednak nie miały na celu nabycia w drodze umowy praw do gruntu po cenie rynkowej w trybie art. 114 u.g.n.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a na wypadek uznania przez sąd, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji, wniosła o ich uchylenie. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych i orzeczenie, czy i na jakich zasadach przysługuje jej odszkodowanie za stałe ograniczenie możliwości użytkowania działki z powodu wybudowanego na jej części kolektora sanitarnego wraz z projektowaną drogą dojazdową.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem.
Przedmiotem sporu jest ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,1089 ha poprzez udzielenie Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Ł. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. zezwolenia na realizację inwestycji polegającej na budowie drogi serwisowej niezbędnej do serwisowania kolektora sanitarnego odprowadzającego nieczystości z terenu Miasta Ł. do oczyszczalni zlokalizowanej w miejscowości S. W..
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 124 ust. 1 u.g.n., w myśl którego starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej (ust. 2).
Stosownie zaś do treści art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Zatem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wymaga łącznego spełnienia następujących warunków:
1) celem ograniczenia jest realizacja inwestycji polegającej na zakładaniu i przeprowadzeniu na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 124 ust. 1 u.g.n.);
2) na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, graniczenie to następuje zgodnie z tym planem;
3) rokowania przeprowadzone przez jednostkę, która wystąpiła z wnioskiem o zezwolenie, z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości nie doprowadziły do uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa punkcie 1).
W niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że wszystkie te warunki zostały spełnione.
Z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z należącej do skarżącej działki nr [...] wystąpiła spółka komunalna - Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Ł. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł., czyli podmiot wymieniony w art. 124 ust. 2 u.g.n.
Wskazany we wniosku oraz w pozostałych dokumentach zamieszczonych w aktach sprawy cel ograniczenia sposobu korzystania z tej działki mieści się w katalogu celów wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. Droga serwisowa zapewniająca dojazd do kolektora ściekowego jest bowiem naziemnym urządzeniem niezbędnym do korzystania z urządzeń służących do przesyłania płynów (ścieków). Sąd w pełni podziela argumentację wnioskodawcy oraz organów, że niezbędne jest zapewnienie dojazdu do kluczowych elementów kolektora ściekowego tak, aby umożliwić jego stałą konserwację oraz zapobiegać ryzyku awarii, których konsekwencją byłby wyciek ścieków zagrażający środowisku. Planowane zadanie inwestycyjne ma znaczenie dla całej Gminy Ł.. Kolektor, który musi być stale serwisowany, zapewnia bezpieczeństwo przesyłu ścieków surowych do oczyszczalni w miejscowości S. W.. Planowane zamierzenie stanowi realizację wynikającego z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym obowiązku zapewnienia przez gminę prawidłowej gospodarki wodno-ściekowej.
Nie ulega również wątpliwości, że sporna inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. - ETAP II, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia 27 listopada 2019 r. (Dz. Urz. Woj. L. . poz. 7506, ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia 30 grudnia 2022 r. - Dz. Urz. Woj. L. . poz. 6895), zgodnie z którym działka nr [...] jest położona na terenach: zieleni o funkcjach ekologicznych, oznaczonych symbolem 9 ZE/1, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej, oznaczonych symbolem 51 MN/U oraz dróg publicznych dojazdowych, oznaczonych symbolem 22 KDD. Na każdym z tych obszarów dopuszcza się w planie lokalizację urządzeń i sieci infrastruktury technicznej (§ 48 ust. 1 pkt 7, § 30 ust. 3 pkt 1, § 41 ust. 3 pkt 5 lit. a/). Bezspornie droga serwisowa stanowi urządzenie infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 143 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. budowę drogi.
Uchwała w sprawie planu miejscowego nie musi precyzyjnie określać przebiegu inwestycji, w tym wypadku drogi serwisowej. ponieważ w art. 15 u.p.z.p. ustawodawca nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalania szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej. Im bardziej są ogólne postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy jest margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r., I OSK 1683/17). W orzecznictwie podkreśla się także, iż samo sformułowanie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjmować, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną. Nie zawsze w planach miejscowych wskazuje się wprost na umiejscowienie konkretnych inwestycji liniowych, a jedynie wspomina się o urządzeniach infrastruktury technicznej. Dlatego też błędne jest stanowisko, że treść uchwały w sprawie planu miejscowego miałaby przesądzać o trasie przebiegu sieci infrastruktury technicznej, w tym drogi (zob. wyrok NSA z 23 października 2014 r. I OSK 537/13).
Pogląd, że obowiązujące przepisy prawa nie wymagają dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym w rozumieniu zaznaczenia konkretnego przebiegu danej inwestycji liniowej w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu, wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 26 stycznia 2024 r. (I OSK 1188/21) i z 29 marca 2023 r. (I OSK 1204/22), akcentując przy tym, że w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jedynie na podstawie postanowień planu przewidujących (dopuszczających) infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu. Istotne jest tylko to, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość realizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki NSA z dnia: 23 października 2014 r., I OSK 537/13, 8 marca 2017, I OSK 1337/15, 17 stycznia 2018 r., I OSK 1683/17, 14 czerwca 2019 r., II OSK 2031/17, 7 listopada 2019 r., I OSK 425 /18, 23 listopada 2021 r., I OSK 754/21, 26 stycznia 2022 r., I OSK 920/21).
Inwestycje sieciowe (liniowe) celu publicznego, w tym droga serwisowa do kolektora ściekowego, muszą być traktowane jako mające charakter szczególny. Ich znaczenie polega bowiem nie tylko na tym, że stanowią one realizację celu publicznego, czyli służą pewnej społeczności danego rejonu, ale ponadto – przy obecnym poziomie rozwoju cywilizacyjnego - w zasadzie praktycznie warunkują samo funkcjonowanie takiej społeczności. Z tych powodów nie sposób podzielić stanowiska, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musiałby on nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby w praktyce do uniemożliwienia realizacji większości inwestycji liniowych, mieszczących się w kategorii inwestycji celu publicznego. Ostateczny przebieg danej inwestycji liniowej jest bowiem ustalany dopiero po wydaniu aktów planistycznych. Pamiętać też trzeba, że nawet na etapie realizacji inwestycji z różnych względów dochodzi do zmian w przebiegu infrastruktury technicznej, a zatwierdzony projekt budowlany również może podlegać zmianom zgodnie z procedurą uregulowaną w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Gdyby przyjąć obowiązek precyzyjnego określania przebiegu inwestycji w planie miejscowym, to to każda taka zmiana jako prowadząca do niezgodności realizowanej inwestycji z obowiązującym planem musiałaby skutkować koniecznością uruchomienia procedury zmiany planu (tak m. in. wyrok NSA z 30 kwietnia 2024 r., I OSK 285/21).
Ponadto Wojewoda prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zostały przeprowadzone rokowania, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., które nie doprowadziły do wyrażenia przez skarżącą zgody na realizację drogi serwisowej. W ocenie Sądu treść zamieszczonych w aktach sprawy dokumentów (k. 26-45 akt organu pierwszej instancji) nie pozostawia wątpliwości, że spółka miała rzeczywistą wolę załatwienia sprawy na drodze cywilnoprawnej i wszczęła w tym celu rokowania ze skarżącą, które jednak nie doprowadziły do zawarcia porozumienia.
Należy w tym miejscu podkreślić, że art. 124 ust. 3 u.g.n., ograniczając się do wprowadzenia obowiązku przeprowadzenia rokowań, nie określa żadnych szczegółowych wymogów co do ich formy i treści. Oznacza to, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w tym przepisie, nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań. Ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje również momentu zakończenia rokowań, co oznacza, że mogą one być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.
W związku z tym należy stwierdzić, że o "przeprowadzeniu rokowań" w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. można mówić w przypadku, gdy inwestor określił i zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela ma zaś miejsce, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Oczywiste jest bowiem, że rokowania nie zawsze muszą kończyć się sukcesem, czyli zawarciem porozumienia, a decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości podejmowana jest, gdy nie doszło do porozumienia między inwestorem a właścicielem nieruchomości. Przy tym trzeba mieć na względzie, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organów administracji to, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Rolą organów jest jedynie zbadanie, w oparciu o dokumenty z przeprowadzonych rokowań, czy rokowania te odbyły się oraz czy doszło do porozumienia pomiędzy stronami (zob. (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 2 lutego 2017 r., I OSK 2054/16; wyrok WSA w Gdańsku z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Gd 783/17).
Innymi słowy, kontroli organu nie podlega tryb prowadzenia rokowań. Powody, dla których nie dochodzi do zawarcia umowy, pozostają poza zakresem kontroli organu administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego. Rolą organu (a w konsekwencji także sądu) jest zbadanie, czy rokowania się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami.
Przeprowadzone rokowania okazały się nieskuteczne. Warunek przeprowadzenia rokowań oraz brak ich skuteczności uprawniał zatem spółkę do złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.
Wprawdzie Wojewoda błędnie wskazał, że skarżąca była nieobecna na spotkaniach organizowanych przez spółkę, dotyczących udostępnienia nieruchomości na cel budowy drogi serwisowej, jednak ten błąd nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ istotne jest jedynie to, że do zawarcia porozumienia między skarżącą a spółką nie doszło, co jest bezsporne. Z tego samego względu nie ma znaczenia podnoszona na rozprawie przez skarżącą okoliczność, że w jednym z pism spółki z 15 grudnia 2022 r. błędnie wskazano powierzchnię, której dotyczyłaby służebność jako 108,50 m2.
W ocenie Sądu organ określił zarówno rodzaj inwestycji, z uwagi na którą udzielono zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, jak i precyzyjnie określił powierzchnię oraz szerokość strefy trwałego oraz czasowego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. Przyjęte w decyzji parametry przebiegu inwestycji zostały określone na mapie stanowiącej załącznik do decyzji oraz wskazane w sentencji decyzji. Bezsprzecznie obszar stałego ograniczenia korzystania z prawa własności na działce skarżącej obejmie 91 m˛ powierzchni, zaś jako niezbędny do czasowego ograniczenia na czas prowadzenia robót oznaczono dodatkowo obszar działki o powierzchni 99 m˛. Oznacza to, że zminimalizowano utrudnienia dotyczące przyszłego ewentualnego zagospodarowania działki skarżącej. Projektowana droga będzie zajmować obszar 91 m˛ przy 1089 m˛ całkowitej powierzchni działki skarżącej. Stąd w pełni zasadne jest stanowisko organów, że planowana przez spółkę droga została zaprojektowana w taki sposób, by nie utrudniać przyszłego zagospodarowania działki skarżącej. Co istotne, na obszarze, na którym planowana jest budowa drogi serwisowej, istnieje już droga ułożona z płyt betonowych.
Co istotne, w związku z inwestycją polegającą na budowie kolektora została wydana decyzja administracyjna z dnia 30 maja 1987 r., znak: [...], która w sposób istotny ogranicza prawo własności nieruchomości zlokalizowanych wzdłuż kolektora, w tym formułuje zakaz "wznoszenia budynków, sadzenia drzew i plantacji łatwopalnych lub innych urządzeń wykluczających dostęp lub funkcjonowanie zrealizowanej inwestycji w pasie o szerokości 40 m, tj. po 20 m w każdą stronę od osi trasy kolektora sanitarnego s-5". Zgodnie z tą decyzją "jednostkom i osobom wykonującym czynności związane z eksploatacją i konserwacją przewodów i urządzeń przysługuje prawo do wstępu na nieruchomość i dostępu do tych przewodów i urządzeń, w każdym przypadku, jeżeli to okaże się niezbędne". W sentencji decyzji nie wymieniono wprawdzie działki należącej do skarżącej, ale stało się tak dlatego, że poprzedni właściciele działki nie wyrazili sprzeciwu odnośnie do sposobu i zakresu ograniczenia własności tej działki w związku z budową kolektora. Wynika to z notatki skarżącej z jednego ze spotkań w trakcie rokowań, dołączonej do odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej ("ponad 30 lat temu zbudowano kolektor za zgodą niekt., ci co nie zgodzili się dostali decyzję" - k. 4 akt organu odwoławczego), a także ze stanowiska pełnomocnika wnioskującej spółki przedstawionego na rozprawie przed sądem.
W tym miejscu Sąd odniesie się do podniesionych w skardze zarzutów.
Nie sposób podzielić zarzutu niewyjaśnienia, czy organ pierwszej instancji wydał decyzję zgodnie z obowiązującymi przepisami, np. ustawy o drogach publicznych, ponieważ organ właściwie zidentyfikował, zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego, natomiast wymieniona w zarzucie ustawa o drogach publicznych nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ droga serwisowa nie jest drogą publiczną. Skarżąca zdaje się utożsamiać pojęcie drogi publicznej z miejscem, do którego dostęp jest nieograniczony, przysługujący potencjalnie każdemu, podczas gdy warunkiem uznania drogi za publiczną jest wydanie odpowiedniego aktu właściwego organu, przyznającego drodze ten szczególny status.
Nie można również podzielić zarzutu braku oznaczenia stron decyzji. Stronami postępowania w rozpoznawanej sprawie są skarżąca i wnioskująca spółka i w ten sposób zostały one oznaczone w sentencji zaskarżonej decyzji oraz w decyzji organu pierwszej instancji.
Wbrew stanowisku skarżącej, organ wskazał merytoryczną podstawę decyzji, którą stanowi art. 124 ust. 1, 2, i 4 i 6 u.g.n.
Wbrew stanowisku skarżącej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest jasne, wyczerpujące, spójne i jako takie spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. W treści uzasadnienia wyjaśniono, dlaczego [...] w Ł. musi dojeżdżać do niedawno unowocześnionego kolektora ściekowego drogą asfaltową (konieczność dojazdu w celu serwisowania oraz likwidacji ewentualnych awarii), natomiast wskazanie, jakim 30-tonowym pojazdem tam dojeżdża oraz jak często to wykonywano po modernizacji kolektora w ciągu roku kalendarzowego, nie ma w sprawie znaczenia. Nie ulega wątpliwości Sądu, że należy zapewnić dojazd do kolektora ściekowego umożliwiający nie tylko usuwanie awarii kolektora, ale także – przede wszystkim – zapobieganie awariom poprzez bieżącą konserwację (serwisowanie) kolektora.
Postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło wyłącznie działki skarżącej, stąd nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut odmówienia przymiotu stron pozostałym mieszkańcom, którzy nie wyrażają zgody na zmianę nawierzchni istniejącej drogi (bądź umożliwienia im przyłączenia się do postępowania wyjaśniającego).
Zarzut uniemożliwienia stronie przez organ wzięcia czynnego udziału w sprawie i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego znajduje potwierdzenie w aktach sprawy, ponieważ Wojewoda nie poinformował skarżącej w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jednak to uchybienie nie ma wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie panuje ugruntowany już od lat pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (zob. zamiast wielu: wyrok NSA z 23 listopada 2023 r., II OSK 563/21). W rozpoznawanej sprawie skarżąca takiego związku nie wykazała. Żadna z podniesionych w skardze oraz na rozprawie przed sądem okoliczności, popartych dołączonymi przez skarżącą na rozprawie do akt sprawy dokumentami, nie wpłynęła bowiem na wynik sprawy. Z tych samych względów Sąd nie podzielił również zarzutu pozbawienia skarżącej uprawnień strony i wysłuchania jedynie argumentów organu I instancji oraz niedoręczenia jej odpowiedzi Starosty [...] na odwołanie od decyzji organu I instancji.
Wbrew twierdzeniu skarżącej, Wojewoda nie zarzucił jej bezpodstawnie, jakoby miała uniemożliwiać dokonywanie prac remontowych i wszelkich innych na istniejącym na fragmencie jej działki kolektora sanitarnego i nie zdeprecjonował jej zgody wyrażonej w oświadczeniu z 1 października 2021 r. na dokonanie prac modernizacyjnych na istniejącym kolektorze. Taką zgodę skarżąca wyraziła, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, jednak nie ma to żadnego znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, ponieważ zgoda ta dotyczy kolektora, nie zaś drogi serwisowej do kolektora, a ponadto w dniu 20 października 2021 r. skarżąca nie wyraziła zgody na wejście na teren działki nr [...] celem przeprowadzenia robót budowlanych polegających na budowie drogi eksploatacyjnej wzdłuż kolektora sanitarnego (oświadczenie - k. 45 akt adm.) i o tym braku zgody wspomniał organ odwoławczy.
Nie sposób podzielić zarzutu wydania decyzji przez organ II instancji pomimo braku decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych budowy gminnej drogi, ponieważ zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 ze zm.), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest wymagane przed uzyskaniem decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Jest ono wymagane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Uzyskanie decyzji o ograniczeniu prawa własności nieruchomości jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego; pozwolenie na budowę będzie ewentualnie wydane na kolejnym etapie, w odrębnym postępowaniu.
Niezasadny jest również zarzut zatwierdzenia zgody na zmianę stosunków własnościowych pomimo braku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ponieważ droga serwisowa nie jest drogą publiczną i nie stosuje się do niej przepisów tej ustawy. Ponadto uzyskanie przez inwestora pozwolenia na realizację drogi stanowi kolejny etap procesu inwestycyjnego.
Wbrew stanowisku skarżącej, uchwała w sprawie planu miejscowego nie musi zawierać planu budowy drogi, o czym byłą już mowa wyżej, ona jedynie ogólnie dopuszcza na danym obszarze budowę urządzeń infrastruktury technicznej, w tym drogi. Taki plan budowy drogi (projekt) wymagany jest na kolejnym etapie, tj. w postępowaniu w sprawie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Nie ma również racji skarżąca, zarzucając naruszenie prawa polegające na braku wskazania czasu ograniczenia w korzystaniu z działki. Nie ma prawnego obowiązku wskazywania czasu, na jaki następuje ograniczenie prawa własności działki; w decyzji pierwszoinstancyjnej wskazane jest dokładnie, jaki obszar działki będzie wyłączony z korzystania na zawsze, a jaki na czas wykonywania robót budowlanych, co w pełni odpowiada prawu.
Odnosząc się do zarzutu nieustalenia kwoty odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, należy podkreślić, że w myśl art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. odszkodowanie określa się w odrębnej decyzji i to jedynie wówczas, gdy na skutek wykonanych robót budowlanych powstanie szkoda.
Na spółce jako jednostce organizacyjnej występującej o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wybudowaniu drogi. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 (art. 124 ust. 4 u.g.n.). Jeżeli natomiast założenie lub przeprowadzenie ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu dalsze prawidłowe korzystanie z nieruchomości w sposób dotychczasowy albo w sposób zgodny z jej dotychczasowym przeznaczeniem, właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać, aby odpowiednio starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, lub występujący z wnioskiem o zezwolenie, o którym mowa w ust. 2, nabył od niego na rzecz Skarbu Państwa, w drodze umowy, własność albo użytkowanie wieczyste nieruchomości (art. 124 ust. 5 u.g.n.).
Należy również wskazać, ze jeżeli w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości właściciel doznał szkody, przysługuje mu na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. odszkodowanie, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).
Podsumowując, zakres spornego ograniczenia korzystania z prawa własności skarżącej jest racjonalny i zgodny z celem inwestycji. Został on w decyzji określony precyzyjnie, nie nosi znamion nadużycia władztwa administracyjnego organów, ponadto inwestor został zobowiązany do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, ewentualnie do zapłaty skarżącej odszkodowania (pkt 3 ppkt 1 decyzji organu I instancji).
Wbrew zarzutom strony skarżącej organy obu instancji wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a organ odwoławczy – również zgodnie z art. 136 k.p.a., co potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 1, 2 i 3 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które to naruszenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uprawniające do zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n., w konsekwencji czego oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.).