II SA/LU 70/23

II SA/Lu 70/23 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2023-05-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-01-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Anna Ostrowska
Jerzy Drwal
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 61a, art. 134, art. 238, art. 227
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 53a, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Anna Ostrowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi R. G. na postanowienie Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2022r., znak: ZOA-XV.7721.32.2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Sygn. akt II SA/Lu [...]
U z a s a d n i e n i e
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 6 grudnia 2022r., znak: ZOA-XV.7721.32.2022 na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia R. G. na zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 20 października 2022r., znak: PINB 0550/17/2022,
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny:
W dniu 7 czerwca 2022r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] przekazał organowi I instancji sprawę zgłoszoną przez R. G. w dniu 2 maja 2022r. dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych zlokalizowanych w miejscowości P. [...] bez wymaganego zgłoszenia, dokonanej przez jego córkę A. G. oraz w sprawie stanu tych budynków pod względem wymagań przeciwpożarowych. Z wniosku R. G. wynika, że jest on wraz z córką współwłaścicielem spornych budynków (k.8 akt I instancji).
W dniu 28 czerwca 2022r. do organu I instancji wpłynęło pismo R. G. (uzupełniające pismo jego pełnomocnika ad K. z 15 czerwca 2022r.) z wnioskiem "o wydanie decyzji stwierdzającej nieprawidłowości w obiektach budowlanych położonych na działce nr [...] - budynkach gospodarczych oznaczonych jako nr [...] i nr [...] stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska ze względu na nieodpowiedni stan techniczny; nakazującej usunięcie skutków ingerencji lub naruszeń lub przywrócenie stanu poprzedniego; zakazującej użytkowania obiektów budowlanych lub ich części do czasu usunięcia ww. nieprawidłowości".
W dniu 29 czerwca 2022r. organ na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021r., poz. 2351), dalej jako "pr. bud." przeprowadził kontrolę stwierdzając, że na przedmiotowej działce usytuowany jest budynek mieszkalny, dwa budynki użytkowane jako inwentarskie (nr [...] i nr [...]) oraz budynek użytkowany jako gospodarczy (nr [...]). Kontroli dokonano z udziałem m.in. A. G. i jej babki E. Ż.. Kontrola miała na celu ustalenie, kiedy budynki zostały wybudowane, przez kogo, czy na podstawie pozwolenia na budowę oraz to, w jaki sposób były użytkowane. Podczas kontroli wskazywano, że budynki wybudowała K. G. w 1990r. i były one różnie wykorzystywane: jako budynki gospodarcze do prowadzenia działalności gospodarczej przez małżonków M. i R. G., w tym jako (garaż), a następnie jako inwentarskie dla zwierząt hodowlanych; w 2019r. A. G. przekształciła samowolnie budynki w stajnię.
Organ ustalił, że w archiwach zakładowych Urzędu Gminy nie ma rejestrów pozwoleń z lat 1980 – 1995, a więc nie da się ustalić, czy budynki zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia na budowę.
W dniu 16 sierpnia 2022r. wpłynęło pismo R. G. w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynków gospodarczych, w związku z czym organ wezwał go do przedłożenia określonych dokumentów, m.in. protokołów kontroli stanu technicznego budynku, badań instalacji elektrycznej, szczelności instalacji gazowej i drożności przewodów kominowych.
Po zapoznaniu się ze złożoną dokumentacją oraz mając na uwadze ustalenia z kontroli, organ I instancji zawiadomieniem z dnia 20 października 2022r., wydanym na podstawie art. 238 k.p.a., poinformował R. G., że uznaje jego skargę za bezzasadną w części dotyczącej legalności budowy dwóch budynków inwentarskich, zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego i inwentarskiego oraz legalności robót budowlanych wykonanych w budynku inwentarskim w latach 2018 - 2019. Organ wyjaśnił, że niemożność uzyskania dokumentacji dotyczącej legalności budowy sprzed prawie 30 lat, nie świadczy o samowoli budowlanej, ponieważ na gruncie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38, poz. 229) nie było obowiązku archiwizowania takiej dokumentacji. Ponadto stwierdził, że roboty budowlane wykonane przez A. G. w budynku nr [...] oraz przechowywanie w nim słomy nie stanowi zmiany sposobu użytkowania.
Gdy chodzi o wniosek R. G. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynków nr [...] i nr [...] organ wskazał, że brak ku temu podstaw.
Natomiast za uzasadnioną uznał organ skargę w części dotyczącej stanu technicznego instalacji elektrycznej w budynku mieszkalno-gospodarczym i budynkach inwentarskich nr [...] i nr [...] oraz użytkowania budynku mieszkalno-gospodarczego niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Wyjaśnił, że w tym przedmiocie zostaną wszczęte z urzędu postępowania administracyjne.
Na powyższe zawiadomienie R. G. wniósł zażalenie domagając się rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji zgodnie z żądaniem, podkreślając, że żądanie nie było skargą.
Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie wskazanym na wstępie postanowieniem na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Podniósł, że zaskarżone zawiadomienie wydane na podstawie art. 238 k.p.a. na skutek skargi (art. 227 k.p.a.) nie jest ani decyzją, ani postanowieniem, ani innym aktem organu administracji, lecz ma charakter wyłącznie informacyjny, odnoszący się do sposobu załatwienia skargi. Stanowi ono czynność faktyczną materialno-techniczną, a zatem jest niezaskarżalne – na potwierdzenie tego poglądu organ powołał wybrane orzeczenia sądów administracyjnych.
Ponadto organ odwoławczy podniósł, że wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie, a więc jeśli normy prawa materialnego stanowią o podejmowaniu pewnych działań przez organ z urzędu, to nie pozostawiają organowi wyboru (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 559/19). Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi przepisami i nie może wszcząć postępowania na wniosek, jeśli przepisy wyraźnie nakazują mu wszczęcie postępowania z urzędu. "Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania" (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1143/13). Wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu.
Taka sytuacja – zdaniem organu odwoławczego - zachodziła w niniejszej sprawie, ponieważ w świetle art. 53a i art. 72 a pr. bud. - postępowania w sprawach określonych w art. 48 - 51, art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71 a ust. 4 pr. bud. wszczynane są wyłącznie z urzędu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt: II SA/Lu 906/21). Należało zatem uznać, że skoro postępowanie uregulowane w art. 48 oraz 50-51pr. bud. może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu, to nie może ono zostać wszczęte na wniosek. W tym zakresie analizowany przepis wyłącza ogólną zasadę wynikającą z art. 61 § 1 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie wszczyna się na wniosek albo z urzędu. Wszczynanie postępowań w tym trybie następuje wyłącznie z urzędu w rozumieniu art. 61 § 4 k.p.a., choćby inicjatywa pochodziła od osoby trzeciej. Ustawodawca dopuszcza tylko jeden wyjątek w art. 53a ust. 2 pr. bud., gdy właściciel lub zarządca obiektu budowlanego występuje z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Natomiast jeśli do organu wpłynie podanie zawierające postulat wszczęcia postępowania w jednej ze spraw wymienionych w art. 53a czy art. 72a pr. bud., to podanie to należy traktować nie jako żądanie wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a., lecz jako skargę /wniosek w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 253/22, postanowienie NSA z dnia 11 maja 2022r., sygn. akt II OSK 811/22). W taki sposób została załatwiona skarga R. G., o czym został on powiadomiony spornym zawiadomieniem wydanym na podstawie art. 238 k.p.a.
Natomiast w kwestii wniosku skarżącego o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 53a ust. 2 pr. bud.) organ odwoławczy wyjaśnił, że w razie braku przesłanek (art. 49f ust. 1 pr. bud.) organ I instancji powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2022r., sygn. akt: IV SA/Po 46/22). W przypadku braku rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie takiego wniosku, stronie służy prawo wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. G., reprezentowany przez ad K., domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucając jego wydanie z naruszeniem:
1. art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i art. 227 i art. 238 k.p.a. poprzez błędne zakwalifikowanie wniosku skarżącego o przeprowadzenie czynności kontrolno-wyjaśniających w związku z prawdopodobną zmianą sposobu użytkowania obiektów budowlanych bez wymaganych zgłoszeń oraz wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego jako skarg, o których mowa w art. 227 k.p.a., co doprowadziło do wydania zawiadomienia na podstawie art. 238 k.p.a. i do pozbawienia skarżącego możliwości jego zaskarżenia;
2. art. 8 § 1 k.p.a. tj. zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz art. 134 k.p.a. i art. 61a pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. – organ niewłaściwie zakwalifikował podanie skarżącego i zaniechał wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, które skarżący mógłby zaskarżyć zażaleniem; organ odwoławczy powinien był rozważyć potraktowanie jego zażalenia jako ponaglenie na bezczynność organu I instancji;
3. art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia, dlaczego żądanie skarżącego zostało zakwalifikowane jako skarga, z jakiego powodu nie zostało wydane postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, brak wyjaśnienia, czy organ I instancji prawidłowo stwierdził brak naruszeń przepisów pr. bud., które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu i brak prawidłowego sporządzenia uzasadnienia w tym zakresie;
4. art. 12 § 1, art. 9 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak wezwania skarżącego do sprecyzowania, jaki był faktyczny cel złożenia przez niego podań oraz zażalenia;
5. a także w konsekwencji naruszenie art. 71 a ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 72a pr. bud. i w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. i art. 53a ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a.
W uzasadnieniu zarzutów skarżący podkreślił, że jego pisma zawierały żądanie przeprowadzenia kontroli spornych budynków gospodarczych z uwagi na zmianę sposobu ich użytkowania przez jego córkę, a dodatkowo: żądanie dokonania czynności kontrolnych budowy budynków gospodarczych nr [...] i nr [...] w warunkach samowoli budowlanej, ewentualnej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku nr [...] i nr [...], a także wniosek o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w stosunku do tych obiektów budowlanych. Organ zaniechał wydania postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, na które przysługuje zażalenie, co najmniej w zakresie żądań o wszczęcie postępowań, które mogą zostać wszczęte na wniosek stron, to jest: w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71a ust. 1 pr. bud. i żądania wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 53a ust. 2 pr. bud. Organy obu instancji błędnie zakwalifikowały jego pisma jako skargę w rozumieniu art. 227 k.p.a., gdyż nie posiadały one cech skargi.
Poza tym, przepis art. 227 k.p.a. dotyczy podań, do których zaliczają się: żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia - pisma skarżącego zawierały żądania, a więc jeśli organ uznał, że żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zgodnie z art. 61 a § 2 k.p.a., na które stronie służy zażalenie. Wobec powyższego, organ odwoławczy powinien był potraktować sporne zawiadomienie organu I instancji jako postanowienie i uznać wniesione zażalenie za dopuszczalne. Zawiadomienie miało bowiem cechy decyzji/postanowienia, do których zalicza się: oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Skarżący stoi na stanowisku, że jeśli podmiot składa wniosek o wszczęcie postępowania, które może być wszczęte tylko z urzędu, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia (na wniosek) - art. 61 a k.p.a.
Ponadto, w jego przekonaniu, postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych bez wymaganego zgłoszenia (art. 71a ust. 1) nie należy do postępowań wszczynanych wyłącznie z urzędu, gdyż nie zostało ono objęte normą art. 72a pr. bud., który ściśle wymienia postępowania wszczynane z urzędu (uregulowane w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4 pr. bud.). Żądanie skarżącego w tym zakresie nie powinno zostać zakwalifikowane jako skarga z art. 227 k.p.a., a organ powinien wszcząć postępowanie administracyjne lub wydać postanowienie odmowne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.
Badając skargę w takim zakresie Sąd uznał, że nie jest ona zasadna.
Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia był art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania (także zażalenia). Wydanie takiego postanowienia – jak wyjaśnił organ – następuje bądź z powodów podmiotowych (np. gdy wnoszący odwołanie nie ma przymiotu strony) albo z powodów przedmiotowych (np. gdy na zaskarżone działanie organu nie przysługuje środek zaskarżenia).
Taka sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie.
Bezsporne jest, że skarżący w pismach z dnia 26 i 28 czerwca 2022r. domagał się przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego kontroli budynków gospodarczych, usytuowanych na działce nr ewid. [...] w [...], i wydania decyzji w sprawie zmiany sposobu użytkowania tych budynków przez jego córkę, dokonanie tej zmiany samowolnie, nieprawidłowości w tych budynkach zagrażających bezpieczeństwu oraz ich legalności, a także wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Skarżący domagał się więc przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowań w sprawach, o których mowa w art. 48-51 pr. bud. (legalność budowy i robót budowlanych), art. 66 pr. bud. (nieprawidłowości w zakresie użytkowania) i art. 71a pr. bud. (samowolna zmiana sposobu użytkowania).
Niemal wszystkie te postępowania zostały wymienione w art. 53a ust. 1 pr. bud., zgodnie z którym postępowania uregulowane w rozdziale 5a zatytułowanym "Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy" (art. 48–art. 53a) wszczyna się z urzędu i w art. 72a pr. bud. zgodnie z którym postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1, art. 67 ust. 1, art. 68 oraz art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Przepisy art. 53a i art. 72a zostały dodane do Prawa budowlanego na podstawie ustawy z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.
W świetle jednoznacznego ich brzmienia, postępowania w nich wymienione nie mogą być wszczynane na wniosek. Wyjątkiem jest wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego na wniosek - art. 53 a ust. 2 pr. bud. Z uzasadnienia projektu ustawy (druk nr [...]) wynika, że wprowadzenie tych przepisów było "konieczne ze względu na pojawiające się w tej kwestii wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie (...). Podstawą wszczęcia tych postępowań jest naruszenie przepisów prawa. Dlatego postępowania takie powinny być wszczynane z urzędu (organ ma obowiązek podjąć działania w przypadku stwierdzenia naruszenia Prawa budowlanego), a nie na wniosek". (zob. wyrok NSA z 18 stycznia 2023r., II OSK 2586/21). Przepis art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.) przesądził, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ww. ustawy, a więc postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, wszczyna się z urzędu. Wykładnia przepisu art. 53a ustawy – Prawo budowlane nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że postępowania uregulowane w rozdziale 5a ustawy – Prawo budowlane, w tym uproszczone postępowanie legalizacyjne, są inicjowane wyłącznie na zasadzie oficjalności.(zob. wyrok NSA z 7 lutego 2023r., II OSK 2827/21).
Stwierdzenie nieprawidłowości w procesie budowlanym, w tym samowoli budowlanej czy samowolnej zmiany sposobu użytkowania, obliguje zatem organ nadzoru budowlanego do wszczęcia właściwego postępowania administracyjnego z urzędu. Źródłem informacji o nieprawidłowościach może być natomiast informacja od każdego podmiotu. W takiej sytuacji organ budowlany samodzielnie ma rozstrzygnąć, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania z urzędu, natomiast wniosek podmiotu, który chociażby powoływał się na własny interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej podstawy do wszczęcia postępowania (na wniosek). Jeśli zatem organ nadzoru budowlanego uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to – wbrew zarzutom skargi - nie ma też obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy postępowanie jest wszczynane na "żądanie strony". Organ nie może natomiast wydać postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania "samemu sobie". Wszczęcie postępowania z urzędu jest prawem organu i żaden z przepisów k.p.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od organu podjęcia czynności w tym zakresie (por. wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 1 grudnia 2021r, sygn. akt II SAB/Bd 89/21; z dnia 11 stycznia 2022r., sygn. akt II SAB/Bd 47/21; z dnia 12 lipca 2022r., sygn. akt II SAB/Bk 56/22; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2022r., sygn. akt VII SAB/Wa 96/22; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2021r., sygn. akt II SA/Gd 442/21).
O braku podstaw do prowadzenia postępowania wymienionych w przepisach art. 53a ust. 1 i art. 72a pr. bud., organ zatem jedynie informuje podmiot sygnalizujący w piśmie o charakterze informacyjnym. (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2023r., II OSK 2827/21 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1194/22). Pismo informujące jest wyłącznie czynnością materialno – techniczną, a nie aktem administracyjnym, który podlegałby zaskarżeniu. Oznacza to, że na takie pismo nie przysługuje ani odwołanie ani zażalenie – jeśli więc taki środek zaskarżenia zostanie wniesiony organ odwoławczy z powodów przedmiotowych ma obowiązek wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność tego środka stosownie do art. 134 k.p.a.
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ sporne zawiadomienie jest w istocie pismem informującym skarżącego o tym, że organ w zakresie stanu technicznego spornych budynków i ich użytkowania niezgodnie z obowiązującymi przepisami przeprowadzi postępowanie z urzędu, natomiast w pozostałym zakresie nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania. Podniósł ponadto, że nie znalazł podstaw do wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego, gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 49 f ust.1 pr. bud. Zawiadomienie zostało wprawdzie wydane na podstawie art. 238 k.p.a. który dotyczy sposobu załatwiania skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a, niemniej jednak okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia, ponieważ zawiadomienie również jest wyłącznie czynnością materialno - techniczną, a nie aktem administracyjnym, a zatem także nie podlega zaskarżeniu.
Prawidłowo zatem organ odwoławczy w tej sytuacji wydał zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia.
Zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 227 i art. 238 k.p.a. w świetle przedstawionych okoliczności nie mają więc znaczenia dla rozstrzygnięcia. Postępowania, których wszczęcia domagał się skarżący mogą być wszczynane wyłącznie z urzędu (za wyjątkiem żądania wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego), a więc wniosek skarżącego (żądanie) mógł być potraktowany jedynie jako źródło informacji.
Dotyczy to – wbrew zarzutom- także postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania, co wynika z art. 72 a pr. bud., który odsyła do art. 71a ust. 4 pr. bud. W świetle tych przepisów, postępowanie w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4, wszczyna się z urzędu. Zgodnie zaś z art. 71 a ust. 4 - w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wydanie takiej decyzji jest końcowym etapem postępowania zmierzającego do legalizacji samowolnej (bez wymaganego zgłoszenia) zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Jest to decyzja negatywna, uniemożlwiająca legalizację dokonanej zmiany. Taka decyzja może być wydana (zgodnie z art. 72 a pr. bud.) wyłącznie z urzędu, a więc żaden inny podmiot kwestionujący dokonaną zmianę, nie może skutecznie domagać się jej wydania. Z kolei zalegalizowanie zmiany jest możliwe po dokonaniu przez organ nadzoru budowlanego wskazanych w art. 71 a ust. 1- 3 pr. bud. czynności (wstrzymanie użytkowania, wezwanie inwestora do złożenia określonych dokumentów i uiszczenia opłaty legalizacyjnej) – ciąg tych czynności zależy od woli inwestora i to on wyłącznie może go zainicjować. Legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania nie może zatem dokonać organ na wniosek innej osoby. W razie zgłoszenia takiego żądania przez inną osobę, niż inwestor, organ nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Nieuzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 12 § 1, art. 9 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewezwanie skarżącego (przez organ I instancji) do sprecyzowania żądania i (następnie) niezakwalifikowania przez organ odwoławczy zażalenia jako ponaglenia na bezczynność organu I instancji. Jest to konsekwencją przedstawionego wyżej poglądu, z którego wynika, że organ nadzoru budowalnego w sprawach, które są wszczynane z urzędu (a o takie chodziło skarżącemu w jego pismach) nie miał obowiązku załatwiać żądania skarżącego w sformalizowany sposób. Nawet gdyby organ wezwał skarżącego do wyjaśnienia, czy domaga się wydania decyzji, a więc czy składa wniosek o wszczęcie postępowania (postępowań), czy też skargę w trybie art. 227 k.p.a., i tak nie miałoby to wpływu na sposób załatwienia tego żądania. Jak wyżej Sąd wskazał, postępowania, o których mowa w art. 72a pr. bud. oraz art. 53a ust. 1 pr. bud. są wszczynane z urzędu, a w takiej sytuacji organ nie musiał wydawać żadnego aktu, a wyłącznie pismem poinformować wnioskodawcę o wynikach kontroli i swoim stanowisku.
W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie można również organowi odwoławczemu zarzucić braku wnikliwości w załatwieniu pisma (zażalenia) skarżącego. Skarżący jednoznacznie wskazał, że wnosi zażalenie "na decyzję zawartą w Zawiadomieniu", a więc organ odwoławczy nie miał usprawiedliwionych podstaw, by doszukiwać się w treści tego zażalenia ponaglenia na bezczynność organu I instancji w zakresie wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący ma prawo wnieść takie ponaglenie, czego dotychczas nie uczynił. Wydanie zaskarżonego postanowienia nie stoi temu na przeszkodzie i skarżący w dalszym ciągu może takie ponaglenie wnieść, jasno precyzując żądanie.
To samo dotyczy możliwości wniesienia skargi w trybie art. 227 k.p.a. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego działającego jako organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 229 k.p.a. Skarżący może wnieść taką skargę, jednak powinien jednoznacznie wskazać, że kwestionuje działalność powiatowego organu nadzoru budowlanego w zakresie oceny legalności budowy/robót budowlanych i prawidłowości użytkowania spornych budynków gospodarczych.
Zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 77 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a w konsekwencji także art. 71 a ust. 1 pr. bud. w zw. z art. 72a pr. bud. oraz art. 53a ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 61 a § 1 k.p.a. nie zostały więc uwzględnione. Organ odwoławczy dokonał niezbędnych ustaleń i prawidłowo stwierdził, że sporne zawiadomienie jako pismo informacyjne nie podlegało zaskarżeniu.
Z przedstawionych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.