II SA/Lu 690/08

II SA/Lu 690/08 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2009-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-10-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Stelmasiak
Krystyna Sidor /przewodniczący sprawozdawca/
Leszek Leszczyński
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 775/09 - Postanowienie NSA z 2012-02-29
II OSK 548/12 - Wyrok NSA z 2012-07-10
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. po rozpoznaniu odwołania M. B. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia [...] o odmowie nakazania J. K. rozbiórki wybudowanej bez pozwolenia na budowę altanki o wymiarach 5,60 x 3,2 m z przybudówką 3,20 x 1,6 m na działce nr ewid. [...] przy Al. L. P. w Ś.
Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.)
W toku postępowania ustalono, że przedmiotowy budynek o konstrukcji drewnianej z obudową z płyt pilśniowych i omurowany bloczkami z betonu komórkowego o grubości 12 cm został zrealizowany bez pozwolenia na budowę przez J. K. w latach 1971-1973, przy czym omurowania dokonano w czerwcu 2007r. Do budynku dobudowano przybudówkę o konstrukcji drewnianej o wymiarach 1,60 x 3,20m i wysokości 2,0 x 2,3 m w odległości 0,9 m od granicy działki.
W okresie realizacji budynku działka nr 268/5, na której budynek się znajduje, stanowiła teren rolny bez prawa do zabudowy, który nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś., natomiast obecny plan przewiduje w tym terenie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną MN z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną różnych typów zabudowy o wysokości budynków do II kondygnacji z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu. Obecny plan dopuszcza do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem podstawowym remont zabezpieczający lub poprawiający stan sanitarny budynku bez możliwości wymiany i remontów kapitalnych w dotychczas istniejącej zabudowie niezgodnej z obecnym przeznaczeniem.
Organ ustalił na podstawie przedłożonej przez inwestora ekspertyzy, że przedmiotowy budynek – altanka położona na działce nr [...] znajduje się w dobrym stanie technicznym, został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do dalszego użytkowania.
W toku kolejnych oględzin w dniu 29 lutego 2008r. ustalono, że odległość altanki od budynku znajdującego się na sąsiedniej działce wynosi 18,75 m.
Wyjaśniając odmowę wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku organ wskazał na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane, który do budynków zrealizowanych samowolnie przed dniem 1 stycznia 1995r. nakazuje stosować przepisy poprzednio obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r.
Ustawa nie pozwalała nakazać rozbiórki obiektu budowlanego wykonanego samowolnie, jeżeli budowa nie była niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał jednocześnie na utrwalone orzecznictwo sądowo- administracyjne, iż nie mówić o takiej niezgodności, gdy obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie w ogóle nie objętym planem miejscowym.
W takiej sytuacji niedopuszczalne jest więc nakazanie rozbiórki.
Organ stwierdził ponadto, że przedmiotowy budynek nie naruszał obowiązujących w dacie budowy przepisów techniczno - budowlanych zawartych w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966r. w szczególności odległości między budynkami i granicami działek. Organ powołał się na § 20 ust. 2 tego zarządzenia, zgodnie z którym odległość budynku wykonanego z materiałów palnych od innego obiektu powinna wynosić 10 m, a więc skoro wynosi 18,75 m to odległość jest dopuszczalna.
W ocenie organu, skoro warunki techniczne nie zostały naruszone, to nie ma podstaw do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974r., ponieważ budynek nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.
Nie zachodzą również inne ważne przyczyny, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy, uzasadniające rozbiórkę.
Organ odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że przedmiotowy budynek nie powoduje ograniczenia przyszłej zabudowy działki sąsiedniej, ponieważ obecnie obowiązujące przepisy o warunkach technicznych umożliwiają zabudowę działki nawet w odległości 1,5 m lub bezpośrednio w granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo gdy nie jest możliwe zachowanie odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 (3 lub 4 m).
Skargę do sądu administracyjnego wniosła M. B., właścicielka działki sąsiedniej o nr [...], domagając się uchylenia decyzji obu organów.
Skarżąca zarzucała, że wbrew ustaleniom organów teren, na którym znajduje się przedmiotowa altanka miał charakter rolny bez prawa zabudowy - dla działki, na której znajduje się altanka nie mogło być ustalonego planu miejscowego w okresie budowy, ponieważ działka była wówczas położona poza terenem miasta Ś. i należała do Gminy M.; ponadto rozmiary altanki są w rzeczywistości większe niż ustalone przez organy.
Skarżąca podniosła, że usytuowanie altanki obecnie nie spełnia warunków technicznych tj. odległości od granicy z działką skarżącej nr [...], bowiem wynosi zaledwie 0,8 m, podczas gdy przepisy przewidują odległość 4 m od granicy czy nawet 10 m zgodnie z wymogami przeciwpożarowymi zawartymi w tych przepisach.
Ponadto, w przekonaniu skarżącej, sprawa powinna być rozstrzygana w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1966r., ponieważ w latach 1971 - 1973 ustawa z 24 października 1974r. jeszcze nie obowiązywała.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że nie ma podstaw do kwestionowania wymiarów altanki, ponieważ zostały one stwierdzone podczas oględzin w dniu 10 lipca 2007r. przeprowadzonych w obecności skarżącej. Oględziny potwierdziły, że altanka usytuowana jest w odległości 0,9 m od ogrodzenia działki, natomiast ze szkicu sytuacyjnego (k.20 akt admin.) wynika, że ta odległość jest jeszcze większa i wynosi 1,10 m.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę zaskarżonej decyzji w zakresie jej zgodności z prawem.
Zaskarżona decyzja prawa nie narusza.
Bezspornym jest, że przedmiotowa altanka została wybudowa bez pozwolenia na budowę w latach 1971-1973, a więc przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz.2016 ze zm.) tj. przed dniem 1 stycznia 1995r.
Z art. 103 ust. 2 tej ustawy wynika, że do skutków samowoli budowlanej zrealizowanej przed tym dniem zastosowanie mają dotychczasowe przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz.229 ze zm.). tj. art. 37 ust. 1 i 2 .
Zgodnie z tym przepisem, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (ust. 1) lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.(ust.2).
W orzecznictwie przyjmuje się odmienne poglądy co do tego czy przepis art. 37 ust. 1 dotyczy planu miejscowego obowiązującego w dacie realizacji inwestycji, czy planu obowiązującego w dacie orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki. M.in. w wyrokach - NSA z dnia 8 października 2007r., II OSK 1318/06; NSA z dnia 19 grudnia 2006r., II OSK 119/06; WSA z dnia 8 marca 2005r., IV SA 5058/03 stwierdzono, że przy ocenie zgodności samowolnie zrealizowanej budowy należy uwzględniać zapisy poprzedniego, a nie obecnego planu, natomiast w wyrokach - NSA z dnia 6 listopada 2007r., II OSK 1454/06; NSA z dnia 16 lutego 2000r., II SA/Gd 980/97; NSA z dnia 6 maja 2008r., II OSK 426/07 (zdanie odrębne Z. Kostki) wyrażono pogląd, iż przy wydawaniu decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki powinien być uwzględniany plan miejscowy obowiązujący w dacie wydawania decyzji.
W wyroku z dnia 26 lipca 2007r., II OSK 1094/06, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził natomiast pogląd pośredni, stwierdzając, że ocena wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego przewidzianych w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r.- Prawo budowlane winna być dokonywana wg stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy tego obiektu, chyba że stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy jest korzystniejszy dla inwestora.
Innym spornym zagadnieniem ściśle związanym z analizowaną kwestią jest wykładnia pojęcia "przepisy o planowaniu przestrzennym", do których odsyła przytaczany art. 37 ust. 1 pkt 1, w sytuacji, gdy planu takiego nie było w okresie budowy.
W tej kwestii również ukształtowały się dwa odmienne stanowiska: pierwsze, które zostało przyjęte przez organy obu instancji w niniejszej sprawie - że brak, obowiązującego w czasie budowy planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza możliwość nakazania w drodze decyzji administracyjnej przymusowej rozbiórki takiego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. (wyrok NSA z dnia 25 września 1981r., I SA 1933/81) i drugie ukształtowane w orzecznictwie Sądu Najwyższego, iż brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla konkretnego terenu oznacza również brak podstaw do zezwolenia na wznoszenie na takim terenie obiektów budowlanych (por. SN z 28 czerwca 1985r., II ARN 11/85)
Rozbieżności te usunął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 29 maja 1991r. (III AZP 3/91) i odpowiadając na pytanie prawne stwierdził, że na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane możliwe jest wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego także w sytuacji, gdy obiekt został wybudowany bez pozwolenia budowlanego na terenie, dla którego nie było planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko wtedy, gdy w momencie orzekania o rozbiórce plan taki ten teren przeznaczył na inne cele. Powołując się na art. 35 obowiązującej wówczas ustawy o planowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1989r., Nr 17, poz.99 ze zm.) Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że rozbiórka nie jest możliwa, gdy teren, na którym obiekt wzniesiono może być wykorzystywany w dotychczasowy sposób do czasu zagospodarowania go zgodnie z tym planem.
W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że decyzje podejmowane przez organy administracji budowlanej nie powinny być decyzjami ani dowolnymi ani też podejmowanymi w sposób pośpieszny bez uzasadnionej oceny czy konkretny teren może być rzeczywiście w rychłym terminie zagospodarowany zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. (...)
W świetle powołanych przepisów i ich wykładni przyjętej w orzecznictwie uznać należy, że w sytuacji, gdy w czasie budowy obiektu budowlanego nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w dacie orzekania w przedmiocie nakazu rozbiórki tego obiektu taki plan istnieje i dopuszcza wykorzystywanie tego obiektu zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, to orzeczenie nakazu rozbiórki tego obiektu nie jest możliwe na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.
Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Słusznie ustaliły organy administracyjne obu instancji, że w latach 1971 - 1973, kiedy wybudowano przedmiotową altankę, nie było planu miejscowego dla terenu, na którym altanka się znajduje: była ona działką rolniczą. Natomiast obecnie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Ś. – rejon Al. L. P. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Ś. z dnia 29 października 2003r., Nr X/104/2003, który dla obszaru obejmującego działkę nr ewid. [...] przy Al. L. P. w Ś., na której znajduje się altanka i plan ten dopuszcza na tym terenie taką zabudowę. Działka położona jest bowiem w obszarze oznaczonym na planie MN: "Tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną różnych typów zabudowy o wysokości budynków do II kondygnacji z możliwością realizacji poddasza użytkowego w stromym dachu (§ 25 planu).
Wskazany plan w § 9 dopuszcza wykorzystywanie działek, w tym również zabudowanych, w dotychczasowy sposób do czasu zagospodarowania ich zgodnie z tym planem: przepis ten stanowi, że "do czasu zagospodarowania terenów zgodnie z ich przeznaczeniem podstawowym lub dopuszczalnym istniejąca zabudowa niezgodna z tym przeznaczeniem może być poddawana jedynie remontom zabezpieczającym i poprawiającym stan sanitarny budynku, bez możliwości jego wymiany i remontów kapitalnych". Dopuszczając możliwość wykonywania remontów zabezpieczających w istniejących budynkach, plan umożliwia więc ich dalsze wykorzystywanie, nawet jeśli budowa była niezgodna z "przepisami o planowaniu przestrzennym", w tym również, gdy w okresie budowy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a działka, którą zabudowano miała charakter rolny.
W konsekwencji, słusznie organy obu instancji przyjęły, że art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, a w konsekwencji nie można orzec nakazu rozbiórki przedmiotowej altanki.
Nie stanowią również okoliczności uzasadniających rozbiórkę zarzuty skargi dotyczące niezachowania wymaganych ustawowych odległości od granic działek sąsiednich.
Na gruncie mającej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy z 24 października 1974r. – Prawo budowlane, samo niezachowanie warunków technicznych nie było przesłanką nakazania rozbiórki.
W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2004r. (SA/Rz 753/03, ONSAiWSA 2005, Nr 4, poz.84, LexPolonica Nr 381798) wyrażono trafny pogląd, że w razie dopuszczenia się samowoli budowlanej w okresie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1974r. do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. nie jest wystarczające wykazanie, że obiekt został usytuowany z naruszeniem § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz.62, obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz.U. Nr 75, poz.690 ze zm.), ale konieczne jest także wykazanie, iż naruszenie tych warunków powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.
Skarżąca zarzuca, że altanka znajduje się zbyt blisko granicy z jej działką nr [...] utrudniając jej przyszłą zabudowę, a okoliczność ta może wskazywać na istnienie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.
Zarzut skargi w tej części jest chybiony.
Wskazana przesłanka byłaby spełniona dopiero wówczas, gdyby samowolnie wzniesiony obiekt budowlany (altanka) zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający możliwość zabudowy sąsiedniej nieruchomości. (por. wyrok NSA, II OSK 911/05, LEX nr 265785)
W orzecznictwie przyjmuje się, że nakaz rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974r., jako środek bardzo dolegliwy dla inwestora, powinien być stosowany wyjątkowo, tylko wówczas, gdy jest niezbędny konieczny ze względu na brak możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń (...). (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1989r., IV SA 83/89)
W sprawie niniejszej nie można mówić o takim pogorszeniu, które usprawiedliwiałoby nakaz rozbiórki przedmiotowej altanki.
Działka skarżącej nr [...] nie jest na tyle wąska, by niemożliwa była jej przyszła zabudowa.
Przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych (...), umożliwiają sytuowanie budynków nawet bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią. Paragraf 12 tego rozporządzenia jako zasadę wprowadza obowiązek zachowania od granicy z działką sąsiednią odległości 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3 m- w przypadku budynku zwróconego do tej granicy ścianą bez otworów.
Jednocześnie w ust. 3 pkt 2 dopuszcza się sytuowanie ściany bez otworów okiennych lub drzwiowych w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio w granicy, gdy nie jest możliwe zachowanie wymaganej odległości 3 m ze względu na rozmiary działki.
Sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy jest możliwe również wtedy, gdy bezpośrednio przy granicy (na działce sąsiedniej) istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku (...) (§ 12 ust. 4 pkt 2)
Ze względu na możliwość przyszłej zabudowy działki skarżącej zgodnie z obowiązującymi przepisami nie można przyjąć, że wybudowanie altanki spowodowało niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych tej działki, co uzasadniałoby wydanie nakazu rozbiórki altanki.
Natomiast sama niedogodność spowodowana bliskością altanki i ewentualnego budynku na działce skarżącej w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa nie może usprawiedliwiać zastosowania tak restrykcyjnego środka jakim jest wydanie nakazu rozbiórki.
Skarżąca zarzuca również, że samowolę budowlaną należy oceniać wg przepisów ustawy Prawo budowlane z 1961r., skoro została ona zrealizowana przed wejściem w życie ustawy z 1974r.
Jakkolwiek nie jest to główny zarzut skargi, to jednak odnosząc się do niego stwierdzić należy, że przepis art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r. odsyłający do ustawy z dnia 24 października 1974r. ma zastosowanie nie tylko do obiektów wybudowanych w czasie obowiązywania ustawy z 1974r., ale do wszystkich budowli zrealizowanych przed 1 stycznia 1995r., w tym również w okresie obowiązywania ustawy z dnia 31 stycznia 1961r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7, poz.46 ze zm.), jako że są to "przepisy dotychczasowe" w rozumieniu art. 103 ust. 2 (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006r., II OSK 1384/05, niepubl.; wyrok WSA z dnia 28 listopada 2006r., VII SA/Wa 960/06; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2002r., II SA/Ka 1231/00, niepubl.; wyrok WSA z dnia 26 kwietnia 2006r., VII SA/Wa 1686/05)
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza i skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)