II SA/Lu 69/20

II SA/Lu 69/20 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2020-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-02-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Grzegorz Grymuza /przewodniczący sprawozdawca/
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
I OSK 2143/20 - Postanowienie NSA z 2020-12-30
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 1; art. 2; art. 16 ust.1 i 2; art. 17 ust.2; art. 4 ust.1 i 2; art. 6;
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1161
art. 13 ust.3; art. 13b; art. 34 pkt 4
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 2168
art. 42d; art. 2; art. 4 ust.1 i 2;
Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a; art. 200; art. 205
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Dyrektora [...] w L. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora [...] w L. na rzecz skarżącego S. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 sierpnia 2015 r., S. P. wystąpił do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. (dalej także jako: "[...]DLP" z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 429 ze zm.; dalej "u.d.i.p") w następującym zakresie:
1. Kogo w jakich terminach delegowała Dyrekcja Regionalna Lasów Państwowych w L. do komisji egzaminacyjnej powoływanej przez Polski Związek Łowiecki na podstawie ustawy "Prawo Łowieckie" i w jakim czasie delegowano poszczególne osoby w okresie od 1 stycznia 2018 r. do chwili obecnej?
2. Kogo w jakich terminach delegowała Dyrekcja Regionalna Lasów Państwowych w L. do komisji oceny samców zwierzyny płowej powoływanej na podstawie ustawy Prawo Łowieckie i w jakim czasie delegowano poszczególne osoby w okresie od 1 stycznia 2018 roku do chwili obecnej?
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrekcja Regionalna Lasów Państwowych w L. po rozpatrzeniu wniosku z dnia 13 grudnia 2019 r., odmówiła udostępnienia informacji publicznej.
W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że wnioskowane o udostępnienie informacje stanowią dane osobowe, o których mowa w art. 4 pkt 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r., tzw. ogólnego rozporządzenia o ochronie danych osobowych. Organ powołując się na powyższy przepis wyjaśnił, że "dane osobowe" oznaczają wszelkie informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej ("osobie, której dane dotyczą"); możliwa do zidentyfikowania osoba fizyczna to osoba, którą można bezpośrednio lub pośrednio zidentyfikować, w szczególności na podstawie identyfikatora takiego jak imię i nazwisko, numer identyfikacyjny, dane o lokalizacji, identyfikator internetowy lub jeden bądź kilka szczególnych czynników określających fizyczną fizjologiczną genetyczną psychiczną ekonomiczną, kulturową lub społeczną tożsamość osoby fizycznej. Powyższe powoduje zatem, że podmiot dysponujący informacjami publicznymi (stanowiącymi jednocześnie chronione dane osobowe) zobowiązany jest do odmowy udostępnienia takich danych zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.
Ponadto, organ podniósł, że osoby, których dotyczy wniosek skarżącego, nie wyraziły zgody na przetwarzanie ich danych osobowych (w rozumieniu art. 6 ust. 1 lit. a RODO) w zakresie wskazanym we wniosku z dnia 13 grudnia 2019 roku.
Niezależnie od powyższego, organ dodatkowo wskazał, że RDLP nie posiada całościowej żądanej informacji publicznej. Członkami ww. komisji są bowiem także przedstawiciele jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, właściwych ze względu na obszar działania danego Koła łowieckiego. A zatem co do zasady przedmiotową Informację publiczną posiadają także właściwe Nadleśnictwa z terenu działania RDLP oraz właściwe organy oraz jednostki organizacyjne Polskiego Związku Łowieckiego.
Na powyższą decyzję S. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej i wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem w ciągu 14 dni, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, uznanie, iż odmowa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny przewidzianej prawem.
Skarżący podniósł, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną, dotyczy bowiem działalności państwowej jaką pozostaje kwestia nadawania uprawnień państwowych do wykonywania polowania. Odnosi się więc do kwestii kontroli państwa nad właściwym zgodnym z prawem wykonywaniem zadań skarbu państwa jakim jest dysponowanie w tym pozyskiwanie i sprzedaż zwierzyny dzikiej czyli majątku państwowego. Tworzenie komisji mającej za zadanie weryfikację osób chcących zajmować się gospodarką łowiecką czyli ważną gałęzią ochrony środowiska naturalnego objęte jest reżimem przepisów rangi państwowej. Osoby wchodzące w skład komisji egzaminacyjnych utworzonych na mocy przepisów prawa, a więc choćby przez to mający przymiot państwowych podlegają w sposób oczywisty zainteresowaniu społecznemu a ich skład powinien i w innych regionach kraju być znany społeczeństwu.
Ponadto, skarżący podniósł, że osoby powoływane do ww. komisji wymienionych w przepisach państwowych pełnią funkcje publiczne i są pracownikami wykonującymi zadania państwowe. Z tego powodu społeczeństwo ma prawo wiedzieć kto i kiedy wykonuje zadania państwowe w ich imieniu i na ich rzecz.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym - w świetle art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej: "p.p.s.a.") - kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Ustawa ta jest zarazem rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
Co do zasady, warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest – jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. – wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na decyzję organu, o której mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednakże w przypadku skargi na decyzję podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji publicznej, niebędącego organem władzy publicznej (tak jak RDLP), zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. tryb ten uznaje się za wyczerpany w razie wystąpienia przez wnioskodawcę do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poza tymi regułami należy odnotować, że zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.
W pierwszej kolejności należy jednakże podnieść kilka uwag natury ogólnej. Rozpoznając skargę na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności musi rozważyć czy zaistniały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe pozwalające na stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji objętej wnioskiem może bowiem nastąpić jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego zostało skierowane żądanie należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej określonych w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., oraz gdy stwierdzone zostanie, że żądana informacja stanowi informację o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p.
Wymienione wyżej przepisy wskazują na bardzo szeroki katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, który nie jest katalogiem zamkniętym. Przepis ten jest konsekwencją przyjętego w ustawie rozwiązania - ustawowego nakazu udostępnienia wszystkich tych informacji publicznych, które pozostają w posiadaniu zobligowanego podmiotu, a których ujawnienia nie zabraniają odrębne przepisy prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 106/2008, dostępny w CBOSA). Zaznaczyć należy także, że katalog informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zawarty w art. 6 ustawy nie jest katalogiem zamkniętym.
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy, podkreślenia wymaga, że status prawny Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe nie przedstawia się w sposób jasny i jednoznaczny. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne - do jakich należy Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych, czyli podmiot do którego skarżący zwrócił się o udzielenie w trybie dostępu do informacji publicznej wnioskowanej informacji, nie mają własnych zadań i celów, a ich istnienie i działanie wynika z reprezentacji Skarbu Państwa w zakresie wynikającym z ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 6, dalej "ustawa o lasach").
Określając status Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 32 ust 1 ustawy o lasach, Lasy Państwowe są państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej reprezentującą Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia. Przepis art. 32 ust 2 stanowi, iż w skład Lasów Państwowych wchodzą następujące jednostki organizacyjne: Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych, Regionalne Dyrekcje Lasów Państwowych; nadleśnictwa i inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej.
W doktrynie można odnaleźć stwierdzenie, (por. J. Bieluk, K. Leśkiewicz: Ustawa o lasach. Komentarz, Beck 2017 r., str. 147-148), że jednostki organizacyjne Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe spełniają niektóre z przesłanek pojęcia "organ administracji publicznej", zaś inne przesłanki spełnione są nie we wszystkich sferach działania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, końcowo przyznając, że jednoznaczne stwierdzenie statusu prawnego wydaje się być niemożliwe, gdyż zależy od przedmiotu (sfery) odniesienia poszczególnych aktów prawnych. Stwierdzenia te, co należy podkreślić, zostały wywiedzione w odniesieniu do Dyrektorów Regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych, wyposażonych w kompetencje do wydawania decyzji w oparciu o ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). Zgodzić się należy, że gdyby ustawodawca chciał uznać organy Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe za organy administracji rządowej uczyniłby to wprost. Logiczne wnioski wyprowadził M. Tyburek (zob. M. Tyburek: Status prawny i zadania Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe [w:] Wybrane problemy prawa leśnego, red. B. Rakoczy, Warszawa 2011, str. 140-141), wskazując na uznanie jakim kierować się może starosta przy przekazaniu kompetencji nadzorczych nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa w drodze porozumienia. Również W. Radecki wskazuje, że administracja leśna stanowi specyficzny system, a jej organy nie są organami ani administracji rządowej, ani samorządowej, a więc nie są organami administracji publicznej. Mogą wykonywać funkcje administracji publicznej na zlecenie (z mocy porozumienia ze starostami), ale organami administracji publicznej nie są (por. W. Radecki: Ustawa o lasach. Komentarz, Wolters Kluwer 2017 r., str. 308).
Nie mniej jednak z postanowień np. art. 13 ust. 3 pkt 1 czy art. 13 b wyżej wymienionej ustawy o lasach wynika, że jednostki organizacyjne Lasów Państwowych wykonują funkcje administracyjne, a zatem można je określić podmiotami administrującymi (pod. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 5 grudnia 2006 r. IV SA/GL 1094/06, dostępny na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Kompetencje do wydawania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych indywidualnych decyzji w przedmiocie zmiany lasu na użytek rolny (wyłączenia z produkcji leśnej) co przesądza o tym, iż jest on organem administracji – organem władzy publicznej. Podmiot ten jest także organem wyższego stopnia w stosunku do Nadleśniczego. Zgodnie bowiem z art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 - odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Z kolei art. 34 pkt 2c ustawy o lasach stanowi, iż Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w szczególności inicjuje, koordynuje oraz nadzoruje działalność nadleśniczych i kierowników jednostek organizacyjnych o zasięgu regionalnym. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest zatem podmiotem sprawującym nadzór nad Nadleśniczym i w tym znaczeniu jest organem wyższego stopnia.
Jak wynika zatem z powyższego, pomimo różnych stanowisk w doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest podmiotem obowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej, co Sąd rozpatrujący niniejszą skargę w pełni podziela. Podmiot ten reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania, dysponuje także majątkiem publicznym (art. 34 pkt 4 w/w ustawy).
Przede wszystkim jednak należy stwierdzić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. organami obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są nie tylko władze publiczne, ale także wszelkie inne podmioty wykonujące zadania publiczne.
Oceny statusu kierowników jednostek organizacyjnych Lasów Państwowych zawsze dokonywać należy w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi danej sprawy i odnoszącymi się do niej aktami prawnymi.
W przedmiotowej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył kwestii delegowania przez Dyrekcję Regionalną Lasów Państwowych w L. swoich przedstawicieli do komisji egzaminacyjnej powoływanej przez Polski Związek Łowiecki na podstawie ustawy Prawo Łowieckie oraz komisji oceny samców zwierzyny płowej powoływanej na podstawie ustawy Prawo Łowieckie.
Powołana przez Polski Związek Łowiecki komisja egzaminacyjną, o której mowa w art. 42 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 67- dalej jako: "prawo łowieckie"), jest komisją, przed którą należy złożyć egzamin, aby uzyskać uprawnienia do wykonywania polowań na zwierzęta łowne.
Komisja do oceny odstrzału samców zwierzyny płowej jest komisją, której zadaniem pozostaje ocena prawidłowości odstrzału samców łosi, jeleni, danieli, saren i muflonów co do jego zgodności z zasadami selekcji osobniczej (art. 42d prawa łowieckiego).
W istocie zatem komisje te są komisjami, które rozstrzygają o kwestii uzyskania uprawnień do wykonywania polowań na zwierzęta łowne oraz prawidłowości dokonywania odstrzału zwierzyny łownej i pozyskiwania takiej zwierzyny.
Kwestie związane z przyznawaniem uprawnień do wykonywania polowań na zwierzęta łowne oraz dokonywaniem oceny prawidłowości wykonywanego odstrzału i pozyskiwania zwierzyny łownej są kwestiami dotyczącymi wykonywania zadań publicznych, które w zakresie określonym w ustawie z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie scedowane zostały na komisje powoływane przez Polski Związek Łowiecki, w skład których wchodzą także przedstawiciele Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (§ 2 ust. 2 pkt 4 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie uprawnień do wykonywania polowania (Dz.U. z 2010 r. Nr 3, poz. 19) i art. 42d prawa łowieckiego).
Zgodnie z art. 2 prawa łowieckiego zwierzęta łowne w stanie wolnym, jako dobro ogólnonarodowe, stanowią własność Skarbu Państwa.
Gospodarka łowiecka jest to działalność w zakresie ochrony, hodowli i pozyskiwania zwierzyny, przy czym elementem łowiectwa pozostaje także polowanie (art. 4 ust. 1 i 2 prawa łowieckiego).
Łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej (art. 1 prawa łowieckiego).
W takiej sytuacji nie budzi wątpliwości, że wykonywanie polowań, czy też szerzej rzecz ujmując łowiectwo, pozostaje elementem szeroko rozumianego gospodarowania zasobami środowiska przyrodniczego (zwierzyny łownej), co sprawia, że wszelkie kwestie związane z przyznawaniem uprawnień do wykonywania polowań na zwierzęta łowne oraz oceny prawidłowości dokonywania odstrzału zwierzyny łownej i pozyskiwania takiej zwierzyny kwalifikować należy jako wykonywanie zadań publicznych.
W konsekwencji też udział w pracach komisji, przed którą należy złożyć egzamin, aby uzyskać uprawnienia do wykonywania polowań na zwierzęta łowne oraz komisji, której zadaniem pozostaje ocena prawidłowości odstrzału samców łosi, jeleni, danieli, saren i muflonów, jest wykonywaniem zadań publicznych, co oznacza, że także delegowanie przedstawiciela Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe do komisji (§ 2 ust. 2 pkt 4 rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2009 r. w sprawie uprawnień do wykonywania polowania i art. 42d prawa łowieckiego) jest wykonywaniem zadań publicznych.
Powyższe uprawnia do stwierdzenia, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w L. delegując swoich przedstawicieli do komisji, przed którą należy złożyć egzamin, aby uzyskać uprawnienia do wykonywania polowań na zwierzęta łowne oraz do komisji, której zadaniem pozostaje ocena prawidłowości odstrzału samców łosi, jeleni, danieli, saren i muflonów, wykonywał nałożone na niego zadania publiczne, w związku z czym należy go uznać za podmiot obowiązany do udostępniania informacji publicznej jako podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).
Powyższe sprawia także, że żądane przez skarżącego informacje uznać należy za informacje publiczne jako informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych.
Odnosząc się do drugiego zagadnienia, to jest ustalenia czy żądane przez stronę informacje są informacją publiczną zauważyć należy, iż pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Przy wykładni tego przepisu należy kierować się treścią powołanego już wyżej art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego.
Istotne jest przy tym, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 710/16; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych dokonała błędnej kwalifikacji wniosku z dnia 13 grudnia 2019 r., o udostępnienie informacji publicznej co skutkowało niezasadną odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej.
W ocenie Sądu wnioskowane informacje dotyczące danych osób, które zostały delegowane przez RDLP do komisji egzaminacyjnej powołanej przez Polski Związek Łowiecki, a także osób, które RDLP delegowała do komisji oceny samców zwierzyny płowej powołanej na podstawie ustawy Prawo Łowieckie z podaniem terminów w jakich osoby te zostały delegowane do ww. komisji, niewątpliwie stanowią informację publiczną ze względów przedstawionych już powyżej, tj. z uwagi na to, że dotyczą one wykonywania zadań publicznych nałożonych na dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych.
Nadto należy zwrócić uwagę na następujące względy przemawiające za takim stanowiskiem:
Po pierwsze informacje te wiążą się z realizacją zadań wykonywanych przez Polski Związek Łowiecki oraz dyrekcje Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych w zakresie prowadzenia gospodarki łowieckiej, która z kolei jako element ochrony środowiska przyrodniczego, oznacza ochronę zwierząt łownych i gospodarowanie ich zasobami (art. 1 prawa łowieckie). Z kolei zwierzęta łowne w stanie wolnym, o których mowa powyżej, stanowią własność Skarbu Państwa (art. 2 prawa łowieckiego).
Reglamentowane przez państwo pozyskiwanie zwierząt łownych może odbywać się w drodze polowania wykonywanego przez członków PZŁ na podstawie stosowanych uprawnień (art. 42 ust. 1 i 3 prawa łowieckiego). Niewątpliwie zatem informacja wskazująca osobę delegowaną do udziału w komisji egzaminacyjnej przeprowadzającej egzaminy mające na celu uzyskanie uprawnień do wykonywania polowania powoływanej przez Polski Związek Łowiecki, będącej przedstawicielem Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe wyznaczonym przez dyrektora regionalnej dyrekcji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (§ 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 grudnia 2009 r.) podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej albowiem dotyczy ona bezpośrednio wykonywania zadań publicznych
Informacje, o które wnioskowano są jednym z elementów niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia egzaminu mającego na celu uzyskanie uprawnień do wykonywania polowania przez członków PZŁ, przeprowadzonego przez komisję, w ramach której powoływanie członków reguluje § 2 ww. rozporządzenia. Dodatkowo wskazać należy, że warunkiem do uzyskania uprawnień do wykonywania polowania jest złożenie, z wynikiem pozytywnym, egzaminu przed komisją egzaminacyjną powołaną przez Polski Związek Łowiecki (art. 42 ust. 4 pkt 3 prawa łowieckiego).
W konkluzji stwierdzić zatem należy, że osoby delegowanie do ww. komisji, przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych, są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p, a w rezultacie prawo do informacji dotyczącej danych tych osób nie podlega ograniczeniu ze względu na ich prywatność. To od ustalenia statusu tych osób uzależniona jest ocena zakresu ich prywatności.
W doktrynie dominuje pogląd, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostkach organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie wskazano również, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa, w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Takie stanowisko dominuje też w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. w przypadku kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; (odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13), gdyż osoby te pozostają w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją zadań publicznych.
Z powyższego wynika, że również orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się ku szerokiej wykładni pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA z: 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną.
Można zatem, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w takim kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Innymi słowy, chociaż nie są to pojęcia tożsame to wskazać należy na ich komplementarną interpretację, a taką z kolei wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej, który służy transparentności działania władzy publicznej, także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.
W identyczny sposób należy ocenić także kwestie związane z delegowaniem przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych swojego przedstawiciela do komisji, której zadaniem pozostaje ocena prawidłowości odstrzału samców łosi, jeleni, danieli, saren i muflonów co do jego zgodności z zasadami selekcji osobniczej (art. 42d prawa łowieckiego).
Komisja taka, jak już wyjaśniano, dokonuje oceny prawidłowości odstrzału samców łosi, jeleni, danieli, saren i muflonów co do jego zgodności z zasadami selekcji osobniczej, co kwalifikować należy jako wykonywanie zadań publicznych.
Ocena prawidłowości dokonywania odstrzału zwierzyny łownej należy do zadań publicznych.
W konsekwencji też osoby zasiadające w takiej komisji są osobami wykonywującymi zadania publiczne, co sprawie, że wszelkie wiążące się z tymi pracami informacje uznać należy za informacje publiczne.
Zatem skoro wniosek z dnia 13 grudnia 2019r., w powyższym zakresie dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to podlegał rozpatrzeniu, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Każda osoba, która otrzymuje korzyści pochodzące ze środków publicznych lub jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., i w zakresie, w jakim informacje dotyczą tego związku, podlegają udostępnieniu jako publiczne. Tylko wówczas zachowana będzie trwale transparentność procesów gospodarowania mieniem publicznym, co jest m.in. celem normy konstytucyjnej zawartej w art. 61. Rozpoznając zatem skargę w niniejszej sprawie, Sąd stanął na stanowisku, że przepis art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 roku w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE. L Nr 119, str. 1, dalej jako: "rozporządzenie RODO") oraz 5 ust. 2 u.d.i.p., nie wyklucza możliwości udostępnienia imion i nazwisk osób delegowanych do wykonywania zadań w komisjach o jakich mowa we wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Powołane przez Dyrektora Regionalnego Dyrekcji Lasów Państwowych przepisy RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej. Te kwestie regulują bowiem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Tym samym, niezasadnym staje się argument organu, w którym powołując się na ochronę danych osobowych, o których mowa w art. 4 pkt 1 RODO stwierdził, że wspomniany przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie można podzielić tego stanowiska organu, gdyż przepisy RODO nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Wskazać wręcz należy na postanowienia art. 86 RODO, zgodnie z którymi – dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlega ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy tego rozporządzenia.
W kwestii oceny prymatu przepisów RODO nad przepisami o dostępie do informacji publicznej w spornej kwestii decydujące znaczenie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji.
W przedmiotowej sprawie, jak wskazywano już wyżej, żądane informacje dotyczyły osób wykonujących zadania publiczne i pełniących w tym zakresie funkcje publiczne, informacje te miały też bezpośredni związek z pełnieniem funkcji publicznych, w związku z czym wzgląd na prywatność tych osób nie mógł stanowić uzasadnionej podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej.
Odnosząc się do argumentu organu, dotyczącego braku wyrażenia zgody na podanie imion i nazwisk osób, przez osoby, których dotyczy wniosek skarżącego, podnieść ponownie należy, że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, z uwagi na dyspozycję art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej. Osoby, które wyraziły zgodę na udział w komisjach, o których mowa we wniosku skarżącego nie mogą oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, zachowają prawo do prywatności. Jak słusznie podniósł skarżący, dane osobowe osób, które Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych delegował do udziału w ww. komisjach, umożliwiają ocenę tego, czy realizację tej funkcji organ powierzył osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie.
Kończąc, Sąd wyjaśnia, że nie uwzględnił żądań skarżącego odnoszących się do zobowiązania organu do udzielenia informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem w ciągu 14 dni oraz o uznanie, iż odmowa miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny przewidzianej prawem.
Podkreślić bowiem należy, że samo uwzględnienie skargi nie obliguje jeszcze Sądu do wydania rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem skarżącego. Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Mając powyższe na uwadze decyzja wydana w sprawie dotknięta jest wadą naruszenia prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, a taka podstawa uzasadnia uchylenie decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 p.p.s.a. koszty te obejmują wpis od skarg uiszczony przez skarżącego w wysokości [...] zł.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie po eliminacji wytkniętych uchybień wskazanych w przedstawionych wyżej rozważaniach, co sprowadza się do konieczności ponownego rozpoznania (na podstawie u.d.i.p.) wniosku skarżącego, ze szczególnym uwzględnieniem, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych stanowi wyjątek od zasady jawności i dlatego organy, dokonujące oceny w tym zakresie, nie mogą ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia występowania w udostępnianej informacji chronionych danych osobowych.