II SA/LU 688/22

II SA/Lu 688/22 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2022-12-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-10-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Jerzy Parchomiuk
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący/
Marcin Małek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1538
art. 7
Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 153, art. 147, art. 145a, art. 155
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w K. na uchwałę Rady Miasta Zamość z dnia 31 sierpnia 2022 r. nr XLIX/680/2022 w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta Zamość na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Rada Miasta Zamość, działając na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 ze zm., dalej: specustawa) na wniosek P. D. sp. z o.o. w K. uchwałą z dnia 31 sierpnia 2022 r., nr XLIX/680/2022, odmówiła ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszącej, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. [...] w Z..
W jej uzasadnieniu wskazała, że jest to już trzecia uchwał podjęta w przedmiocie wniosku inwestora, z uwagi na okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego dwóch poprzednich uchwał przez sąd administracyjny.
W ocenie Rady wniosek inwestora w dalszym ciągu nie mógł zostać uwzględniony. Mianowicie Rada wskazała, że inwestycja nie jest sprzeczny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy dla rozpatrywanego terenu. Przedmiotowa działka może przy tym zostać zabudowana przez inwestora budynkiem wielorodzinnym z usługami zgodnie z obowiązującymi zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP). Zgodnie z obowiązującymi zapisami MPZP wymagane są następujące zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:
a) dopuszczenie wprowadzenia nowej zabudowy mieszkaniowej o skali i formie architektonicznej dopasowanej do rozwiązań w sąsiednim zespole zabudowy,
b) dopuszczenie wprowadzenia usług towarzyszących podstawowej funkcji terenu, (...). Zasady te są bardzo istotne dla rozpatrywanego terenu ze względu na specyfikę sąsiedniego zespołu zabudowy wielorodzinnej. Są to tereny tzw. Osiedla PR-5, inwestycji centralnej zapoczątkowanej pod koniec lat 70. ubiegłego wieku jako wzorcowego osiedla mieszkaniowego przyjaznego mieszkańcom. Osiedle do dzisiaj uchodzi za perełkę późnego polskiego modernizmu i jest unikatowe w skali całego kraju (z pięciu zaprojektowanych osiedli zrealizowano jedynie osiedle w Z. ).
Zdaniem Rady projektowana inwestycja - w zakresie skali budynku do działki inwestora - nie spełnia tych warunków. Projektowany budynek jest po prostu zbyt duży w stosunku do posiadanej działki. Sąsiednie tereny zabudowy wielorodzinnej charakteryzują się znaczną przestrzenią pomiędzy budynkami i dużą ilością zieleni. Okoliczność ta stanowi jawną sprzeczność z postanowieniami art. 6 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym koncepcja urbanistyczno - architektoniczna winna uwzględniać charakter zabudowy miejscowości i okolicy. O "przeskalowaniu" projektowanego budynku w stosunku do posiadanej działki świadczy choćby to, że inwestor zakłada wykorzystanie terenów przylegających działek, które stanowią własność podmiotów trzecich m.in. [...] sp. z o.o. w Z., której udziałowcem jest Miasto Z. i podjęcie uchwały w sposób wnioskowany przez inwestora naruszałoby interesy tychże podmiotów.
Ponadto w projektowanym budynku inwestor zamierza przeznaczyć cały parter na potrzeby lokali usługowych, których powierzchnia sięga maksymalnych 20% powierzchni użytkowych planowanych lokali mieszkalnych, tj. górnego pułapu dopuszczonego przez specustawę. MPZP dopuszcza funkcję usługową, ale dla usług towarzyszących podstawowej funkcji terenu, a więc dla usług skierowanych przede wszystkim dla mieszkańców danego osiedla. Taka też funkcja dominuje w lokalach usługowych znajdujących się na terenie osiedla PR-5 przy czym w żadnym z tam usytuowanych budynków nie ma miejsca przeznaczenia całej kondygnacji budynku mieszkalnego na funkcję usługową - są to ewentualnie odrębne budynki. Taka koncepcja urbanistyczno - architektoniczna jest sprzeczna z charakterem zabudowy okolicy co stanowi sprzeczność z art. 6 ust. 1 specustawy.
Zastrzeżenia Rady wywołała również wysokość projektowanego budynku, co wiąże się dodatkowo z ilością miejsc parkingowych przewidzianych dla mieszkańców planowanego budynku oraz dla posiadaczy i klientów lokali usługowych. MPZP przewiduje wskaźnik 1,2 - 1,5 miejsca parkingowego na jedno mieszkanie. Inwestor przewidział natomiast najniższy wskaźnik dopuszczony specustawą.
Ponadto w ocenie Rady wniosek z przedstawioną koncepcją urbanistyczno - architektoniczną nie spełnia podstawowego standardu lokalizacji i realizacji inwestycji gdyż nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Dostęp ten bowiem został zaprojektowany przez działkę którą Miasto Z. tytułem aportu wniosło do [...] sp. z o.o. Wnioskodawca nie jest więc uprawniony do wskazywania działki jako zjazdu z planowanej inwestycji do drogi publicznej i jako drogi pożarowej.
W ocenie Rady również stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Z. nie stanowi o konieczności podjęcia uchwały pozytywnej Niezależnie od terenów przewidzianych w obowiązującym MPZP pod budownictwo wielorodzinne Rada Miasta obecnej kadencji podjęła szereg uchwał mających na celu umożliwienie rozwoju budownictwa wielorodzinnego w Z.. Również analizując rynek sprzedaży mieszkań w dniu podjęcia uchwały tylko w zakresie przejrzenia dwóch serwisów ogłoszeniowych można stwierdzić, że rynek oferuje możliwość zakupu mieszkań zarówno z rynku wtórnego jak i pierwotnego i możliwość zakupu mieszkania nie jest ograniczona ich dostępnością a jedynie możliwościami płatniczymi potencjalnych nabywców. Tylko w zakresie możliwości zakupu mieszkań w serwisie OLX dostępnych jest 90 ogłoszeń, w tym 6 dotyczy mieszkań z rynku pierwotnego a w serwisie OTODOM dostępnych jest 78 mieszkań, w tym 28 z rynku pierwotnego.
Rada wskazała również, że podejmując uchwałę miała również na uwadze stanowisko sądów administracyjnych, iż uchwała rady gminy podejmowana na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy ma charakter uznaniowy, który to przepis pozwala radzie gminy odmówić zgody na lokalizację inwestycji w trybie specustawy mieszkaniowej, nawet gdy - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - spełnione zostały pozostałe wymagane tą ustawą warunki.
W przedmiotowej sprawie Rada podejmuje już po raz trzeci uchwałę o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Biorąc pod uwagę okoliczność, iż po raz trzecie radni reprezentujący lokalną społeczność negatywnie ocenili wniosek i odmówili ustalenia lokalizacji inwestycji w tym kształcie, w ocenie Rady należy uznać, że w sposób należyty została wyrażona jej wola w zakresie jej władztwa planistycznego.
Podsumowując wskazała, że analizując i rozpatrując przedmiotowy wniosek na posiedzeniach komisji oraz podczas sesji, brała pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta oraz potrzeby i możliwości jego rozwoju wynikające z ustaleń studium, a także inne uwarunkowania oraz uzyskane w toku postępowania opinie, dokonane uzgodnienia i wniesione uwagi.
Pismem z 21 września 2022 r. skargę na tę uchwałę wniosła P. D. sp. z o.o. w K. (dalej: inwestor, spółka), żądając stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:
a) art. 5 ust. 3 oraz art. 7 ust. 4 specustawy poprzez ich nieprawidłowe niezastosowanie, polegające na podjęciu uchwały bez należytego uwzględnienia stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Z. oraz potrzeb i możliwości rozwoju Miasta wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i przyjęcie braku istnienia potrzeb mieszkaniowych na terenie Z., podczas gdy obiektywne wskaźniki statystyczne wskazują na daleko idący niedobór lokali mieszkalnych,
b) art. 7 ust. 19 specustawy poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i wyrażenie w uchwale stanowiska, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej uzasadniona jest rzekomą wola utrzymania dla terenu inwestycji "skali i formy architektonicznej nie odbiegających od sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej" - którą to skalę i formę architektoniczną Rada odwołała do "specyfiki sąsiedniego zespołu zabudowy wielorodzinnej", tj. terenów tzw. Osiedla PR-5, podczas gdy kreowanie tego rodzaju warunków pozostaje w wyraźnej sprzeczności z brzmieniem w/w normy, która wyklucza uzależnienie uzgodnienia inwestycji od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów,
c) art. 5, art. 6 oraz art. 7 ust. 4, 7, 8, 12 i 19 specustawy poprzez powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stanowiska, wskazującego, iż brak zgody na wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji wynika przede wszystkim z: przeskalowania projektowanego budynku w stosunku do posiadanej działki, potencjalnym naruszeniu przez inwestora interesów właściciela działek sąsiednich, zaplanowaniu maksymalnej liczby 20% lokali usługowych, zaplanowaniu najniższego dopuszczalnego ustawą wskaźnika miejsc parkingowych oraz brakiem bezpośredniego dostępu do drogi publicznej podczas gdy stanowisko takie pozostaje w sprzeczności z powołanymi przepisami, które ustanawiają zamknięty katalog przesłanek materialnych oraz dokumentów, w oparciu o które dokonuje się wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody,
d) art. 7 ust. 4, 12 i 17 w zw. z art. 5 ust. 3 specustawy poprzez nieprawidłowe ich niezastosowanie polegające na przyjęciu za podstawę zaskarżonej uchwały stanowiska, że inwestycja ma wprowadzić dysharmonie i zakłócenie funkcjonującej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, co pozostaje w sprzeczności z treścią ustaleń, przedstawionych przez organy, o których mowa w art. 7 ust. 12 specustawy oraz treścią studium,
e) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 19 specustawy poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na arbitralnym przyjęciu, iż załączona do wniosku koncepcja urbanistyczno-architektoniczna jest sprzeczna z charakterem zabudowy podczas gdy ze wskazanych norm prawnych wynika, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie może być uzależnione od zobowiązania inwestora do spełnienia świadczeń lub warunków niewynikających z odrębnych przepisów,
f) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały z całkowitym pominięciem oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 29 lipca 2021 r., sygn. II SA/Lu 326/21 oraz z 21 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Lu 45/22.
Wskazując na powyższe wniósł o:
1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały;
2) zobowiązanie Rady Miasta Zamość do wydania w terminie 60 dni uchwały ustalającej lokalizację inwestycji;
3) poinformowanie Prezesa Rady Ministrów i Wojewody Lubelskiego o istotnych naruszeniach prawa poczynionych przez Radę Miasta Zamość przy wydaniu zaskarżonej uchwały,
4) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych,
5) dołączenie spraw prowadzonych dotychczas przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie pod sygn. II SA/Lu 326/21 oraz II SA/Lu 45/22 i dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów załączonych do skargi z dnia 30 grudnia 2021 r. (sprawa II SA/Lu 45/22) na okoliczność braku zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Z. oraz specyfiki architektonicznej osiedla PR-5 położonego w Z..
W uzasadnieniu pełnomocnik spółki wskazał, że wniosek był już dwukrotnie negatywnie rozpatrzony. Obie uchwały zostały zaskarżone przez inwestora, wskutek czego Wojewódzki Sad Administracyjny w Lublinie stwierdził ich nieważność. Zaskarżona obecnie uchwała po raz trzeci odmówiła ustalenia lokalizacji spornej inwestycji mieszkaniowej. Jej uzasadnienie wskazuje jednak, że u podstaw jej wydania leżały przesłanki inne niż przewidziane w przepisach specustawy, a stanowisko wyrażone przez Radę narusza szereg norm prawnych w niej zawartych.
Zdaniem skarżącej władztwo planistyczne, jakim dysponuje rada gminy, z oczywistych względów nie stwarza pola do podejmowania rozstrzygnięć arbitralnych, nie opartych na merytorycznych argumentach. Rada musi podać konkretne, merytoryczne argumenty, uzasadniające takie, a nie inne rozstrzygniecie.
Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji umotywowana może być kolizją wniosku inwestora z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy. W rozpatrywanej sprawie Rada nie ustaliła należycie wystąpienia lub braku wystąpienia merytorycznych podstaw wydania zgody określonych specustawą.
Po pierwsze, organ ponownie przytacza wyliczenie, jakie zgody na inwestycje zostały wydane w ostatnim czasie oraz wskazuje, że dzięki tym zgodom może powstać do 1942 mieszkań. Argumentacja taka jest jednak prawnie irrelewantna i nie może stanowić podstawy do negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, na co wskazał WSA w Lublinie już w sprawie sygn. akt II SA/Lu 326/2. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w jakiejś części miasta nie oznacza, że w innej części te potrzeby są dostatecznie zapewnione. Zresztą, Rada sama wskazała, że na tym terenie planuje inwestycję mieszkaniową spółka komunalna, co oznacza, że potrzebne są na tym terenie kolejne inwestycje mieszkaniowe.
Po drugie analizą ilościową ogłoszeń w serwisach internetowych wskazująca na istnienie w dacie rozstrzygania wniosku ok. 100 ogłoszeń mieszkaniowych w żaden sposób nie spełnia wymogów obiektywnej analizy lokalnego rynku mieszkaniowego, a wniosek, że istnienie poszczególnych ofert sprzedaży lokali mieszkaniowych świadczy o zrealizowaniu potrzeb mieszkaniowych jest całkowicie nieuprawniony. Wskazane natomiast przez inwestora dane potwierdzają w sposób obiektywny, że nie jest możliwe wywodzenie, iż inwestycja nie odpowiada potrzebom społeczności lokalnej, a potrzeby mieszkaniowe na terenie Miasta Z. są w pełni uzasadnione.
Zdaniem spółki nie sposób za zgodną z prawem uznać zaskarżoną uchwałę, która w dużej mierze pomija ustanowione w niej przesłanki, odwołując się do takich okoliczności jak: niezgodność architektoniczna inwestycji z sąsiednią zabudową osiedla PR-5; naruszenie interesów właścicieli działek sąsiednich poprzez zaprojektowanie części inwestycji na tych działkach; sprzeczność koncepcji z charakterem zabudowy z uwagi na powierzchnię lokali użytkowych oraz wysokość budynku; zbyt niska ilość miejsc parkingowych oraz brak bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Jej zdaniem wszystkie przytoczone w tym zakresie argumenty były już przedmiotem oceny przez WSA w Lublinie w wyrokach z 29 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 326/21 oraz z 21 kwietnia 2022 r, sygn.. akt II SA/Lu 45/22, a co za tym idzie stanowią powielenie zarzutów zakwestionowanych uprzednio w toku sądowej kontroli administracji publicznej.
Końcowo skarżąca podniosła, że w świetle uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie doszło do należytego uwzględnienia interesu społecznego (wynikającego z potrzeb mieszkaniowych na obszarze gminy oraz konieczności realizacji postanowień studium), poprzez poprzestanie w tym zakresie na przywołaniu bliżej nieokreślonego ryzyka wprowadzenia dysharmonii i zakłócenia funkcjonowania istniejącej zabudowy mieszkaniowej w okolicy inwestycji. Koresponduje to z oceną prawną wyrażoną dwukrotnie przez WSA w Lublinie. Ponadto dodała, że wykazywanie niezgodności inwestycji z planem miejscowym nie jest podstawą uchwały odmownej, natomiast żądanie od inwestora dostosowania inwestycji do stylu i charakterystyki sąsiedniego Osiedla to stawianie niedopuszczalnych warunków.
Rada Miasta Zamość w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i jednocześnie wskazała, że zaskarżona uchwała ma charakter uznaniowy. Przepis art. 7 ust. 4 specustawy pozwala radzie gminy odmówić zgody na lokalizację inwestycji, nawet gdy - tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie - spełnione zostały wymagane tą ustawą warunki. O uznaniowym charakterze uchwały świadczy nie tylko treść art. 7 ust. 4 specustawy, ale również samodzielność jednostki samorządu terytorialnego i przysługujące jej władztwo planistyczne, które nie zostało w żaden sposób ograniczone ani wyłączone przepisami specustawy. W uzasadnieniu skarżonej uchwały Rada wskazała przyczyny, dla których uznała, iż przedstawiony projekt nie uzasadnia zastosowania wyjątkowych przepisów specustawy. Przede wszystkim rozważyła stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta i jednocześnie uwzględniła wynikająca z MPZP konieczność utrzymanie dla rozpatrywanego terenu skali i formy architektonicznej nie odbiegających od sąsiedniej zabudowy wielorodzinnej.
Ponadto dodała, że wskazania o jakich mowa art. 153 p.p.s.a. nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wbrew zarzutom skargi Rada nie była obowiązana do wydania uchwały pozytywnej dla inwestora, a jedynie zobowiązana była do uzupełnia uzasadnienia swojego stanowiska, w szczególności w zakresie kwestii zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie Miasta Z..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać należy, na co zwraca uwagę także strona skarżąca, że niniejsza sprawa jest obecnie rozstrzygana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie po raz trzeci.
Pierwszy raz była przedmiotem rozstrzygnięcia WSA w Lublinie, który w wyroku z 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 326/21 jednoznacznie w sposób szczegółowy w punktach określił, jakiego rodzaju błędy popełnił organ stosując przepisy specustawy. Jednocześnie Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nie wyklucza ewentualnego ponownego podjęcia przez Radę uchwały odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, jednakże uchwała ta musi być oparta na przekonujących argumentach, których zabrakło w przedmiotowej sprawie. Wszystkie bowiem podniesione w uzasadnieniu zaskrzonej uchwały uznał za chybione.
Z uwagi na całkowite pominięcie wskazanych w ww. wyroku zaleceń (uchwała z 29 listopada 2021 r.), wytyczne te zostały powtórzone przez Sąd w ostatnim wydanym w sprawie rozstrzygnięciu, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 45/22. W świetle normy art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.
Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia zaistniałych wadliwości. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla tego sądu oraz organu administracji państwowej. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, i to bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.
Dodania przy tym wymaga, że ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny (por. wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98 ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych.
W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany stanu prawnego jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W związku z tym skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w prawomocnych wyrokach WSA w Lublinie z 29 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 326/21 oraz z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Lu 45/22.
Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy rozpocząć należy od wyjaśnienia, że słuszne jest stanowisko organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że nawet spełnienie przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy nie obliguje radę gminy do podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Co więcej, stanowiska tego nigdy nie podważał tut. Sąd w żadnym wydanym dotychczas w sprawie orzeczeniu. Wręcz przeciwnie podnosił, że uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (pozytywna lub negatywna dla inwestora) pozostaje narzędziem kształtowania porządku planistycznego przez organy gminy, dlatego jest podejmowana w granicach władztwa planistycznego gminy. Podkreślał jednak każdorazowo, że uznaniowy charakter kontrolowanego aktu nie oznacza w żadnym razie, że jego uchwalenie dokonuje się w sposób arbitralny i dowolny bez jakiegokolwiek odniesienia do merytorycznych argumentów. Wręcz przeciwnie, swoboda decyzyjna jest ograniczona koniecznością wszechstronnej analizy sprawy i wyważenia interesów inwestora oraz interesu publicznego (interesu społeczności lokalnej). Innymi słowy, rada gminy może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo spełnienia przez inwestora przesłanek ustawowych, nie może jednak uczynić tego w sposób arbitralny. Rada musi podać konkretne, merytoryczne argumenty, uzasadniające takie, a nie inne rozstrzygnięcie. W szczególności argumenty te powinny nawiązywać do kwestii potrzeb społeczności lokalnej i wymogów porządku planistycznego na terenie gminy.
W przedmiotowej sprawie w dalszym ciągu Rada nie sprostała tym wymogom.
Mianowicie - co najistotniejsze - podnoszone przez Radę w uchwale oraz odpowiedzi na skargę argumenty mające uzasadniać wydanie uchwały negatywnej, stanowią w istocie konsekwentne powtórzenie dotychczasowego stanowiska Rady w sprawie. Zważyć jednak należy, że argumenty te były już rozważane przez tut. Sąd, który w przywołanych wyżej orzeczeniach, zakwestionował ich dopuszczalność. Prawnie wadliwym w kontekście art. 153 p.p.s.a. było zatem powoływanie się na nie kolejny raz. Dotyczy to: podobieństwa projektowanego budynku do zabudowy wielorodzinnej na sąsiednim Osiedlu PR-5, częściowego zaplanowania inwestycji na działkach innego podmiotu (miejsca parkingowe, stacja trafo i droga pożarowa), przeznaczenia całej powierzchni parteru budynku pod usługi; ilości kondygnacji projektowanego budynku, ilości miejsc parkingowych oraz zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. We wszystkich tych kwestiach dwukrotnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnych wyrokach. Rzeczą Rady było zatem podanie nowych, a przy tym rzeczowych argumentów, a nie powielanie dotychczasowych. Dalsze procedowanie w przedmiocie wniosku inwestora musiało uwzględniać stanowisko Sądu wyrażone ww. wyrokach, a obecna kontrola Sądu skupić się na zbadaniu tego, czy organ prawidłowo uwzględnił udzielone mu w poprzednich wyrokach wytyczne, co do dalszego postępowania w sprawie.
Zdaniem Sądu, stanowisko Rady wyrażone zaskarżoną uchwała pozostaje w oczywistej sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnych orzeczeniach ją wiążących, czym organ naruszył art. 153 p.p.s.a.
W tym miejscu wymaga podkreślenia, że w demokratycznym państwie prawnym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 2, art. 7 Konstytucji RP). Przede wszystkim standardy konstytucyjne wykluczają sytuacje, w których organ władzy publicznej działa wbrew prawomocnemu wyrokowi sądowemu wydanemu w danej sprawie. Takie postępowanie organu stoi w oczywistej sprzeczności z wymienionymi konstytucyjnymi standardami. W demokratycznym państwie prawnym rozstrzygnięcie organu władzy publicznej, które jest jednoznacznym zaprzeczeniem stanowiska prawnego przyjętego w prawomocnym wyroku sądowym wydanym w danej sprawie, w żadnym razie nie może kształtować sytuacji prawnej obywatela i nie może powodować dla obywatela jakichkolwiek negatywnych skutków (por. wyroki NSA w sprawach II OSK 1839/19, I OSK 527/19, I OSK 1054/21).
W zaskarżonej uchwale organ wprost ponowił tok argumentacji, który wcześniej w prawomocnych wyrokach sygn. akt II SA/Lu 326/21 i II SA/Lu 45/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie jednoznacznie ocenił jako niezgodny z prawem, wyjaśnił dlaczego i wskazał organowi czynności niezbędne do prawidłowego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia wniosku. Organ natomiast wprost w zaskarżonej uchwale parokrotnie posługiwał się wyrażeniami typu: "Rada Miasta nie podziela...", "Rada Miasta nie może zaakceptować...", podważającymi stanowisko Sądu wyrażone w prawomocnym orzeczeniu, co ewidentnie świadczy o naruszeniu filarów demokratycznego państwa prawa.
Odnosząc się natomiast do dokonanej po raz kolejny przez organ oceny istnienia przesłanki "stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" jako jednego z warunków umożliwiających - zgodnie z treścią art. 7 ust. 4 specustawy - wydanie pozytywnej uchwały, Sąd stwierdza, że Rada kolejny już raz odniosła się do tej kwestii w sposób niewystarczający.
Mianowicie, Rada po raz kolejny wskazała na podjęte w trybie specustawy uchwały zezwalające na takie inwestycje w innych częściach Miasta. Podniosła więc taki sam argument, jak w uzasadnieniu dwóch poprzednich uchwał, który następnie dwukrotnie został zanegowany przez tut. Sąd. Również obecnie orzekający Sąd podziela wyrażoną w sprawie sygn. akt II SA/Lu 326/21 argumentację, że "kwestia wyrażenia przez Radę zgody na realizacją inwestycji mieszkaniowych w kilku innych przypadkach pozostaje zupełnie bez związku ze sprawą. Rada miała dokonać oceny konkretnego wniosku konkretnego inwestora, argument wyrażenia zgody na realizację innych inwestycji jest całkowicie irrelewantny". Przedstawiając aktualny stan potrzeb mieszkaniowych w Z. Rada powinna więc wskazać na inne niż te okoliczności. Stanowisko to jest tym bardziej nielogiczne jeśli uwzględnić fakt, że Rada sama wskazała, że gmina planuje na tym terenie inwestycję mieszkaniową realizowaną przez spółkę komunalną. Ponadto Rada pominęła całkowicie dokumenty, złożone przez skarżąca spółkę zawierające dane statystyczne dotyczące zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w Polsce, m.in. w Z., z których wynika, że skala zapotrzebowania na mieszkania jest duża.
Rada zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych starała się dodatkowo uzasadnić analizą ilościową ogłoszeń w internetowych serwisach ogłoszeniowych, wskazując na istnienie w dacie rozstrzygania wniosku ok. 100 ogłoszeń mieszkaniowych. W ocenie Sądu tego rodzaju argument w żaden sposób nie spełnia jednak wymogów obiektywnej analizy lokalnego rynku mieszkaniowego, a wniosek, że istnienie znacznej ilości ofert sprzedaży lokali mieszkaniowych świadczy o zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych jest całkowicie nieuprawniony, a tym samym, że stanowi wyczerpującą ocenę omawianej przesłanki. Tezie tej notabene przeczy nie tylko samo powszechne uznanie deficytu mieszkań jako problemu społecznego, lecz również wyrażone w sprawie stanowisko Prezydenta Miasta Zamość oraz przywołane przez skarżącą dane dotyczące zainteresowania mieszkańców Z. rządowym programem mieszkaniowym (656 osób chętnych na 96 mieszkań - dane z maja 2022 r.)
Powyższe rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości jako wydanej zarówno z naruszeniem przepisów specustawy jak i art. 153 p.p.s.a. Nie budzi na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości, że organ nie tylko nie postąpił stosownie do wskazań zawartych w uzasadnieniu do wskazanych wyroków, ale wręcz w sposób jawny te wskazania neguje zarzucając ich wadliwość, czemu wprost dają wyraz w uzasadnieniu do wydanej uchwały.
Z tych przyczyn na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 300 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego w kwocie 480 zł.
Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a., a to z tej przyczyny, że mający zastosowanie przy orzekaniu w przedmiocie uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego art. 147 § 1 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do stosowania tego przepisu. Zastosowanie art. 145a § 1 p.p.s.a. ma bowiem charakter wyjątkowy i ogranicza się wyłącznie do sytuacji uwzględnienia skargi z powodu wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części z przyczyn określonych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach.
Sąd nie znalazł również dostatecznego uzasadnienia dla sformułowania orzeczenia sygnalizacyjnego na podstawie art. 155 p.p.s.a. Wydanie sygnalizującego postanowienia stanowi jedynie uprawnienie Sądu, w żadnym zaś razie obowiązku.
Rozpatrując po raz kolejny wniosek skarżącej, Rada Miasta uwzględni powyższe uwagi oraz stanowisko Sądu wyrażone zarówno w niniejszym orzeczeniu jak i wcześniejszych wyrokach wydanych w sprawie.