II SA/Lu 679/25

II SA/Lu 679/25 - Wyrok WSA w Lublinie
Data orzeczenia
2026-01-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Sędziowie
Bartłomiej Pastucha
Grzegorz Grymuza
Joanna Cylc-Malec /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2026r. sprawy ze skargi E. R. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2025r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lubartowie postanowieniem z dnia 17 lipca 2025 r. nałożył na E. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 23 listopada 2023 r., znak: [...], o treści: "nakazuje się Państwu M. i W. małż. J. zam. M. zamurować 2 otwory okienne o wym. 1,45 x 1,15 m oraz 1,45 x 1,80 m w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki Pani Z. K.".
Zażalenie na to postanowienie złożyła E. R. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przez organ przepisów art. 33 § 2 pkt 1, pkt 3 oraz pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. poz. 132 ze zm., dalej jako: "u.p.e.a.").
Organ odwoławczy po zapoznaniu się z całością akt sprawy uznał, że postanowienie organu I instancji nie narusza prawa i utrzymał w mocy to postanowienie.
W uzasadnieniu postanowienia L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że nałożony na skarżącą obowiązek wynika z decyzji Urzędu Rejonowego w B. z 24 lipca 1997 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Zamojskiego z 16 października 1997 r. (która uchylona została jedynie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, zaś w pozostałej części utrzymała w mocy decyzję organu I instancji). Decyzja ta była kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w L., który wyrokiem z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA/Lu 1443/97 oddalił skargę na decyzję ostateczną.
Dodatkowo LWINB postanowieniem z 24 lipca 2023 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Zamojskiego z dnia 16 października 1997 r., zaś GINB postanowieniem z 19 października 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W wyniku niewykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji administracyjnej, mając na uwadze art. 6 § 1u.p.e.a., wierzyciel będąc jednocześnie organem egzekucyjnym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązany był do podjęcia kroków zmierzających do wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji administracyjnej z zastosowaniem administracyjnych środków przymusu.
W dniu 21 czerwca 2023 r. PINB wystosował do zobowiązanej upomnienie (doręczone 27 czerwca 2023 r.) wzywające do wykonania przywołanego powyżej obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Wobec niewykonania obowiązku organ pierwszej instancji wystawił tytuł wykonawczy z 29 listopada 2023 r., opatrzył go klauzulą o skierowaniu tego tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej oraz 4 grudnia 2023 r. skutecznie doręczył pełnomocnikowi zobowiązanej, wszczynając tym samym wobec niej egzekucję administracyjną.
W dniu 12 grudnia 2023 r. do PINB wpłynęło pismo pełnomocnika zobowiązanej z 8 grudnia 2023 r. zawierające zarzuty w sprawie prowadzenia niniejszej egzekucji administracyjnej. Zobowiązana podnosiła: nieistnienie obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.), błąd co do zobowiązanego (art. 33 § 2 pkt 3 u.p.e.a.) oraz zarzut braku wymagalności obowiązku (art. 33 §2 pkt 6 u.p.e.a.). Jednocześnie wniosła o przeprowadzenie oględzin w przedmiotowej sprawie.
Postanowieniem z 19 grudnia 2023 r., PINB oddalił zarzuty zgłoszone przez pełnomocnika zobowiązanej.
Przywołane postanowienie zostało utrzymane w mocy ostatecznym postanowieniem LWINB z 18 kwietnia 2023 r. (po uzupełnieniu materiału dowodowego i stwierdzeniu podczas oględzin, że obowiązek nie został wykonany), zaś skarga wywiedziona na nie przez zobowiązaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie została oddalona prawomocnym wyrokiem z 17 października 2024 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 482/24.
W związku z tym organ pierwszej instancji postanowieniem z 17 lipca 2025 r., nałożył na E. R., na podstawie art. 121 § 2 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1.000 zł, z powodu uchylania się od wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w tytule wykonawczym z 29 listopada 2023 r., wystawionym przez PINB.
Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez E. R. postanowieniem z 5 września 2025 r., LWINB utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu organ stwierdził, że zobowiązana uchyla się od wykonania egzekwowanego obowiązku. Termin na wykonanie ww. obowiązku o charakterze niepieniężnym upłynął, a nakazany obowiązek o charakterze niepieniężnym pozostaje niewykonany, co potwierdziła kontrola z 16 lutego 2024 r., dokonana przez PINB.
Zdaniem organu zasadne jest zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. LWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że wysokość nakładanej na zobowiązaną grzywny w celu przymuszenia, uzasadnia wymóg skuteczności egzekucji administracyjnej oraz możliwość jednokrotnego stosowania środka egzekucyjnego w sprawach dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, co wynika z art. 121 § 4 u.p.e.a.
Nie zgadzając się z powołanym postanowieniem, E. R. (dalej jako: "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zarzucając:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 k.p.a., polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niesprawdzeniu na oględzinach czy wypełnienia w ścianie domu mieszkalnego należącego do skarżącej spełniają funkcje otworów okiennych, takie jak przejrzystość;
2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 157 §1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu przez organ II instancji decyzji z dnia podczas gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa bez uprzedniego ustalenia, że otwory okienne zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej.
Pełnomocnik skarżącej wniósł o: "uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, uchylenie decyzji z dnia 24 lipca 1997 r. w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie prowadzonego postępowania na podstawie tytułu wykonawczego z 29 listopada 2023 r. o znaku [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa".
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że skarżąca i jej rodzice są od 26 lat represjonowani przez organy nadzoru budowlanego. Decyzja z 24 lipca 1997 r. wydana została na wniosek Z. K. w sposób stronniczy z rażącym naruszeniem prawa. Nakazano zamurowanie okien, bez udowodnienia, że przedmiotowe otwory powstały z naruszeniem przepisów prawa budowlanego. Sąsiednia działka nr [...] nie była i nie jest zabudowana w odległości kilkudziesięciu metrów od przedmiotowych okien. W ocenie strony skarżącej należy domniemywać, że rodzice skarżącej uzyskali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z otworami okiennymi od strony działki nr [...], która nie była zabudowana i w okresie budowy była własnością państwową. Strona skarżąca podniosła także, że zgodnie z najnowszym wyrokiem NSA z dnia 15 marca 2023 r. II OSK 696/20 dotyczącym otworów okiennych nie można wykluczyć możliwości uzyskania ściany oddzielenia przeciwpożarowego także w inny sposób niż przez wypełnienie luksferami lub cegłą szklaną, a więc np. szkłem o wymaganej odporności ogniowej i w odpowiedniej ramie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sporu dotyczy dopuszczalności nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia w związku z uchylaniem się od nałożonego na nią obowiązku zamurowania 2 otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego.
Zdaniem Sądu, nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia było dopuszczalne i odbyło się w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.
Zastosowanie tego środka egzekucyjnego wymaga stwierdzenia, że istnieje obowiązek określonego działania przez zobowiązanego, który to obowiązek nie został wykonany. Warunek ten został spełniony w sprawie - skarżąca nie wykonała bowiem obowiązku wynikającego z ostatecznej i prawomocnej decyzji nakazującej zamurowanie otworów okiennych. W ramach postępowania egzekucyjnego organ zasadnie zatem wszczął procedurę przymuszającą - nałożenie grzywny w celu przymuszenia.
Sprawa dotycząca nakazu zamurowania otworów okiennych toczy się już od 1997 r. Organy przeprowadziły postępowanie, które zostało pozytywnie zweryfikowane przez tutejszy sąd administracyjny (wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 482/24 jest prawomocny).
Egzekwowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 24 lipca 1997 r. utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia 16 października 1997 r., jest ostateczna i prawomocna oraz podlega wykonaniu. Decyzja ta nie została wzruszona w jednym z trybów nadzwyczajnych, tj. poprzez zmianę decyzji administracyjnej (art.154 i 155 k.p.a), poprzez wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a. – LWINB odmówił wznowienia postępowania, zaś GINB postanowieniem z 19 października 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie) lub poprzez stwierdzenie nieważności decyzji (art.156 k.p.a.) - stąd organ miał obowiązek przedsięwziąć prawne kroki zmierzające do wyegzekwowania wynikającego z niej obowiązku.
Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosownie do art. 7 § 3 u.p.e.a, stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy.
Wśród tych środków ustawa przewiduje nałożenie grzywny w celu przymuszenia (art. 119 § 1 u.p.e.a.) oraz wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.).
W myśl art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2).
Reguły wyliczania wysokości grzywny ustawodawca zawarł w art. 121 § 1-5 u.p.e.a. Spośród tych zasad istotne znaczenie w sprawie niniejszej mają regulacje zawarte w § 2 i 4, zgodnie z którymi, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekroczyć 10000 zł. Według szacunkowego obliczenia, dokonanego przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o dane z ofert ujawnionych w internetowej bazie, koszt zamurowania 2 otworów okiennych (o wymiarach wskazanych w tytule wykonawczym) przez profesjonalną firmę wynosi co najmniej 2000 zł, natomiast słusznie przyjęły organy, że skarżąca może obniżyć koszty przez wykonanie obowiązku sposobem gospodarczym.
Tryb nałożenia grzywny uregulowany został w art. 122 u.p.e.a.
Zgodnie z art. 122 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:
1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;
2) postanowienie o nałożeniu grzywny.
Stosownie do art. 122 § 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać:
1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;
2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Z art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. wynika, że w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy najpierw powinna zostać nałożona grzywna w celu przymuszenia, a następnie powinno być zastosowane wykonanie zastępcze.
W sprawach tego rodzaju nie można zatem kwestionować zastosowania grzywny w celu przymuszenia, twierdząc, że jest ona zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym. Grzywna w celu przymuszenia jako środek egzekucyjny o charakterze przymuszającym jest bez wątpienia środkiem mniej uciążliwym niż pozostałe środki egzekucyjne stosowane w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, które są środkami zaspokajającymi (por.: P. M. Przybysz, art. 119 [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, LEX/el. 2023).
Zdaniem Sądu, na skarżącą mogła być nałożona grzywna zgodnie z przepisem art. 119 u.p.e.a. oraz w wysokości określonej w przepisie art. 121 § 5 u.p.e.a. W sprawie nie wystąpiła też sytuacja określona w art. 7 § 3 u.p.e.a., zgodnie z którym stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy. W lutym 2024 r. dokonano kontroli na działce skarżącej i stwierdzono, że nie został wykonany egzekwowany obowiązek zamurowania otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki Z. K.. Niewątpliwie uzasadnia to zastosowanie wobec skarżącej środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Nakaz zamurowania otworów okiennych nie został bowiem wykonany mimo czasu jakim skarżąca faktycznie dysponowała na realizację tego obowiązku (od daty nałożenia obowiązku, jak i od wyznaczonego terminu na jego wykonanie do wydania skarżonego postanowienia upłynęło ponad 25 lat).
Pozbawione usprawiedliwionych podstaw są zarzuty skargi, w tym w szczególności zarzut odnoszący się do braku uchylenia decyzji Urzędu Rejonowego w B. z dnia 24 lipca 1997 r. znak: [...], na podstawie której nakazano rodzicom skarżącej zamurować 2 otwory o wymiarach 1,45 m 1,15 m oraz 1,45 m x 1,80 m w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki Z. K.. W prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym nie jest bowiem prawnie dopuszczalne ingerowanie w ostateczną i prawomocną decyzję administracyjną, która wobec braku jej dobrowolnej realizacji stała się przedmiotem przymusowej realizacji w ramach tego postępowania, co podkreślił również tutejszy Sąd w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 17 października 2024 r. w sprawie sygn. akt II SA/Lu 482/24.
Nieuzasadniony jest także zarzut niewyjaśnienia czy wypełnienia w ścianie domu skarżącej spełniają funkcje otworów okiennych takich jak przejrzystość. Z decyzji organów obu instancji jasno wynikał obowiązek nałożony na M. i W. J., zaś w uzasadnieniu decyzji Wojewody Zamojskiego z 1997 r. wyjaśniono skarżącym wówczas (którzy powoływali się na wyrażenie zgody przez sąsiadów na wykonanie przedmiotowych otworów), że zgodnie z wówczas i obecnie obowiązującymi warunkami technicznymi, jak i przepisami prawa budowlanego, budynek zlokalizowany bezpośrednio przy granicy działki nie może mieć otworów okiennych lub drzwiowych, nawet za zgodą sąsiada. Zatem organ egzekucyjny nie miał obowiązku (a nawet możliwości) sprawdzenia czy wypełnienia otworów w budynku skarżącej spełniają funkcje otworów okiennych takie jak przejrzystość. Z protokołu oględzin przeprowadzonych 16 lutego 2024 r. przez pracowników organu I instancji wynika, że w przedmiotowych oknach zamontowano folię matową – mleczną (vide protokół kontroli – k. 61 akt adm.), jednakże słusznie organy egzekucyjne uznały, że okoliczność ta nie stanowi wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego.
Podkreślenia wymaga fakt, że organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Natomiast, to wyłącznie od zobowiązanego zależy czy wykona nałożony obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku (dokona zamurowania otworów okiennych) czy też poniesie koszty wymierzonej grzywny. Zaznaczyć przy tym należy, że grzywna ma charakter zwrotny, gdyż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ponadto na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.).
Podsumowując powyższe rozważania, sąd wskazuje, że zasadne było wymierzenie skarżącej grzywny w celu przymuszenia, ze względu na to, że nie wykonała nałożonego na nią obowiązku. Nie budzi także wątpliwości wysokość nałożonej grzywny, mając na uwadze jej charakter i cel, jaki ma spełnić. Bezsporne było przy tym nałożenie na stronę opłaty w wysokości 68,00 zł z art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a. za czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego, tj. wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.
W ocenie składu orzekającego organ zebrał materiał dowodowy wystarczający do ustalenia niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego, a zgromadzone dowody ocenił wnikliwie, czemu dał wyraz w uzasadnieniu postanowienia.
Mając na uwadze powyższe, sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, do czego uprawniał art. 119 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Sąd rozpoznaje takie sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 tej ustawy).